II SA/RZ 1787/23

II SA/Rz 1787/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 152 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.2.1.2023 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr PB.6740.2.58.2022.A.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1787/23
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z 31 sierpnia 2023r. nr I-III.7722.2.1.2023 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 4 kwietnia 2023r. nr AB.6740.2.58.2022.A, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 169/2022 nr PB.6740.2.58.2022.A z 16 sierpnia 2022r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej dla spółki A. sp. z o.o.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z 15 marca 2023r. M. i L. G. wystąpili do Prezydenta Miasta [....] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] o nr 169/2022. Jako przyczynę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na podstawie art. 152 k.p.a. wnieśli również o niezwłoczne wstrzymanie wykonania decyzji o nr 169/2022r.
Ponadto Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] pismem z 22 marca 2023r. wniósł sprzeciw od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 169/2022. Wskazując na art. 187 k.p.a. w zw. z art. 152 k.p.a. Prokurator wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu.
Po wznowieniu postępowania na podstawie postanowień z 29 marca 2023r., nr PB.6740.2.58.2022.A (w zakresie wniosku M. i L. G.) oraz z 30 marca 2023r., nr PB.6740.2.58.2022.A (na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]) Prezydent Miasta [...] postanowieniem nr PB.6740.2.58.2022.A z 4 kwietnia 2023r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 169/2022 z 16 sierpnia 2022r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ pierwszej instancji opisał przebieg prowadzonego postępowania wznowieniowego, wskazał na okoliczności, które stanowiły podstawę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, odniósł się do wskazywanych przez wnioskodawców zarzutów i stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o nr 169/2022, co za tym idzie brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania tej decyzji.
Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] oraz M. i L. G., reprezentowani przez adw. J. G.
Prokurator zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym:
1. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7b K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych dowodów, w tym dopuszczonych z urzędu, niekierowanie się w tym zakresie słusznym interesem obywatela, które to czynności uniemożliwiły organowi poczynienie pełnych ustaleń faktycznych w sprawie, skutkujące niewyjaśnieniem istoty sprawy, przez co organ błędnie ocenił stan faktyczny sprawy wydając błędne postanowienie, w szczególności poprzez:
- niezwrócenie się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o ustalenie, czy budowa masztu stacji bazowej telefonii komórkowej nr [....] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. [...] o wymiarach wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę nie wymaga zaopiniowania, a zwłaszcza ustalenia, czy budowa wyżej wskazanego masztu nie stanowi przeszkody lotniczej, o której mowa w art. 87 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze,
-niezauważenie, że umiejscowienie wieży na działce o nr ewid. [...] o wysokości powyżej 15 m przekracza powierzchnię ograniczającą zabudowę, o której mowa w art. 86 ust. 10 Prawo lotnicze, na której to działce w myśl art. 86 ust. 1 - 5 ww. ustawy służbom ruchu lotniczego przysługuje prawo zakładania lotniczych urządzeń naziemnych na nieruchomościach sąsiadujących z lotniskiem oraz prawo dostępu do nich, przy czym zakładanie ww. urządzeń naziemnych może wystąpić także na nieruchomościach znajdujących się poza sąsiedztwem lotniska,
-niezwrócenie się do właścicieli, użytkowników działek sąsiadujących z działką o nr ewid. [...] o ustalenie, czy zamierzają, a jeżeli tak to w jakiej odległości od granicy z działką nr ewid. [...] lokalizować ewentualne budynki bądź obiekty budowlane, a zwłaszcza ustalenie, czy umiejscowienie ww. masztu stacji bazowej telefonii komórkowej nie narusza § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zwłaszcza w sytuacji kiedy z akt sprawy, doświadczenia życiowego oraz dostępnych na stronie internetowej zdjęć położenia działki o nr ewid. [...] wynika, że zarówno działka o nr ewid. [...] oraz [...] jest zabudowana budynkami usługowymi, których pomieszczenia maszt wieża o wysokości 31,3m może ograniczać w zakresie naturalnego oświetlenia,
-niezwrócenie się do właściwych organów i instytucji o ustalenie, czy budowa przedmiotowego masztu - wieży nie powinna zostać poprzedzona innymi ustaleniami, w tym nieustalenie przez organ pierwszej instancji, czy inwestor: posiadał uprzednie pozwolenie budowlane na budowę zjazdu z drogi gminnej, a to ul. [....] bądź ul. [...] na działkę nr [...]; posiadał uzgodnienia w zakresie demontażu tablicy reklamowej zamontowanej na działce nr [...]; posiadał uprzednie uzgodnienie z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie wykorzystania w obszarze oddziaływania z terenem lotnictwa cywilnego specjalistycznych maszyn budowlanych, w tym dźwigu.
2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7b K.p.a. poprzez niezastosowanie skutkujące brakiem chęci podjęcia przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, zwłaszcza poprzez niepodjęcie żadnych kroków ustalających pełny zakres stron postępowania - w tym niezwrócenie się o konsultacje społeczne z mieszkańcami, użytkownikami oraz właścicielami nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w tym błędne przyjęcie, że stroną postępowania nie są właściciele i użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, na której zaplanowano budowę masztu telefonii komórkowej, jak również pominięcie, że [...] Sp. z o.o. nie posiada waloru strony postępowania, w sytuacji, gdy umiejscowienie masztu wieży telefonii komórkowej na działce znajdującej się przy terenie lotniska bezpośrednio wpływa na możliwości użytkowania terenu lotniska, zagraża bezpieczeństwu osób, które z lotniska korzystają służbowo, jak również prywatnie;
3. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 126 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niezastosowanie skutkujące "niewyjaśnieniem przez Organ II instancji" jakie fakty uznał za udowodnione, jakim dowodom odmówił wiarygodności, skutkujące nie odniesieniem się przez organ pierwszej instancji do wszystkich podniesionych w sprzeciwie kwestii, w tym:
-umiejscowienia wieży telefonii komórkowej w miejscu niezgodnym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to na działce nr ewid. [...], która zgodnie z mpzp Miasta [....] "[...]" leży w terenach zabudowy usługowej 1.U.6., w sytuacji kiedy § 4 ust. 1 pkt 6 ww. planu dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i telekomunikacyjnej, w tym stacji przekaźników bezprzewodowej telefonii cyfrowej na terenach 2.U.1,
-wydania postanowienia bez uprzednich uzgodnień i konsultacji z odpowiednimi organami oraz instytucjami, a to m. in. z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego,
-niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji dlaczego uznał pismo z dnia 2 czerwca 2022r., znak SSRL Sz RP-WL.5103.1.2022, przedłożone do wniosku o pozwolenie na budowę za ww. uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sytuacji kiedy ww. pismo nie zostało wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jego zastępców oraz osoby, które działałyby z upoważnienia ww. Prezesa,
4. art. 9 i art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza w zakresie od wznowienia postępowania do dnia wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, przez niewezwanie stron do zapoznania się z aktami sprawy, niepouczenia o możliwości składania do akt sprawy wniosków oraz oświadczeń,
Prokurator zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem przez organ pierwszej instancji, że stroną postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę masztu - wieży telefonii komórkowej nie są właściciele, użytkownicy, posiadacze nieruchomości przyległych do działki o nr ewid. [...], jak również stroną nie jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w sytuacji kiedy budowa masztu telefonii komórkowej o wysokości ponad 30 m bezpośrednio wpływa na działki sąsiednie, przebywających na tych działkach ludzi, jak również na usytuowane na działkach budynki i obiekty użytkowe, ograniczając naturalne oświetlenie pomieszczeń, zagrażając bezpieczeństwu tych ludzi, mieniu, jak również osób które korzystają z lotniska,
2. art. 72 ust. 1 pkt 14 i pkt 16 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem przez organ pierwszej instancji, że budowa masztu telefonii komórkowej na działce leżącej w sąsiedztwie lotniska cywilnego nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji kiedy z ww. przepisu wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jeżeli wydawana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, a także w sytuacji lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,
3. art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja która zostanie wydana po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego będzie odpowiadać treści decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 169/2022 w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji stosując prawidłowo ww. przepis winien zauważyć, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej winna zostać umiejscowiona tak by jej lokalizacja nie była sprzeczna z określonymi w mpzp zapisami, ani nie naruszała ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, a zatem lokalizacja masztu telefonii komórkowej winna być dokonana na terenach 2.U.1, a nie na terenie zabudowy usługowej 1.U.6,
4. § 4 ust. 1 pkt 6 mpzp miasta [...] "[...]" przez niezastosowanie polegające na mylnym ustaleniu przez organ pierwszej instancji, że na działce o nr ewid. [...], która znajduje się na terenie zabudowy usługowej 1 .1.1.6 można usytuować maszt - wieżę telefonii komórkowej, w sytuacji kiedy mpzp przewiduje wyłącznie sytuowanie ww. obiektów budowlanych na terenach 2.U.1 ,
5. § 13 w zw. z § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne niezastosowanie, skutkujące nieustaleniem przez organ pierwszej instancji, czy planowana inwestycja budowlana nie narusza wskazanych wyżej przepisów względem zabudowanych działek sąsiednich,
Prokurator zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, który miał istotny wpływ na skarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...], przez przyjęcie, że decyzja wydana po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego będzie w całości odpowiadać decyzji uprzedniej, przez co niemożliwym jest wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, rozpoznając nawet wstępnie istotę sprawy, winien dojść do odmiennych wniosków, w tym uznać, że budowa masztu - wieży telefonii komórkowej jest niezgodna z przepisami mpzp, jak również ulokowanie wyżej wskazanego obiektu budowlanego na przedmiotowej działce będzie ograniczać zabudowę działek sąsiednich, ograniczać naturalne nasłonecznienie obiektów dostosowanych do przebywania w nich ludzi, bezprawnie wpływać na ograniczenia w zabudowie płyty lotniska, przy czym maszt - wieża o wymiarach wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę bez dodatkowego oświetlenia, itp. atrybutów, stanowić będzie przeszkodę lotniczą, o której mowa w ustawie Prawo lotnicze, które to twierdzenia zdaniem skarżącego winny skutkować uznaniem, że nowa decyzja administracyjna wydana w przedmiocie złożonego wniosku o pozwolenie na budowę nie będzie treścią odpowiadała decyzji pierwotnej.
W oparciu o ww. zarzuty Prokurator wniósł o zmianę wydanego postanowienia, poprzez uwzględnienie wniesionego zażalenia w całości oraz orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 169/2022 nr PB.6740.2.58.2022.A z dnia 16.08.2022r., zaś w przypadku kiedy organ pierwszej instancji nie podzieli zarzutów zażalenia o zmianę przez organ drugiej instancji treści wydanego postanowienia poprzez uznanie, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] nr 169/2022 winna zostać wstrzymana od wykonania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
M. i L. G. reprezentowani przez adw. J. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem skarżących oczywisty jest fakt bezpośredniego oddziaływania obiektu na sąsiednią nieruchomość, skoro wieża telekomunikacyjna postawiona niemal na jej granicy swoją wysokością w przewidywalny sposób zagraża mieniu Stron, w szczególności w postaci przedsiębiorstwa składającego się z wielostanowiskowej myjni samochodowej oraz budynku gospodarczego o przeznaczeniu biurowym, który zgodnie z zamiarem właścicieli ma zostać wyodrębniony i w najbliższej przyszłości zmieniony w taki o przeznaczeniu stricte mieszkalnym. Przewidziane do zamontowania na wieży anteny radiowe (w tym sektorowe i radioliniowe) wytwarzają natomiast potężne pole elektromagnetyczne, w którego obszarze oczywiście znajduje się omawiana nieruchomość. Zdaniem skarżących konieczne jest zweryfikowanie przez Wojewodę prawidłowości postępowania Prezydenta Miasta [...], ponieważ nie budzi najmniejszych wątpliwości fakt naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności w postaci postanowień miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części zażalenia Skarżący wskazali na konieczność dokonania ustaleń z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Reasumując Skarżący zaznaczyli, że wydanie przez Organ decyzji z pominięciem istotnych przepisów prawa oraz bez zawiadomienia jakichkolwiek stron postępowania, w tym spółki zarządzającej lotniskiem ([...] sp. z o.o.) oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także z istotnym i oczywistym naruszeniem postanowień obowiązującego MPZP, jednoznacznie wykluczających wzniesienie masztu telekomunikacyjnego o tak znaczącej wysokości na działce ew. nr [...] - stanowiło i nadal stanowi podstawy do dokonania przez Prezydenta Miasta [...] zmiany zaskarżonej decyzji poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę oraz do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewoda Podkarpacki opisanym na wstępie postanowieniem z 31 sierpnia 2023r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Wojewoda po przytoczeniu treści art. 152 k.p.a. wskazał, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Zwrot "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", występujący w art. 152 § 1 k.p.a., należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić, czy istnieje szansa, względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzjami z 17 i 20 kwietnia 2023r., nr PB.6740.2.58.2022.A odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 169/2022. Ww. decyzje stanowią przedmiot odrębnego postępowania odwoławczego. Skoro zatem w sprawie doszło do odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, to pomimo nieostateczności rozstrzygnięcia w sposób znaczący okoliczność ta wpływa na konkluzję, iż maleje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem Wojewody brak jest prawdopodobieństwa uchylenia decyzji [pic]w wyniku wznowienia postępowania z powodu wystąpienia wadliwości z art. 145 § 1 pkt 4[pic] k.p.a., bowiem z analizy projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego projektowanej inwestycji nie wynika, by działki nr [...] i [...], znajdowały się w zasięgu występowania obszaru pola EM o gęstości większej od dopuszczonej przepisami prawa, co powoduje, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż w sprawie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ze względu na wadliwość z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Oceniając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z powodu art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., Wojewoda powołał się na Projekt Zagospodarowania Terenu z którego wynika, że projektowana wieża nie przekroczy dopuszczalnej wysokości zabudowy, wynikającej z rejestru lotnisk cywilnych. Powyższe ustalenia potwierdza także zalegająca w aktach sprawy "Dokumentacja Rejestracyjna Lotnika [...]. Plan ograniczeń wysokości zabudowy". Co więcej z analizy pisma [...] sp. z o.o. wynika, że maszt nie przekroczy dopuszczalnych wysokości zabudowy określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym. Wprawdzie "obiekt z dużym prawdopodobieństwem będzie stanowił przeszkodę lotniczą w rozumieniu art. 87 1 pkt 4 Prawa lotniczego", to jednakże powyższe wymaga zaangażowania Prezesa ULC". Do chwili obecnej z akt spraw nie wynika, by wydana została decyzja, uznająca projektowany obiekt za przeszkodę lotniczą. Zdaniem Wojewody analiza akt sprawy wykazała, że brak jest w chwili obecnej podstaw do twierdzenia, iż w sprawie prawdopodobne jest uchylenie wydanego pozwolenia na budowę, w związku z czym zasadnie Prezydent Miasta [...] nie uwzględnił wniosku o wstrzymanie wykonania ww. pozwolenia na budowę.
Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr I-III.7722.2.1.2023, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 4 kwietnia 2023 r., nr PB.6740.2.58.2022.A. Prokurator wniósł również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a to dowodów:
1. załączonych do zażalenia prokuratora a to -wydruków usytuowania działki o nr ewid. nr [....], jak również wydruku wiadomości medialnych, celem wykazania, że inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę masztu telefonii komórkowej nie uzyskał pozwolenia na zjazd z drogi gminnej, bezprawnie usunął część tablicy reklamowej, jak również celem wykazania, że przedmiotowa budowa obiektu budowalnego zagraża bezpieczeństwu ludzi oraz mieniu, ogranicza naturalne oświetlenie budynków przeznaczonych do przebywania w nich ludzi, jak również ogranicza zabudowę lotniska, zagrażając bezpieczeństwu osób, które z niego korzystają i które na nim pracują, a także celem wykazania, że usytuowanie masztu wieży telefonii komórkowej na wskazanej działce jest sprzeczne z wolą i interesem społecznym, który uwidocznił się podpaleniem wskazanego obiektu budowlanego,
2. załączonych do odwołania prokuratora z dnia 2 maja 2023 r., tj. pisma z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr sprawy SSRL SZ RP-WL.5103.1.2023 celem wykazania, że przedłożone przez inwestora pismo z dnia 2 czerwca 2022 r. nie zastępuje decyzji Prezesa ULC w zakresie uzgodnienia sposobu zagospodarowania terenu w odniesieniu do wskazanej inwestycji w myśl art. 86 i 87 ustawy Prawo lotnicze a zatem celem wykazania, że budowa stacji bazowej nie została poprzedzona wymaganymi uzgodnieniami.
Prokurator ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 I k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak również dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 72 ust. 1 pkt 14 i 16 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, § 4 ust. 1 pkt 6 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] "[...]" ul. [...], § 13 w zw. z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a., co do zasady sąd wydaje rozstrzygnięcie w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora jest zasadna, bowiem Organy w sposób wadliwy zastosowały art. 152 § 1 k.p.a. przyjmując, że nie są spełnione przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem.
Zgodnie z art. 152 §1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie wniosek w tym przedmiocie złożyli Prokurator oraz M. i L. G.
Przepis art. 152 § 1 k.p.a. ma charakter zabezpieczający. Postanowienie o wstrzymaniu podejmowane jest na etapie poprzedzającym wydanie decyzji kończącej merytorycznie sprawę z art. 151 k.p.a. stąd też postanowienie o wstrzymaniu oparte jest na prawdopodobieństwie. Rolą organu orzekającego w sprawie jest ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena ta winna być przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów k.p.a. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 648/08).
W niniejszej sprawie Wojewoda przyjął, że skoro Organ I instancji odmówił decyzjami z 17 i 20 kwietnia uchylenia dotychczasowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę to pomimo nie ostateczności rozstrzygnięcia w sposób znaczący okoliczność ta wpływa na konkluzję o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Ocena ta jest w realiach niniejszej sprawy niewystarczająca, bowiem pomija materiał dowodowy, załączony przez Prokuratora do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 20 kwietnia 2023r., nr PB.6740.2.58.2022.A, znany Wojewodzie, jak i Sądowi rozpoznającemu sprawę z urzędu w związku ze sprawą o sygn. II SA/Rz 1779/23.
Wojewoda w sposób błędny uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż pominął znaczenie dokumentu, przedstawionego przez Prokuratora a wykazującego wysokie prawdopodobieństwo (możliwe do ustalenia na etapie rozstrzygania wniosku z art. 152 § 1 k.p.a.) zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy Dokumentacji Rejestracyjnej Lotniska [...] – Planu ograniczeń wysokości zabudowy – działka inwestycyjna nr [...], na której powstała sporna stacja bazowa znajduje się w obszarze powierzchni ograniczających wysokości zabudowy. Zgodnie z art. 86 ust. 11 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1235, dalej: Pr. Lot.), Prezes Urzędu wydaje opinie o możliwości lokalizacji inwestycji ze względu na wysokość zabudowy na obszarze obowiązywania powierzchni ograniczających zabudowę.
Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedstawił uzgodnienie lokalizacji stacji bazowej z wieżą antenową o wysokość 31,30 m.n.p.m. Jednak było to uzgodnienie wydane przez Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 2 czerwca 2022r. Należy przy tym wskazać, że organ ten jest właściwym organem wojskowym upoważnionym do wydawania wiążących opinii odnośnie zabudowy wysokościowej w otoczeniu lotnisk wojskowych. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 6 Prawa lotniczego nadzór nad lotnictwem wojskowym należy do Ministra Obrony Narodowej. Organ ten nadzór nad zabudową wokół lotnisk wojskowych zlecił Dowódcy Sił Powietrznych, a ten stosownym rozkazem upoważnił do tego Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.
Jak wynika natomiast z pisma Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 6 kwietnia 2023r., przedstawionego przez Prokuratora do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 20 kwietnia 2023r., nr PB.6740.2.58.2022.A - przedstawione przez Inwestora ww. uzgodnienie z 2 czerwca 2022r. nie zastępuje decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie sposobu zagospodarowania terenu w odniesieniu do ww. inwestycji w myśl art. 86 i art. 87 Pr. Lot. Wskazanie warunków technicznych, jakie powinny spełniać obiekty budowlane w obrębie lotniska umiejscowionego w [...] leży poza zakresem kompetencji Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, które opiniuje wnioski dotyczące budowy obiektów mających wpływ na lotnictwo wojskowe. Lotnisko w [...] figuruje natomiast w ewidencji lotnisk cywilnych.
Zdaniem Sądu powyższe pismo Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 6 kwietnia 2023r. potwierdza, że przedstawione przez Inwestora pismo z 2 czerwca 2022r. nie może zastąpić opinii, o której mowa w art. 86 ust. 11 Pr. Lot. Powyższe prowadzi do wniosku, że ostateczna decyzja o nr 169/2022 została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (w tym przypadku wyrażanego w formie opinii), co świadczy jednocześnie, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o czym stanowi art. 152 § 1 k.p.a.
Organy nie dostrzegły również, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z uwagi na zastosowanie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jak wynika z akt sprawy, zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę, postępowanie to toczyło się wyłącznie z udziałem inwestora oraz współwłaścicieli nieruchomości, na której doszło do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Żaden z właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji nie został uznany za stronę postępowania. Jak wynika natomiast z projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, miejscem przyłączenia instalacji do linii energetycznej miało być złącze znajdujące się na działce nr [...], należącej do L. i M. G. Zatem część robót budowlanych związanych ze sporną inwestycją miała zostać wykonana na działce nr [...], co w sposób niewątpliwy oznacza, że współwłaściciele tej nieruchomości powinni mieć przymiot strony postępowania, zakończonego wydaniem ww. ostatecznego pozwolenia na budowę.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji nieruchomości znajdują się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez projektowaną stację bazową i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że takie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. W judykaturze zasadnie podnosi się, że nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym - w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3893/19, zob. również wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18, wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2097/20 i z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3317/18, dostępne w bazie CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie prawidłowego kręgu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę należy również wziąć pod uwagę treść § 13 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Przepis § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia nakazuje po pierwsze badać kwestię zacienienia działki sąsiedniej przez inwestycje taką jak maszt. Po drugie § 314 ww. rozporządzenia przewiduje, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że w toku postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej badany jest wpływ takiej inwestycji (w kwestii zacienienia, przesłaniania, zasięgu stref ponadnormatywnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego) na działki sąsiednie. To powoduje, że w szczególności właściciele działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji winni mieć status strony postępowania, mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu, zapoznania się z materiałem dowodowym, w szczególności z dokumentacją inwestora, wykazującą zachowanie dopuszczalnym norm, związanych z oddziaływaniem pola elektromagnetycznego oraz wnoszenia środków zaskarżenia dla zabezpieczenia interesu prawnego.
Wobec niekwestionowanej okoliczności, że w postępowaniu, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę nie brał udziału żaden z właścicieli nieruchomości, graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji Organ I instancji oraz Wojewoda winni byli ocenić, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Uznając więc, że doszło do naruszenia przepisu postępowania – tj. art. 152 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 4 kwietnia 2023r. nr PB.6740.2.58.2022.A na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania sądowego, bowiem Prokurator jest zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy prawa na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.