II SA/Rz 1786/23

II SA/Rz 1786/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg Gminy Miasto [...] i Z. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 września 2023 r. nr N-I.7581.2.41.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących Gminy Miasto [...] i Z. P. kwoty po 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg Z.P. i Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 12 września 2023 r. nr N-I.7581.2.41.2022 wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. - dalej "u.g.n.").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 20 lutego 2008 r. Z.P. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej w chwili wywłaszczenia nr [...] obręb [...]-[...].
Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 21 maja 2008 r. (G.III-7724-119/08) wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Decyzją z 30 października 2008 r., nr GNI-72211-95/2008 Starosta [...] orzekł w części o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a w części o odmowie jej zwrotu. Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z 7 sierpnia 2009 r., nr N-l.7724-77/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 813/09 oddalił skargę złożoną na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1052/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Sąd ten ponownie rozpatrując sprawę, wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 609/11 uchylił decyzję Wojewody z 7 sierpnia 2009 r. W dalszej kolejności Wojewoda Podkarpacki decyzją z 17 stycznia 2012 r., nr N-l.7724-117/2010 uchylił w całości decyzję Starosty [...] z 30 października 2008 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Starosta [...] postanowieniem z 17 kwietnia 2012 r. zawiesił postępowanie do czasu uregulowania stanu wieczystoksięgowego nieruchomości. Postępowanie to zostało podjęte na nowo na mocy postanowienia z 15 października 2015 r.
Następnie Starosta [...] postanowieniem z 30 grudnia 2016 r. ponownie zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd wniosku o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego - w stosunku do aktualnej działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[...]". Następnie postanowieniem z 4 października 2021 r. postępowanie zostało podjęte celem dalszego prowadzenia.
Pismem z 15 listopada 2021 r. Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] przekazało informację, że w stosunku do działki nr [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w R. wraz z niezbędną infrastrukturą". W konsekwencji powyższego Starosta postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. nr GN.6821.2.20.2021 wyłączył ww. działkę do odrębnego postępowania.
Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr znak: GN.6821.2.4.2022 orzekł:
w pkt I o zwrocie na rzecz Z.P. nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonej w obr. 216 [...]-[...]:
- oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,0413 ha, [...] o pow. 0,0236 ha, [...] o pow. 0,2082 ha, [...] o pow. 0,1490 ha, [...] o pow. 0,1871 ha, [...] o pow. 0,0570 ha, obj. KW nr [...],
- oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1664 ha, obj. KW nr [...],
- oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0042 ha, obj. KW nr [...].
Wskazał również, że przejście prawa własności nieruchomości z Gminy Miasto [...] na ww. osobę następuje z chwilą wykonalności decyzji;
w pkt II o zwrocie przez Z.P. na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 253 942 zł. Wskazał, że należność będzie płatna przez okres 10 lat i określił sposób płatności rat; jako zabezpieczenie wskazał ustanowienie hipoteki na nieruchomości;
w pkt III podał, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia zmian właściciela w księgach wieczystych.
W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że aktem notarialnym z [...] kwietnia 1988 r., Rep. A Nr [...] Z.P. zbyła na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działkę nr [...] o pow. 1,1172 ha, położoną w obr. [...]-[...]. Celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego, była budowa osiedla mieszkaniowego [...] Jednostka B. Za zbycie nieruchomości właściciel otrzymał odszkodowanie. Nabyta działka nr [...] obr. [...]-[...] w wyniku zmiany obrębów ewidencyjnych, modernizacji ewidencji gruntów, podziału nieruchomości odpowiada obecnie działkom nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonym w obr. [...]-[...]. Określony w akcie notarialnym cel nabycia nieruchomości, tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...] Jednostka B wynikał z decyzji Urzędu Miejskiego w R. z 20 czerwca 1984 r., znak: UAN 22.8331/P-52/84.
Organ wyjaśnił, że 25 marca 2022 r. przeprowadzono oględziny w trakcie których stwierdzono, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią teren niezagospodarowany, zachwaszczony z samosiejkami drzew i krzewów. Ten stan zagospodarowania działek występował także na poprzednich etapach postępowania. Ustalono także, że przez działkę nr [...] przebiegają podziemne sieci. Część podziemnych instalacji, w tym kanalizacji sanitarnej i deszczowej, w 2008 r. były w części nieczynne - pismo M. Sp. z o.o. z 24 lipca 2008 r., znak: TT-4083/174/2008. Większość tych sieci budowana była dla istniejących już w dacie wywłaszczenia zabudowań w rejonach ul. [...], [...] i [...]. Budowa samych sieci nie stanowi celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Potwierdza to również sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, porośniętych również dziko rosnącą roślinnością, w żaden sposób niezagospodarowaną elementami infrastruktury osiedlowej.
Starosta stwierdził, że ustalenie zbędności nieruchomości w powiązaniu z celami wywłaszczenia stanowi zasadniczą i wystarczającą przesłankę materialno - prawną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego [...] - Jednostka B. Osiedle to na ww. działkach nie zostało w żaden sposób nigdy zrealizowane. Z tej przyczyny wobec braku zrealizowania celu wywłaszczenia na działkach wskazanych w decyzji należało orzec o ich zwrocie. Poprzedni właściciele obowiązani są zaś do zwrotu odszkodowania. W sprawie opracowano operat szacunkowy. Zwaloryzowana wartość odszkodowania ustalona proporcjonalnie do zwracanej nieruchomości wyniosła 253 942 zł. Na wniosek Z.P. należność rozłożono na raty.
Odwołania od tej decyzji złożyła Z.P. oraz Gmina Miasto [...].
Gmina Miasto [...] zarzuciła, że zwracane nieruchomości nie były przedmiotem wywłaszczenia. Nadto decyzja organu I instancji nie zawiera obligatoryjnego rozstrzygnięcia odnośnie ustanowienia hipoteki.
Natomiast Z.P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. oraz art. 217 ust. 2 u.g.n w zw. z art. 5 ust. 1 u.g.n. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak podjęcia czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania płatnego na rzecz Gminy Miasto [...], a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron postępowania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Starosty w zaskarżonym zakresie.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z 25 stycznia 2023 r., nr N-l.7581.2.41.2022 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 17 marca 2023 r., sygn. II SA/Rz 239/23, po rozpoznaniu sprzeciwu Gminy Miasto [...], uchylił decyzję Wojewody. Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wyłącznym powodem skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. były nieprawidłowości operatu szacunkowego. Jako niewystarczające uznał ustalenia, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Sąd stwierdził, że nie było żadnych przeszkód aby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda Podkarpacki decyzją z 12 września 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania i w tym zakresie orzekł o zwrocie przez Z.P. na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 333 989,71 zł.
Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia dokonane przez Starostę, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego na objętych wnioskiem działkach, nie został zrealizowany. Słusznie także organ pierwszej instancji orzekł o ich zwrocie na rzecz byłego właściciela - Z.P..
Odnosząc się do zarzutu Gminy dotyczącego braku dowodów na to, że umowa nabycia przez Skarb Państwa wnioskowanej do zwrotu nieruchomości miała charakter wywłaszczeniowy, Wojewoda stwierdził, że już same zapisy aktu notarialnego: Rep. A [...] z dnia 28 kwietnia 1989 r. jednoznacznie wskazują na ich szczególną formę tj. zawarcia w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia. Świadczy o tym, zapis § 3 przedmiotowego aktu, w którym wprost zapisano, że Z.P. sprzedaje przedmiotową nieruchomość w oparciu o art. 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a przedstawiciel Skarbu Państwa kupuje ją wyjaśniając, że jest ona niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...], jednostka B" w R. oraz zapis aktu, na podstawie którego, od sprzedających nie pobrano opłaty skarbowej, ponieważ była to sprzedaż nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie. Wojewoda uznał, że ww. umowę sprzedaży należy uznać za ściśle związaną z procedurą wywłaszczeniową.
Odnośnie zarzutu braku obligatoryjnego rozstrzygnięcia co do ustanowienia hipoteki, organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, że art. 141 ust. 2 u.g.n., nie stanowi podstawy materialnoprawnej do orzekania w zakresie zabezpieczenia wierzytelności, która wiąże się ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość mogą układać się ze stronami o stosowne zabezpieczenie na właściwej ku temu drodze.
Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia nieprawidłowości operatu szacunkowego z 4 lipca 2022 r., stanowiąca podstawę do częściowego uchylenia decyzji Starosty. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy całkowicie pominął przeznaczenie wynikające z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zgodnie z którym działka nr [...] leży w obszarze komunikacji kołowej (symbol Ks), działka nr [...] leży w obszarze oznaczonym jako tereny usług komercyjnych (symbol UHA), działka nr [...] leży w terenie usług, handlu i administracji (symbol UHAC), działka nr [...] leży w terenie przeznaczonym pod parkingi i garaże (symbol KX), działka nr [...] leży w obszarze usług komercyjnych (symbol UHA), działki nr [...] i nr [...] leżą w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o średniej intensywności (symbol Mws).
Pomimo odmiennego przeznaczenia przedmiotowych działek biegły dla potrzeb wyceny, bez żadnego uzasadnienia objął analizą jedynie rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo produkcyjno-usługowe, a przede wszystkim mieszkaniowe (rzeczoznawca majątkowy wskazał jako rodzaj rynku: Rynek nieruchomości budowlanych), pomijając całkowicie analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, parkingi, garaże czy administrację. Takie działanie stanowi naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość podobna jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny między innymi ze względu na przeznaczenie.
Wojewoda wyjaśnił, że stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 marca 2023 r. zlecił sporządzenie operatu szacunkowego. Taki operat został sporządzony przez P.S. 20 czerwca 2023 r.
Do określenia wartości gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy wycenie gruntu rzeczoznawca uwzględnił lokalizację nieruchomości, dostępność komunikacyjną, możliwość zagospodarowania oraz otoczenie (str. 12/13 operatu szacunkowego). Uwzględnił także przeznaczenie działek objętych wnioskiem o zwrot a wynikającym z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna, nie budzi żadnych wątpliwości. Z tej przyczyny Wojewoda uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty.
Nie zgadzając się z tą decyzją Gmina Miasto [...] oraz Z.P. złożyły odrębne skargi do WSA w Rzeszowie.
Gmina Miasto [...] zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia do uchylenia tylko części decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy Gmina zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w ustalaniu stanu faktycznego sprawy dowodów przedstawionych przez stronę w odwołaniu tj. decyzji z 20 czerwca 1984 r. znak: ANB.22-8331/P-52/84 oraz decyzji z 4 grudnia 1985 r. znak: UAN.22-8331/P-52/84/85 na okoliczność, że zwrócona nieruchomość nie była nieruchomością wywłaszczoną ze względu na to, że na dzień 28 kwietnia 1988 r. nie była objęta ważną decyzją lokalizacyjną.
Gmina podniosła, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne.
Strona podkreśliła ponadto, że wywłaszczeniowy charakter umowy nie jest konstytuowany przez zapis w akcie notarialnym, ale istnienie w obrocie prawnym na dzień zawarcia umowy aktu lokalizującego inwestycję oraz następnie wyznaczenie terminu do zawarcia umowy. Zatem nawet prywatnoprawne nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego czy też skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być zaś np. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji.
Natomiast Z.P. zaskarżyła decyzję Wojewody Podkarpackiego w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania. Zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe dokonanie waloryzacji kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zawyżone odszkodowanie), a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Podkarpacki zawnioskował o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1865/23 WSA w Rzeszowie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sygn. akt II SA/Rz 1786/23 i II SA/Rz 1865/23 i zarządził prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1786/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Przedmiotem rozważań Sądu na wstępie będzie kontrola jej legalności pod względem procesowym.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem przepis ten znajduje zastosowanie, gdy sąd uzna, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy przy rozpoznaniu odwołania od decyzji nieostatecznej może ją zmienić w zakresie, jakiego wymaga zgodność decyzji z prawem, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - takie orzeczenie umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja o treści nadanej przez organ drugiej instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2504/20).
Wątpliwości budzi przy tym kwestia, będąca istotą przedmiotowego sporu, czy w wypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części (zakresie) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy.
Sądowi znane jest przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy nie ma takiego obowiązku, a jedynie jest uprawniony do takiego stwierdzenia w sentencji decyzji (zob. m.in. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II GSK 3249/15, wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 2270/16, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., II OSK 530/17).
Sąd w składzie orzekającym podziela jednak drugi prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej – nieuchylonej części decyzji – zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć bowiem na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej odwołania. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 607/10, wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 2040/13, wyrok NSA z 24 września 2015 r., wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., I OSK 1482/14, II OSK 19/14, wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18, wyrok NSA z 20 października 2020 r., I OSK 1670/20). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX).
W przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz nowe orzeczenie w tym zakresie odnosi się do części decyzji organu pierwszej instancji. Zatem strona wnosząca odwołanie co do całości decyzji pierwszej instancji w istocie nie otrzymała orzeczenia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji. Wobec takiego załatwienia sprawy w istocie nie wiadomo jak organ odniósł się do pozostałej części odwołania. Zaskarżona decyzja nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia w sentencji, pozwalającego, bez konieczności analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie ustalić, w jakim zakresie orzekł organ (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2021 r., I OSK 1086/20). Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przełożyło się na wynik sprawy, było przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Powyższe oznacza także, że ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów skarżącej Gminy [...], w zakresie, w którym nie zapadła decyzja o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy, w pozostałej części, byłoby przedwczesne. Brak jest bowiem rozstrzygnięcia organu II instancji w tym przedmiocie.
Sąd nie może zastępować go w jego kognicji, antycypując ewentualne przyszłe rozstrzygnięcie, czy "zgadując" treść zaskarżonej decyzji. Tak na prawdę mamy do czynienia z rozbieżnością pomiędzy sentencją decyzji Wojewody (brakiem rozstrzygnięcia) a jej uzasadnieniem.
Oznacza to również, że Wojewoda nie rozpoznał w całości odwołania złożonego przez Gminę i podejmowanych w nim zarzutów.
Odnosząc się do skargi Z.P., która zaskarżyła decyzję Wojewody w zakresie reformatoryjnego rozstrzygnięcia co do odszkodowania, Sąd podkreśla, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w rozpoznaniu sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W skardze Z.P., poza wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, nie podniesiono żadnych konkretnych zarzutów poza stwierdzeniem wadliwości rozstrzygnięcia i zawyżeniem odszkodowania na rzecz Gminy.
Oznacza to także, że wcześniejsze rozważania o naruszeniu przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. są aktualne także co do skargi Z.P., czyniąc ją zasadną.
Brak całościowego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę czyni niemożliwym wiążące wypowiadanie się przez Sąd co do prawidłowości reformatoryjnej decyzji Wojewody.
Sąd z urzędu stwierdza, że podstawą faktyczną decyzji Wojewody z dnia 12 września 2023 r. był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P.S. z dnia 20 czerwca 2023 r.
O jego sporządzeniu, choć nie wprost zawiadomiono w trybie art. 9, art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a. pełnomocników stron pismem z dnia 27 lipca 2023 r. Problem w tym, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tegoż pisma pełnomocnikowi skarżącej. W aktach sprawy zalega wyłącznie zwrotne poświadczenia odbioru od pełnomocnika Gminy [...] w dniu 1 sierpnia 2023 r. Oznacza to, że pełnomocnik skarżącej nie miał informacji o sporządzeniu podstawowego dowodu w sprawie rzutującego bezpośrednio na prawa jego mocodawczyni. Co więcej, po dołączeniu do akt Wojewody prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 17 marca 2023 r., II SA/Rz 139/23, Wojewoda nie wydał formalnie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii innego biegłego. Strony nie miały na ten temat żadnej wiedzy, otrzymały bowiem pismo z dnia 25 kwietnia 2023 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 lipca 2023 r. Naruszenie gwarancji procesowych, zwłaszcza Z.P. w postępowaniu odwoławczym było oczywiste, z obrazą art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art.11 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Oznacza to także konieczność przeprowadzenia dowodu z nowego operatu rzeczoznawcy majątkowego w sposób, który umożliwi skarżącej zapoznanie się z jego treścią, a także w rozsądnym terminie złożenie doń zarzutów, co do których autor operatu będzie mógł się wypowiedzieć.
Przesądzają powyższe uwagi o braku możliwości jego oceny przez Sąd na tym etapie postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.