II SA/Rz 1775/21

II SA/Rz 1775/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1945/22 - Wyrok NSA z 2025-03-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 4 pkt 5 i 5a, art. 61 ust. 1, art. 106
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 61 ust. 2, art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.G. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 14 września 2021 r. nr SKO.415/288/2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 12 lipca 2021 r. nr B.6730.24.2021 w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 12 lipca 2021 r., Wójt, działając m.in. w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p."), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa elektrowni słonecznej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, o mocy do 1 MWp (tj. montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, budowa doziemnych instalacji elektrycznych, budowa kontenerowej stacji transformatorowej i rozdzielnic elektrycznych wraz z zabezpieczeniami, budowa kontenera technicznego o wysokości do 4 m oraz ogrodzenia terenu inwestycji o wysokości do 3 m, budowa drogi wewnętrznej dojazdowej, placu) na działkach nr ewid. [...], [...] w P., w gminie [...], na wniosek P. Sp. z o.o.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, jednak nie skonkretyzowała stawianych mu zarzutów.
Na skutek rozpoznania wniesionego odwołania, SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 3 u.p.z.p., decyzją z dnia 14 września 2021 r., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami K.p.a. oraz zgodnie z art. 53, art. 54 (w związku z art. 64 ust. 1) oraz art. 61 ust. 3, 4, 5, 6 u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. SKO podało, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Zwróciło uwagę, że przedmiotowa inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej w związku z czym do ustalenia warunków zabudowy nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. regulujących zasady dobrego sąsiedztwa. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja poprzedzona została wydaniem przez Wójta Gminy w [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr OS.6220.3.2020 z dnia 22 września 2020 r. stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną opracowaną przez architekta M.M.
Skarżąca ponownie nie zgodziła się z wydaną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podała, że sprzeciwia się inwestycji, ponieważ budowa będzie prowadzona na terenie czynnego osuwiska ziemi, a ponadto zgodnie z wiedzą naukową zagraża ona zdrowiu rodziny skarżącej. Podniosła również, że sprzedanie jej nieruchomości będzie utrudnione bądź niemożliwe z uwagi na bliskość elektrowni, a ponadto budowa ogrodzenia do wysokości 4 m i kontenera spowoduje zasłonięcie widoku terenów zielonych, tj. lasu i pola.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podnosząc, że na etapie postępowania odwoławczego skarżąca nie sformułowała żadnych konkretnych zarzutów względem skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa elektrowni słonecznej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 1 MWp obejmującą montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, budowę doziemnych instalacji elektrycznych, budowę kontenerowej stacji transformatorowej i rozdzielnic elektrycznych wraz z zabezpieczeniami, budowę kontenera technicznego o wysokości 4 m oraz ogrodzenia terenu inwestycji o wysokości do 3 m, budowę drogi wewnętrznej dojazdowej, placu) na działkach nr ewid. [...] i nr [...] w P., w gminie [....]" dla [...] Spółki z o.o. w P.
Warunki zabudowy ustala się dla danego terenu wówczas, gdy nie obowiązuje na nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Co do zasady decyzja w tym zakresie ma tzw. charakter związany, co oznacza, że pozytywną dla inwestora decyzję wydaje się po spełnieniu warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który brzmi następująco:
"Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu".
W aktualnym na dzień rozpatrzenia sprawy przez organy stanie prawnym, z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła dnia 29 sierpnia 2019 r. Wówczas treść tego przepisu została rozszerzona poprzez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się wcześniej w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Aktualnie powyższy przepis jest jednoznaczny i nie powinno być wątpliwości w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii mając na względzie regulację art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu ustalenie rodzi zaś dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przy rozpoznaniu sprawy pomija się więc te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy.
Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego (aktualnie: magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego).
Z tego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznacza, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia m.in. wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także pkt 2).
Sądowi znane są orzeczenia, w których prezentowany był odmienny pogląd co do ustalania warunków zabudowy dla tzw. farm fotowoltaicznych, opierający się na zasadności badania spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Skład orzekający w tej sprawie takiej interpretacji przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podziela, odwołując się przy tym do stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2022 r. II OSK 667/21 (wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.nsa.gov.pl), które tut. Sąd podziela i przyjmuje za własne.
Z akt sprawy wynika, że dla terenów inwestycyjnych objętych wnioskiem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy respektuje przepisy odrębne. Nie ma również podstaw prawnych do uwzględnienia zapisów studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.
W świetle powyższego nie było potrzeby przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).
W toku postępowania ustalono, że obligatoryjne w przypadku takiej inwestycji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p. zostały spełnione, co potwierdzają akta sprawy. Organ I instancji stwierdził też, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) przez drogę wewnętrzną, chociaż w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. było to zbędne.
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji miał na uwadze, że teren, na którym jest planowana inwestycja jest terenem osuwiskowym, stąd w dniu 6 maja 2021 r. zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji stosownie do art. 53 ust. 4 pkt pkt 5 i (co istotne) 5a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. O takie uzgodnienia zwracał się także do ww organu w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), zaś w zakresie melioracji wodnych do Zarządu Zlewni w Krośnie (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Żaden z tych organów nie zajął stanowiska, a 44więc uzgodnienia zostały dokonane stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. z upływem 14 dni od daty doręczenia projektu decyzji.
Parametry inwestycji ustalono zgodne z wnioskiem inwestora, gdyż w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak było podstaw do ich wyznaczenia w inny sposób.
Przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor uzyskał decyzję Wójta z dnia 22 września 2020 r., nr OS.6220.3.2020 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w której stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tej inwestycji, przy spełnieniu określonych w jej pkt 1 – 8 obligatoryjnych warunków, ustalono też, że nie będzie ona oddziaływać na obszar Natura 2000. Zastrzeżono, że przy ogradzaniu terenu należy zastosować ogrodzenie umożliwiające przemieszczanie się drobnych zwierząt, od strony drogi publicznej należy kwestię ogrodzenia uzgodnić z zarządcą drogi publicznej. Działki, na których planowana jest inwestycja nie leżą na terenach prawnie chronionych przepisami ustawy o ochronie przyrody.
O wiedzy organu o tym, że inwestycja ma być realizowana na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, świadczą zapisy pkt 3 i 5 tiret drugie decyzji I instancji. Do kwestii tej bardziej szczegółowo Kolegium się nie odniosło, stwierdzając tylko ogólnie, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Trzeba jednak zauważyć, że skarżąca nie sformułowała w swym odwołaniu konkretnych zarzutów w tym względzie. W stanie prawnym aktualnym na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organy, ale też aktualnie, z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz realizacji inwestycji na takich terenach. Teren osuwiskowy stwarza wyzwanie dla projektantów i wykonawców robót, ale też z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej P.b.) wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Obowiązkiem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jest zatem zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia osuwisk, w wyniku których następuje bezpośrednie zagrożenie uszkodzeniem obiektu budowlanego, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Jednocześnie zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zgodnie z art. 66 ust. 2 P.b. w powyższej decyzji organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Kwestie bezpieczeństwa obiektów zrealizowanych na gruntach osuwiskowych podlegają więc przepisom Prawa budowlanego ale nie przepisom u.p.z.p. Wobec tego brak było podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organów z tego powodu.
Także ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 764), jak wynika z jej treści, ma zastosowanie do obiektów, które już istnieją a nie tych, które mają powstać.
Kwestia ewentualnego "zasłaniania widoku" także nie stanowi przeszkody do realizacji planowanej inwestycji. Przepisy prawa administracyjnego nie regulują tych zagadnień. Wbrew twierdzeniu skarżącej o rzekomej szkodliwości dla zdrowia tego rodzaju inwestycji nie świadczy nic, a przy tym zauważyć trzeba, że montaż paneli fotowoltaicznych jest dopuszczalny i realizowany nawet na budynkach mieszkalnych. Próżno szukać przeszkód w postaci przepisów prawa zakazujących realizacji takich inwestycji w warunkach jak w niniejszej sprawie, a tylko w tym wypadku można byłoby odmówić ustalenia warunków zabudowy. Co do ogrodzenia, to z decyzji wynika, że jego maksymalna wysokość ma wynosić 3 a nie 4 metry i że musi ono zapewnić możliwość przemieszczania się małym zwierzętom, a do tego - choćby ze względów czysto ekonomicznych raczej nie wydaje się – że będzie to mur.
Analiza akt sprawy i decyzji, które zostały wydane w sprawie nie dała podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego aktu opisanych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Istotnie, decyzja SKO jest dość lakoniczna, ale też w odwołaniu skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych zarzutów. Wszystkie przewidziane w art. 61 u.p.z.p. warunki zostały zaś spełnione.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.