II SA/RZ 1769/23

II SA/Rz 1769/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 900
art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 30 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skarg A. J. i Wojewody Podkarpackiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły I. uchyla zaskarżone zarządzenie; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ oraz na rzecz skarżącej A. J. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z 24 sierpnia 2023 r. [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. - dalej: "u.s.g.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900 ze zm. - dalej: "P.o."), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty i wysłuchaniu Dyrektora Szkoły [...], odwołał z dniem 24 sierpnia 2023 r. [...] ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...]. Organ wskazał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu powyższego zarządzenia organ wskazał, że [...] – Dyrektor SP dopuściła się rażącego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na samowolnym opuszczeniu stanowiska pracy w dniach 25-26.07.2023 r. oraz 31.07.2023 r. do 18.08.2023 r. Na czas nieusprawiedliwionej nieobecności nie otrzymała od organu prowadzącego zgody na wykorzystanie urlopu wypoczynkowego, z uwagi na niedopełnienie podstawowych obowiązków, tj. przygotowania i przedstawienia organowi prowadzącemu do zatwierdzenia prawidłowo przygotowanego aneksu do arkusza organizacji pracy szkoły na rok szkolny 2023/2024. Projekt arkusza został zatwierdzony przez organ prowadzący z zastrzeżeniami. Wskazano, że organ prowadzący trzykrotnie wyznaczał termin na przygotowanie ww. aneksu informując, że przysługujący Dyrektorowi urlop wypoczynkowy zostanie udzielony po zatwierdzeniu przez organ prowadzący ww. aneksu, z uwzględnieniem zastrzeżeń oraz wycofaniem zgody na utworzenie stanowiska wicedyrektora szkoły zgodnie z art. 97 P.o. Dyrektor [...] nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku.
Ponadto wymieniona udzieliła urlopu wypoczynkowego wicedyrektorowi szkoły [...] do dnia 18 sierpnia 2023 r., po czym od dnia 31 lipca 2023 r. nie pojawiła się w pracy. W czasie nieusprawiedliwionej nieobecności szkoła została zamknięta i pozostawiona bez nadzoru. [...] nie uzyskała zgody organu prowadzącego na wykorzystanie urlopu wypoczynkowego, a jedynie pismem z 24 lipca 2023 r. poinformowała organ prowadzący że w dniach: 25.07.2023 r. do 26.07.2023 r. oraz od dnia 31.07.2023 r. do 18.08.2023 r. będzie przebywać na urlopie. Organ powyższą nieobecność w pracy potraktował jako nieusprawiedliwioną.
Wójt zauważył, że [...] nigdy nie uznawała zwierzchnictwa organu prowadzącego, o czym świadczy pismo z 14 lipca 2023 r. skierowane do Wójta [...], w którym wskazała, że dyrektor szkoły nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego kierującego jego pracą. Powyższe jest niezgodne z obowiązującym prawem, gdyż pracodawcą dyrektora szkoły jest organ prowadzący, czyli osoba lub instytucja, która ma na celu podtrzymywanie działalności szkoły. W praktyce oznacza to, że organ prowadzący zatrudnia dyrektora szkoły i odpowiada za jego pracę.
Wójt stwierdził, że w świetle ww. rażących naruszeń podstawowych obowiązków pracowniczych oraz w trosce o prawidłową realizację programu nauczania w roku szkolnym 2023/2024, która jest realnie zagrożona, organ prowadzący podjął decyzję o odwołaniu [...] z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Zdaniem organu w okolicznościach sprawy zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora z zajmowanego stanowiska. Postępowanie Dyrektora SP było świadomym naruszeniem przepisów, gdyż organ trzykrotnie wyznaczał termin na dopełnienie obowiązku przygotowania aneksu do arkusza organizacyjnego oraz uzależniał udzielenie urlopu wypoczynkowego od dopełnienia przedmiotowego obowiązku. Arkusz zawierał liczne błędy, które uniemożliwiły prawidłową organizację nauczania w roku szkolnym 2023/2024. Powyższe uchybienia skutkują zagrożeniem dla interesu publicznego i dalszego prawidłowego funkcjonowania szkoły.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wyżej opisane zarządzenie złożyła [...] oraz Wojewoda Podkarpacki.
Skarżąca kwestionowanemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez niezgodne z prawem zastosowanie przepisu i odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym mimo, że brak było ku temu przesłanek w postaci zaistnienia okoliczności mieszczących się w "przypadkach szczególnie uzasadnionych";
2. art. 10 ust. 1 pkt 6 P.o. poprzez niezgodne z prawem przyjęcie, że przepis ten oznacza, że wójt może kierować pracą dyrektora szkoły jako podległego mu pracownika i wydawać służbowe polecenia co do organizacji pracy, a odmowa wykonania polecenia służbowego uprawnia wójta do natychmiastowego odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.;
Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie zarządzenia przy zastosowaniu nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy przyjętej za podstawę władczego działania organu (art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.);
2. art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego i ustalenie na tej podstawie, że nie są spełnione przesłanki, które uzasadniałyby odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym z zajmowanego stanowiska.
Wobec powyższych zarzutów [...] zwróciła się o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego zarządzenia, zobowiązanie organu do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu sądu oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej organ zastosował niewłaściwy tryb odwołania jej w trybie natychmiastowym, niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy. Wskazała na istniejący spór pomiędzy nią a organem, który trwał już długi czas. Organ prowadzący wydawał polecenia, które nie miały potwierdzenia w przepisach prawa. Jej zdaniem organ nie mógł wydawać wiążących poleceń co do organizacji jej pracy, w tym narzucać treści arkusza organizacji pracy szkoły, jak również nie mógł uzależnić jej urlopu wypoczynkowego od wypełnienia poleceń służbowych. Skarżąca wskazała także, że organ prowadzący nie jest bezpośrednim przełożonym dyrektora szkoły. Dyrektor nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego kierującego jego pracą. W tę rolę nie wchodzi wójt, ponieważ przepisy prawa wyposażają go tylko w niektóre kompetencje pracodawcy względem dyrektora szkoły. Kompetencje te nie dotyczą wydawania wiążących poleceń i wytycznych co do organizacji pracy w szkole. Wskazała także, że jako dyrektor szkoły jest jednocześnie nauczycielem co oznacza, że nie ma statusu pracownika samorządowego a skoro podlega pod ustawę Karta nauczyciela to nie jest zobowiązana do wykonywania poleceń służbowych wójta o których mowa w art. 25 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Końcowo skarżąca interes prawny do zaskarżenia zarządzenia do sądu administracyjnego wywiodła z treści art. 101 ust. 1 u.s.g.
Natomiast Wojewoda Podkarpacki we wniesionej skardze zwrócił się o stwierdzenie nieważności zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Zdaniem Wojewody wskazane powody odwołania ze stanowiska dyrektora SP w [...] nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych i istotnie naruszają dyspozycje wskazanego przepisu. Zaniechanie sporządzenia przez dotychczasową dyrektor aneksu do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2023/2024 nie wpisuje się w ramy "szczególnie uzasadnionych przesłanek". Z przepisów ustawy P.o. nie wynika, aby w ramach wykonywania nadzoru nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych organ prowadzący szkoły był upoważniony do wskazywania sposobu wypełniania arkuszy organizacyjnych oraz ujednolicania informacji dla poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Cytując art. 57 ust. 1 i art. 58 zd. 1 P.o. Wojewoda wyjaśnił, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Przepisy P.o. nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola. Czym innym jest sprawowanie nadzoru czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek) a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi nie znajdującymi oparcia w przepisach prawa. Ustalanie wiążących wytycznych poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół obowiązku kierowania się założeniami prawno-organizacyjnymi do sporządzenia arkuszy organizacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nałożenie przez organ prowadzący na dyrektora szkoły obowiązku sporządzenia aneksu do arkusza organizacji szkoły pozbawione było podstawy prawnej i stanowiło nieuprawnioną ingerencję. Zdaniem Wojewody nie można było uznać, że nastąpiło niewłaściwe wypełnianie obowiązków przez dyrektora szkoły polegające na braku sporządzenia tego aneksu. Ponadto przedmiotowy arkusz organizacyjny został pozytywnie zatwierdzony przez Podkarpackiego Kuratora Oświaty.
Wojewoda zauważył także, że wykorzystanie przez dotychczasowego dyrektora szkoły urlopu bez uzgodnienia z Wójtem stanowiło konsekwencję nieuprawnionego żądania poprawienia arkusza organizacji pracy "pod rygorem" nieudzielenia urlopu oraz konfliktu pomiędzy wymienionymi innymi podmiotami. Zachodzi zatem skutek przyczynowo-skutkowy. Tymczasem przyczyna odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. powinna mieć charakter nagły a jej wystąpienie powinno uniemożliwić dalsze sprawowanie funkcji dyrektora. Nie mogą stanowić przyczyny odwołania w tym trybie zdarzenia czy też suma zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowym przypadku. Brak wzajemnej współpracy i porozumienia jest w lokalnej społeczności powszechnie znanym faktem czego dowodem jest stanowisko radnych oraz członków Komisji Oświatowo-Społecznej Rady Gminy [...], którzy sprzeciwiają się odwołaniu [...] ze stanowiska dyrektora oraz wyrażają dezaprobatę na czynności podejmowane przez Wójta. Wojewoda zauważył także, że Podkarpacki Kurator Oświaty dwukrotnie negatywnie zaopiniował odwołanie ze stanowiska dyrektora nie znajdując podstaw do odwołania z tego stanowiska w argumentach przedstawionych przez organ prowadzący szkołę. Odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej czy też konflikt z organem prowadzącym szkołę lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie uznania administracyjnego. Powody odwołania [...] ze stanowiska dyrektora szkoły nie noszą znamion zagrożenia interesu publicznego, nie prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły a wyżej wymieniona osoba sprawująca dotychczas funkcję kierowniczą nie utraciła zdolności wykonywania powierzonej funkcji z przyczyn etycznych czy też rażącej niekompetencji w realizacji nałożonych obowiązków.
W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy [...] zwrócił się o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.
Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanym zarządzeniu. Podkreślił, że na dyrektorze szkoły spoczywa szczególny obowiązek dochowania należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków służbowych. Wynika to z faktu, że odpowiada on za działalność organizacji zajmującej się kształceniem i wychowaniem dzieci i młodzieży. Jest także bezpośrednim przełożonym pozostałych pracowników szkoły. Zdaniem organu Wójt miał wszelkie podstawy do zwolnienia skarżącej, gdyż dopuściła się ona szczególnie ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. Wypełniła się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Skarżąca udała się na urlop wypoczynkowy pomimo braku zgody organu prowadzącego na wykorzystanie tego urlopu. Przyznawanie urlopu wypoczynkowego jest czynnością z zakresu prawa pracy a te czynności wobec dyrektora szkoły wykonuje organ prowadzący, którym w przedmiotowej sprawie jest Gmina [...], imieniem której działa organ wykonawczy Wójt Gminy [...]. Tym samym Wójt miał pełne prawo, aby nie przyznać skarżącej urlopu wypoczynkowego. Skoro nie otrzymała ona tego urlopu to miała obowiązek stawić się do pracy i wykonywać swoje zadania czego nie uczyniła. Ciągła nieobecność skarżącej wyniosła 19 kolejnych dni. Samowolnie udając się na urlop wypoczynkowy skarżąca porzuciła stanowisko pracy. Wykazała się niesubordynacją w stosunku do Wójta Gminy [...], złamała ustalony porządek pracy, nie usprawiedliwiła nieobecności w sposób wymagany przez przepisy, pozostawiła szkołę bez kierownictwa tuż przed rozpoczęciem roku szkolnego. Porzucenie stanowiska pracy jest powszechnie uważane za ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. Organ wskazał także, że skarżąca podważa zwierzchnictwo Wójta. Tymczasem skoro organ prowadzący wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec dyrektora, w tym decyduje o niektórych sprawach, takich jak powołanie czy odwołanie dyrektora. Oznacza to, że sprawuje nad nim zwierzchnictwo służbowe charakterystyczne dla stosunków z zakresu prawa pracy. Wójt jest zwierzchnikiem dyrektora szkoły a dyrektor podlega wójtowi. Nie jest to podległość bezwzględna i całkowita, ale ma charakter zbliżony do bezpośredniej podległości służbowej w rozumieniu przepisów prawa. Wynika to z norm ustrojowych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, norm prawa oświatowego oraz norm związanych z kontrolą zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych. Stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Wójt jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w urzędzie gminy a także w jednostce samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem dyrektor porzuca stanowisko pracy, pozostawia szkołę bez kierownictwa i nadzoru, nie opracowuje aneksu do arkusza organizacyjnego oznacza to, że kontrola zarządcza w jednostce nie funkcjonuje. Zwierzchnictwo Wójta nad kierownikami jednostek organizacyjnych gminy ma charakter zwierzchnictwa władczego i wynika z nadrzędności Wójta w ustroju gminy. Charakter tego zwierzchnictwa, jeżeli nawet nie ma charakteru prawnopracowniczego, to ma charakter władczy, instancyjny, ustrojowy. Dyrektor pozostaje w relacji podporządkowania względem Wójta. Ewentualną kwestią sporną pozostaje jedynie nazwa kontekstu w jakim to się odbywa.
Wójt stwierdził, że odwołując dyrektora ze stanowiska działał w granicach normy kompetencyjnej wynikającej z art. 10 ust. 1 pkt 6 P.o. Nie naruszył wskazanych przepisów prawa administracyjnego, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy.
Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. II SA/Rz 265/24 WSA w Rzeszowie zarządził połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Rz 1769/23 i II SA/Rz 265/24 i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1769/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skargi są zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu jest legalność zarządzenia Wójta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z zajmowanego stanowiska.
Podstawę materialnoprawną w/w zarządzenia stanowiły przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.o.
Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 1996 r., OPS 6/96, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05, oraz wyrok z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 439/04.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznacza się konsekwentnie traktowanie czynności powołania i odwołania jako czynności z zakresu administracji publicznej, które skutkiem tego podlegają kontroli sądów administracyjnych. Praktyka wyraźnie doprowadziła do kształtowania się dualnego i równoległego poddawania tych aktów ocenie pod względem legalności w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed sądem pracy.
Skarżone zarządzenie jest innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).
Akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze powierzenia funkcji dyrektora oraz odnosi się bezpośrednio do uprawnień administracyjnoprawnych (możliwość odwołania ze stanowiska na podstawie ustawowo określonych przesłanek) wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji podstawą wyrokowania w takim przypadku jest art. 146 P.p.s.a., który stwierdza, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Szczegółową argumentację przemawiającą za ww stanowiskiem co do charakteru skarżonego aktu zawiera wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3409/21, którą Sąd w całości akceptuje (por. również postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., II OZ 39/20).
Skarga [...] została wniesiona w terminie (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Wprawdzie powołany przepis nie formułuje w sposób literalny obowiązku wskazania powodów odwołania, lecz istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu. Zarządzenie o odwołaniu dyrektora wymaga wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, gdyż ustalenie znaczenia pojęcia niedookreślonego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy powinien zatem wykazać, czy spełniła się w danej sprawie przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego". Nie jest bowiem wystarczające dla skutecznego odwołania w powołanym trybie spełnienie wymogów formalnych przez zasięgnięcie opinii kuratora oświaty (nawet jeśli jest ona pozytywna).
Orzecznictwo sądowe jest jednolite w kwestii konieczności uzasadnienia zarządzenia wydanego w trybie art. 66 ustawy. Przykładowo zatem wskazać przyjdzie, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 1025/19 Sąd ten stwierdził, iż przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wskazania powodów odwołania. Jednak istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Sąd w Olsztynie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 802/19) wywodził, iż ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe posłużył się słowem "może". Oznacza to, że ocena organu nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Powinna być zatem oparta o ustalenia poczynione przez organ, znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. W innym wyroku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 223/19) podniesiono, iż wprawdzie ustawodawca nie przewidział związania organu treścią opinii kuratora oświaty, to jednak nie budzi wątpliwości, że zawarte w niej negatywne stanowisko tym bardziej obliguje do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 66 ust. 2 ustawy z 2016 r. - Prawo oświatowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 800/19 wskazał natomiast, że prawidłowość wydanego przez prezydenta zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinna być oceniana na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia.
W opisanych okolicznościach Sąd stwierdza, że poddany jego kontroli akt nie spełniał powyższych wymogów z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Dostrzeżone uchybienia mają bowiem charakter istotny i dyskwalifikują akt, jako niezgodny z obowiązującym prawem.
W § 1 zarządzenia nr [...] zawarto, że z dniem 24 sierpnia 2023 r. odwołuje się [...] ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej. W uzasadnieniu do aktu podano, iż dotychczas urzędująca dyrektor Szkoły Podstawowej w [...] dopuściła się rażącego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na samowolnym opuszczeniu stanowiska pracy w dniach 25.07.2023 r. do 26.07.2023 r. oraz od dnia 31 lipca 2023 r. do 18.08.2023 r. tj. bez uprzedniego zezwolenia organu prowadzącego na pobranie urlopu. Kolejnym zarzutem w kierunku byłej dyrektor było brak przygotowania aneksu do arkusza organizacji pracy szkoły na rok 2023/2024 ( pomimo trzykrotnego wezwania pod warunkiem udzielenia urlopu wypoczynkowego), uwzględniający wniesione przez organ prowadzący zastrzeżenia. Ponadto, podkreślone zostało, iż dotychczasowy dyrektor szkoły nie uznawał zwierzchnictwa organu prowadzącego, jak i nie wykazywał należytego szacunku w stosunku do ww organu. Powyższe uchybienia, według organu prowadzącego szkołę, skutkują zagrożeniem dla interesu publicznego i dalszego prawidłowego funkcjonowania szkoły.
Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. posłużył się słowem "może", co oznacza, że odwołanie ze stanowiska jest fakultatywne i oparte na uznaniu, które nie może być dowolne i arbitralne. Uznanie nie oznacza dowolności- organ ograniczony jest koniecznością wykazania przesłanek uzasadniających odwołanie. Ww przepis ma charakter gwarancyjny i jego celem jest zapewnienie stabilności zatrudnienia i wyłączenie możliwości odwołania dyrektora z powodu nieistotnych powodów. Procedura odwołania dyrektora powinna przebiegać w dwóch etapach. Pierwszym etapem powinno być sformułowanie przyczyn odwołania, a kolejnym ustalenie, czy przyczyny te wyczerpują znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wymaga przy tym starannego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, gdyż ustalenie znaczenia pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie może być podejmowane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, będące podstawą wydania aktu.
Wskazane powody odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] nie stanowią "przypadków szczególnie uzasadnionych" oraz istotnie naruszają dyspozycję ww przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2. Zaniechanie sporządzenia przez dotychczasową dyrektor aneksu do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2023/024 nie wpisuje się w ramy szczególnie uzasadnionych przesłanek. Z przepisów ustawy Prawo Oświatowe nie wynika, aby w ramach wykonywania nadzoru nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych organ prowadzący szkołę był upoważniony do wskazywania sposobu wypełniania arkuszy organizacyjnych oraz ujednolicania informacji dla poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Przepis art. 58 zd. 1 ww ustawy stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ( wyrok z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt. III SA/GI 686/20) przepisy prawa oświatowego nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola. Czym innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań ( w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi - nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa. Ustalanie wiążących wytycznych, poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół i przedszkoli obowiązku kierowania się założeniami prawno-organizacyjnymi do sporządzenia arkuszy organizacyjnych. W omawianym przypadku, skoro nakładanie przez organ prowadzący na dyrektora szkoły obowiązku sporządzenia aneksu do arkusza organizacji szkoły pozbawione było podstawy prawnej i stanowiło nieuprawniona ingerencję, to nie ma miejsca niewłaściwe wypełnianie obowiązków przez dyrektora szkoły, polegającym na braku sporządzenia tego aneksu. Za powyższym wskazuje również fakt, iż przedmiotowy arkusz organizacyjny na rok szkolny 2023/2024 został pozytywnie zatwierdzony przez Podkarpackiego Kuratora Oświaty.
Wykorzystanie przez dotychczasowego dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]urlopu bez uzgodnienia z Wójtem Gminy [...] stanowi konsekwencję ww nieuprawnionego żądania poprawienia arkusza organizacji pracy "pod rygorem" nieudzielenia urlopu oraz konfliktu pomiędzy ww podmiotami, tj. zachodzi tutaj skutek przyczynowo - skutkowy. Przyczyna odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego powinna mieć charakter nagły, a jej wystąpienie powinno uniemożliwić dalsze sprawowanie funkcji dyrektora, nie mogą więc stanowić przyczyny odwołania w tym trybie zdarzenia, czy też suma zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości a w analizowanej sprawie taka sytuacja zachodzi w dłuższej sekwencji czasowej, gdzie miało miejsce kilka incydentów (według informacji otrzymanych przez organ nadzoru m.in. na etapie zatwierdzania arkusza organizacyjnego przez organ prowadzący szkołę). Brak wzajemnej współpracy i porozumienia jest powszechnie znanym faktem w lokalnej społeczności, dowodem czego jest stanowisko radnych oraz członków Komisji Oświatowo-Społecznej Rady Gminy [...] (wyrażone w piśmie z dnia 8 września 2023 r.), którzy sprzeciwiają się odwołaniu [...] ze stanowiska dyrektora oraz wyrażają dezaprobatę dla czynności podejmowanych przez Wójta Gminy [...]. Ponadto należy podkreślić, że Podkarpacki Kurator Oświaty dwukrotnie negatywnie zaopiniował odwołanie ze stanowiska dyrektora, nie znajdując podstaw do odwołania ze stanowiska dyrektora w argumentach przedstawionych przez organ prowadzący szkołę. Jak wskazuje orzecznictwo "odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym szkołę lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt. III OSK 4245/21). Przekroczenie uznania administracyjnego wyrażającego się w sformułowaniu "może" zawartego w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, jakie ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, nastąpiło poza dozwolonymi granicami prawa.
Przywołane powody odwołania [...] ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] nie noszą znamion zagrożenia interesu publicznego, nie prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły a ww. osoba sprawująca dotychczas funkcję kierowniczą nie utraciła zdolności wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych czy też rażącej niekompetencji w realizacji nałożonych obowiązków, w związku z czym odwołanie ze stanowiska nastąpiło bezpodstawnie z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, co skutkuje nieważnością zarządzenia nr [...].
Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w skardze.
Skarżący organ w odpowiedzi na skargę skupił się na ocenie zachowania skarżącej [...] z punktu widzenia przepisów prawa pracy.
Oczywiście faktem jest, że porzucenie stanowiska pracy i skorzystanie z urlopu wypoczynkowego przez pracownika bez zgody pracodawcy może być kwalifikowane jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych.
W niniejszej sprawie, jak wynika z wcześniejszych rozważań sytuacja taka nie miała miejsca.
Ważne są także w tym zakresie wskazane w skardze [...] okoliczności niezaprzeczone przez skarżony organ. Podała ona bowiem, że twierdzenia organu pozostawienia bez nadzoru szkoły w czasie nieusprawiedliwionej obecności są nieprawdziwe. Wskazać należy, że taka sytuacja nie miała miejsca. Dyrektor szkoły sprawuje nadzór nad uczniami, nauczycielami i innymi pracownikami szkoły, a także budynkiem szkoły i jej mieniem. W okresie wakacji w szkole nie było uczniów, ani nauczycieli, a nadzór nad budynkiem i mieniem szkoły skarżąca zleciła pracownikom obsługi (woźnemu i sprzątaczkom), wydając im stosowne polecenia, m.in. zamykanie budynku szkoły w czasie wykonywania prac porządkowych. W przypadku potrzeby obecności dyrektora lub wicedyrektora , obsługa miała polecenie skontaktowania się z dyrektorem lub wicedyrektorem., którzy przez cały czas wakacji byli dyspozycyjni, nie planując wyjazdów z powodu zaistnienia możliwości potrzeby obecności w szkole. Taka sytuacja zaistniała przy rozpoczęciu się remontu sal lekcyjnych, gdzie zarówno dyrektor szkoły, jak i wicedyrektor, pojawili się natychmiast (mimo urlopu), aby dopełnić wszelkich formalności dotyczących przekazania części budynku szkoły ekipie remontowej oraz wydania potrzebnych dyspozycji pracownikom obsługi.
Organ wiedział z wyprzedzeniem o zamiarze skorzystania przez skarżącą z urlopu wypoczynkowego.
Z odpowiedzi organu na wnioski urlopowe skarżącej wynika, że brak zgody na nie, nie wynikał z przyczyn organizacyjnych, konieczności zapewnienia bezpieczeństwa itp.
Jedyną przyczyną takiego stanowiska była chęć wymuszenia na dyrektorce sporządzenia aneksu do arkusza organizacyjnego oraz pokazanie swojej rzeczywistej władzy w relacji pracodawca pracownik.
Udawanie się na urlop bez zgody pracodawcy w okolicznościach sprawy było naruszeniem obowiązków pracowniczych, ale nie można tego naruszenia kwalifikować jako naruszenia uzasadniającego zwolnienie w trybie dyscyplinarnym czy co istotne w tej sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.
To nadużycie swojej pozycji przez organ w relacji z dyrektorem szkoły spowodowało naruszenie przez nią obowiązków pracowniczych.
W związku z tym ocena jej zachowania zaprezentowana w skarżonym zarządzeniu i odpowiedzi na skargę nie znalazła akceptacji Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.