II SA/Rz 1769/21

II SA/Rz 1769/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 87/24 - Wyrok NSA z 2025-11-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 21 ust. 1, art. 24a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 12 października 2021 r.nr GK-II.7721.25.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zarzutów do danych ewidencyjnych działek I. uchyla zaskarżoną decyzję: II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 12 października 2021 r., nr GK-II.7221.25.2021, uchylająca w całości decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 21 listopada 2011 r. nr G.K.74301/9/35/2009 orzekającą o uwzględnieniu zarzutu dotyczącego zmiany powierzchni budynku mieszkalnego oraz o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.; dalej: "p.g.i.k.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Starosta [...] w latach 2008-2009 prowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w gminie [...]. Informacja o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z tej modernizacji, stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, zamieszczona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z [....] stycznia 2009 r.
W wyniku rozpatrzenia zarzutów do danych ewidencyjnych działek nr [...] i [...], zgłoszonych przez J. S. (dalej: "Skarżący") reprezentowanego przez pełnomocnika W. K., Starosta [...] decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] w pkt I wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [...] w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz Skarżącego poprzez wykreślenie budynku nr [...] o powierzchni 96 m² i wpisanie budynku nr [...] o powierzchni 103 m², w pkt II odrzucił zarzuty do danych operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów obrębu [...] po modernizacji w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...], w sprawie własności uwidocznionej w jednostce rejestrowej [...], w zakresie ilości wykazanych kondygnacji budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] i dokonania pomiaru na gruncie wyżej wymienionych działek, natomiast w pkt III umorzył postępowanie w zakresie wykazania powierzchni działek nr [...] i nr [...] obrębu [...] gmina [...].
W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, ze względu na uchybienia procesowe.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. po ustaleniu kręgu zstępnych oraz adresów osób wykazanych w jednostce rejestrowej nr [...] jako współwłaścicieli działki nr [...], Starosta decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] w pkt I uwzględnił zarzut dotyczący zmiany powierzchni budynku mieszkalnego z 96 m² na 103 m², położonego na działce nr [...], ujawnionego w jednostce rejestrowej nr [...] na rzecz J. S., obrębu [...] po modernizacji; w pkt II odrzucił zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] po modernizacji dotyczących działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w toku prowadzonego ponownie postępowania ustalono krąg zstępnych oraz adresy osób wpisanych w jednostce rejestrowej nr [...]. Starosta zaznaczył, że nie udało się pozyskać adresów ani ustalić spadkobierców następujących osób: B. M., B. S., C. B., C. J., D. A., R. A., R. B., R. W. Starosta podkreślił, że działka nr [...], jako droga, od założenia ewidencji gruntów w 1974 r., po kompleksowych uwłaszczeniach, pozostawała we władaniu Gminy [...]. Wpisani w ewidencji współwłaściciele od wielu lat nie posiadają przy tej drodze nieruchomości, a na podstawie analizy protokołów z uwłaszczeń działek sąsiednich, również nie pojawiają się ich dane osobowe. Powyższe nakazuje, zdaniem Organu I instancji, przyjąć że chociaż w operacie ewidencji gruntów współwłaściciele przedmiotowej działki są ujawnieni, to droga ta jest w posiadaniu właścicieli nieruchomości do niej przyległych, czyli osób objętych postępowaniem, które z niej korzystają.
Uwzględnienie w pkt I decyzji zarzutu dotyczącego konturu i powierzchni budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] doprowadza do zgodności stan ewidencyjny po modernizacji ze stanem wynikającym ze zgromadzonych w zasobie dokumentów. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] Starosta wskazał, że przebieg ten został wykazany na podstawie bezpośredniego pomiaru dokonanego w trakcie prowadzenia czynności związanych z podziałem działki nr [...], z którego sporządzony został operat geodezyjny włączony do zasobu w dniu [...] kwietnia 2002 r. pod nr [...], w oparciu o który decyzją z [...] sierpnia 2002 r. Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany granic i powierzchni działek nr [...] i nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2003 r. sygn. [...] o dział spadku, działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Jeśli chodzi o przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...], nr [...], nr [...] Organ I instancji stwierdził, że granice te zostały przyjęte z digitalizacji mapy ewidencyjnej, który to stan granic potwierdzony został opinią biegłego sporządzoną dla potrzeb wskazanego wyżej postępowania prowadzonego pod sygn. [...]. Dotychczasowy stan ewidencyjny nie uległ zmianie, a został tylko przetworzony do postaci numerycznej podczas prowadzonych w 2008 r. prac modernizacyjnych. Z uwagi na brak stawiennictwa na gruncie właścicielki działki nr [...] – B. K., brak było podstaw do dokonania bezpośredniego pomiaru na gruncie. Obecny z kolei na rozprawie właściciel działki nr [...] – J. G., nie wyraził zgody na dokonanie pomiaru na odcinku granicy z jego działką. Granica między działkami nr [...] i nr [...] jednoznacznie odpowiada granicy między parcelami gruntowymi nr [...] i nr [...], stanu uwłaszczeniowego przeprowadzonego w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880. Organ podniósł, że granice działek nr [...] i nr [...] pozyskano metodą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, z uwagi na brak jednostkowych operatów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, posiadających dane z wykonanego pomiaru na gruncie.
Powierzchnia działek nr [...] i nr [...] została przywrócona w części opisowej projektu operatu, zgodnie z ujawnioną w dotychczasowej ewidencji gruntów tj. dla działki nr [...] pow. 0,1044 ha oraz dla działki nr [...] pow. 0,02 ha, (wykazane na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2003 r. sygn. [...]). Z kolei dla działek nr [...] i nr [...] wykazana została powierzchnia na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów z zapisem dokładności do ara i wynosi odpowiednio w działce [...] - 0,57 ha i w działce nr [...] – 0,29 ha.
Wyjaśniając kwestię zmiany dla działki nr [...] użytku z B/PsIII (tereny rolne zabudowane) na użytek "B" (tereny mieszkaniowe) Starosta wskazał, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty nie wykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, domowe place). Ze względu zaś na fakt, iż Skarżący nie posiada gospodarstwa rolnego, w ocenie Starosty, zmiana powyższa jest uzasadniona.
Starosta podniósł, że na podstawie bezpośredniego wywiadu terenowego i pomiaru na gruncie (dokonanego przez podmiot wykonujący prace modernizacyjne związane z założeniem ewidencji budynków) ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny ma jedną kondygnację.
W odniesieniu natomiast do pomiaru na gruncie Starosta wskazał, że przy wykonywaniu prac modernizacyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Warunki techniczne nie przewidywały dokonywania prac pomiarowych w terenie w sytuacji, kiedy w zasobie znajdowały się już opracowania z ustalenia granic, co miało miejsce w przypadku działki nr [...] powstałej z pomiaru kontrolnego i podziału zarejestrowanego pod nr [...]. Organ podkreślił, że także w braku takich opracowań, zgodnie z warunkami technicznymi, wykonawca tworzył część kartograficzną zasobu w drodze digitalizacji map analogowych, a nie bezpośredniego pomiaru na gruncie.
Od powyższej decyzji Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie, w którym zakwestionował poprawność wydanej decyzji oraz zarzucił liczne naruszenia prawa procesowego i materialnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, PWINGiK w Rzeszowie, decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Od powyższej decyzji Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: "WSA") skargę. Po rozpoznaniu złożonej skargi, tut. Sąd wyrokiem z 6 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 816/15 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że modernizacja ewidencji gruntów i budynków, jakiej dotyczą decyzje obu instancji jest zabiegiem technicznym, którego głównym celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obowiązujący wówczas tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 542). Zwrócił uwagę, że zasadniczym obowiązkiem Organów przeprowadzających modernizację jest "przeniesienie" danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu i ewentualna ich modyfikacja związana z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś ich weryfikacja. Zdaniem Sądu, ustalenie stron postępowania musi być ściśle powiązane z jego przedmiotem i zakresem kognicji organu rozpatrującego zarzuty do operatu modernizacyjnego. Przesądził też, że trudno uznać za strony takiego postępowania właścicieli czy władających działką nr [...] w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące jej granicy z działką nr [...] są co do zasady niemożliwe do uwzględnienia, a to wobec faktu, że w zmodernizowanym operacie granice te zostały wykreślone za pomocą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej, bez jakichkolwiek zmian, a skarżący nie przedstawił żadnych nowych dokumentów obrazujących takie zmiany. Sąd [pic] stwierdził, że przy tego rodzaju zarzutach oraz fakcie, że nie są znane wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo własności do działki nr [...] (znaczna część osób wpisanych jako właściciele bądź nie żyje, bądź nie jest znana), ustalenie kręgu właścicieli tej działki jest zabiegiem zbędnym i mającym jedynie na celu przedłużenie postępowania.
Po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego oraz stosując się do zaleceń WSA, PWINGIK decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2011 r.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył do tut. Sądu skargę. W wyniku jej rozpoznania WSA wyrokiem z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 673/16 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że Organ odwoławczy uznając za stronę postępowania wyłącznie skarżącego w sposób nieuprawniony zgeneralizował poprzednie uwagi Sądu i odniósł je do wszystkich właścicieli działek, których dotyczyły wniesione przez Skarżącego zarzuty.
W trakcie ponownie przeprowadzanego postępowania, Organ odwoławczy powziął informację o śmierci niektórych stron postępowania. Wobec powyższego postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] Organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia pełnego kręgu jego uczestników.
Po podjęciu zawieszonego postępowania, Organ II instancji powziął nowe informacje o śmierci kolejnych uczestników postępowania, co spowodowało ponowne zawieszenie postępowania w celu ustalenia następców prawnych po zmarłych.
Po ustaniu przyczyn zawieszenia, PWINGIK postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] podjął na nowo zawieszone postępowanie i przeprowadził działania mające na celu aktualizację kręgu wszystkich jego dotychczasowych uczestników. Organ II instancji poinformował nowych uczestników o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie oraz pismem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] poinformował wszystkich o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami i wypowiedzenia się na ich temat.
W dniu [...] września 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod poz. [...], Starosta [...], powołując się na zapisy art. 24a p.g.i.k., zamieścił informację, że "projekt operatu opisowo-kartograficznego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków". Poinformował przy tym, że wyłożenie operatu do wglądu odbyło się w terminie od dnia 7 czerwca 2021 r. do dnia 25 czerwca 2021 r., "o czym poinformowano [pic]zainteresowanych zgodnie z art. 24a ust. 5 w/w przepisów".
W odpowiedzi na pismo PWINGiK, Starosta [...] w piśmie z [...] października 2021 r. nr [...] poinformował, że "operat ewidencji gruntów i budynków po zakończonej obecnie modernizacji (...) obejmuje dane ewidencyjne ww. działek objętych postępowaniem nr [...]." Dodał również, że J. S. reprezentowany przez pełnomocnika, wnosił uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz "pismem z 8 września 2021 r. złożył zarzuty do modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] dotyczące działek nr [...] (...). Obecnie toczy się postępowanie administracyjne pod nr [...]".
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z 12 października 2021 r., nr GK-II.7221.25.2021 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Organ odwoławczy na wstępie wskazał, że sprawy z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane są przepisami ustawy p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390; dalej: "rozporządzenie e.g.i.b."), które z dniem 31 lipca 2021 r. zastąpiło poprzednio obowiązujące w tym przedmiocie rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. Natomiast sposób prowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz związane z tym prawa i obowiązki, unormowany został w art. 24a p.g.i.k.
Organ odwoławczy wskazał, że z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Nowy operat staje się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków i zastępuje dotychczasowy. Dzieje się tak bez względu na ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 p.g.i.k. lub zarzuty wniesione w sposób przewidziany w ust. 9.
Organ II instancji wskazał, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Operat ewidencji gruntów i budynków, który obowiązywał od czasu poprzedniej modernizacji z lat 2008-2009, którego dotyczyły rozpatrywane w tym postępowaniu zarzuty - przestał obowiązywać po upływie 15-tu dni roboczych od dnia 25 czerwca 2021 r. Starosta [...] ogłosił informację o tym fakcie w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod poz. [...] w dniu [...] września 2021 r. Obecnie przed Starostą [...] toczy się odrębne postępowanie administracyjne w trybie art. 24a ust. 9 p.g.i.k., w sprawie zarzutów do danych ewidencyjnych działek objętych niniejszym postępowaniem i dodatkowo działki nr [...] po przeprowadzonej obecnie modernizacji, co zdaniem Organu odwoławczego świadczy dodatkowo o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.
Końcowo PWINGIK wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach. Zgodnie z § 38 rozporządzenia e.g.i.b., dane ewidencyjne, które utraciły swoją aktualność, podlegają archiwizacji. Istota prowadzenia tej ewidencji, sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków (w tym usuwanie ewentualnych błędów) nie może być zatem dokonywana w odniesieniu do danych archiwalnych. Z tego też względu, również ewentualna decyzja wydana w trybie przewidzianym w art. 24a ust 10 ustawy p.g.i.k., nie może dotyczyć danych archiwalnych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. S. zarzucając naruszenie jego interesu prawnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w powiązaniu z przepisami prawa procesowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie w całości, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania przed Sądem.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została skierowana w części do osób zmarłych, które nie mogą być stronami postępowania, a także w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy p.g.i.k. i rozporządzenia e.g.i.b., poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się przez Organ II instancji do jego zarzutów i argumentów ujawnionych w odwołaniu oraz innych pismach. W ocenie Skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia jego interesu prawnego do rozpoznania sprawy ze zgłoszonych zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek nr [...] (droga), nr [...] i nr [...] (droga) oraz budynków na działce nr [...].
Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja została skierowana m.in. do osoby zmarłej, co jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo ustalania stron postępowania, Organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo i w sposób kompletny wszystkich stron postępowania.
Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w poprzednich wyrokach zawarł ocenę prawną dotyczącą tego, że Organ II instancji powinien rozpoznać sprawę dotyczącą zarzutów Skarżącego w jej całokształcie i odnieść się merytorycznie do poszczególnych złożonych zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, co zdaniem Skarżącego nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do jego zarzutów, lecz wydał decyzję formalnie kończącą postępowanie uznając, że skoro Skarżący wniósł zarzuty do nowej modernizacji z 2021 r., a stara modernizacja z lat 2008-2009 straciła walor aktualności, to Organ odwoławczy może uznać, że postępowanie dotyczące zarzutów do archiwalnej modernizacji jest bezprzedmiotowe i je umorzyć.
W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
W świetle art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINGiK uchylająca decyzję Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 2008-2009 i umarzająca postępowanie w całości.
Podstawą umorzenia postępowania było ustalenie, że w wyniku przeprowadzonej przez Starostę [...] nowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...], sporządzony został operat opisowo-kartograficzny, o czym Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] września 2021 r. pod poz. [...].
Ustalono przy tym, że nowy operat ewidencji gruntów i budynków po zakończonej modernizacji obejmuje także dane ewidencyjne działek objętych niniejszym postępowaniem, oraz że obecnie przed Starostą [...] toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 24a ust. 9 P.g.ik. w sprawie zarzutów do danych dotyczących tychże działek i dodatkowo działki nr ewid. [...].
W tych okolicznościach Organ II instancji stwierdził, że operat, który obowiązywał od czasu poprzedniej modernizacji 2008-2009 r. przestał obowiązywać z upływem 15 dni roboczych od dnia podania do publicznej wiadomości nowego operatu. W związku z zastąpieniem poprzedniego operatu nowym, dane w nim zawarte stały się archiwalne, a zatem zgłoszone w stosunku do niego zarzuty stały się bezprzedmiotowe a co za tym idzie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Z tym stanowiskiem nie zgadza się Skarżący. Twierdzi, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do zgłoszonych przez niego zarzutów, które miały istotne znaczenie chociażby dla wymiaru podatków i toczących się w tym przedmiocie postępowań. Dodatkowo podniósł, że strony postępowania nie zostały w sposób prawidłowy i kompletny ustalone.
Rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wymaga kwestia, czy w omawianej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Przedmiot postępowania wiąże się ze stosowaniem przez organ publiczny przepisów materialnego prawa administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że cyt. "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2021 r., s. 664-665).
W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150, wskazano, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy administracyjnej, będącej konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., II SA 70/98 ). Wystąpi ona w przypadku braku podstawy prawnej lub faktycznej do rozpatrzenia sprawy przez określony organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 80, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA 428/01 ). Stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy (por. tezę drugą wyroku WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 74/07 ). Z kolei zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania, jeżeli wymaga tego wyraźny przepis ustawowy (tak: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 105).
W ocenie Sądu wejście w życie nowego operatu modernizacji ewidencji gruntów nie powoduje, że postępowanie w sprawie zarzutów wniesionych do poprzedniej modernizacji ewidencji gruntów i sporządzonego w jej wyniku operatu, stało się bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.i.k.: dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.
W myśl z kolei art. 24a p.g.ik.:
1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.
4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, a także udostępnieniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344).
5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.
7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.
8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.
9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.
10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.
11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.
12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Z powołanych przepisów wynika, że zapisy ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę wymiaru podatków i świadczeń, które zależą od powierzchni gruntu, budynku lub lokalu. Ustalenia w tym zakresie mają zatem bezpośrednie przełożenie na wymiar podatku. Na tej podstawie wymierzane są w szczególności: podatek rolny, podatek leśny i podatek od nieruchomości. I tak np. podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi: dla gruntów gospodarstw rolnych – liczba hektarów przeliczeniowych ustalana na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz zaliczenia do okręgu podatkowego, zaś dla pozostałych gruntów – liczba hektarów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków (zob. art. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 15.11.1984 r. o podatku rolnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 333). W przypadku jednak wniesienia zarzutów zapisy nie mają mocy wiążącej i rozstrzyga o nich dopiero ostateczna decyzja.
Organy obowiązane są do zachowania aktualności dokonywanych zapisów. Wszelkie zmiany mają wpływ na wymiar podatków. Zakwestionowanie zapisów w formie zarzutów powoduje, że nie są one wiążące do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do przeprowadzonej w latach 2008-2009 modernizacji ewidencji gruntów toczy się bardzo długo. Zostało zainicjowane wnioskiem z 10 lutego 2009 r. Pismem z 20 kwietnia 2009 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie przebiegu granic i powierzchni działek nr ewid. [...] i [...], przebiegu działek nr [...] i [...], własności uwidocznionej w jednostce rejestrowej [...], wykazania dodatkowych kondygnacji oraz powierzchni użytkowej w budynku mieszkalnym.
Decyzją z [...] września 2009 r., Starosta wprowadził zmiany w przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów poprzez wykreślenie powierzchni budynku 96 m² i wpisaniu 103 m², odrzuceniu pozostałych zarzutów oraz umorzeniu postępowania w zakresie wykazanych powierzchni działek nr ewid. [...] i [...]. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. WINGiK uchylił decyzję Organu I instancji. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Starosta uwzględnił zarzuty dotyczące zmiany powierzchni budynku mieszkalnego ( nr adresowy [...]) z 96 m² na 103 m² położonego na działce nr ewid. [...] ujawnianego w jednostce rejestrowej [...] na rzecz J. S., oraz o odrzuceniu pozostałych zarzutów. Decyzją z [...] lutego 2012 r. WINGiK ponownie uchylił decyzję Organu I instancji.
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 816/15, uchylił decyzję WINGiK, w następstwie czego Organ wydał decyzję z [...] marca 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2011 r.
Również ta decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 673/16. Rozpoznając sprawę ponownie WINGiK ustalił, że została przeprowadzona nowa modernizacja gruntów, obejmująca także objęte zarzutami działki, w związku z czym przyjął, że postępowanie w sprawie zarzutów skierowanych do nieobowiązującej już modernizacji stało się bezprzedmiotowe, czego konsekwencją było uchylenie decyzji Starosty z [...] listopada 2011 r. i umorzenie postępowania, o czym Organ II instancji orzekł w zaskarżanej do Sądu decyzji.
Z twierdzeń Skarżącego, jak również z informacji posiadanych przez Sąd z urzędu, w tym z uzasadnienia do wyroku z 23 marca 2023 r., wydanego w sprawie I SA/Rz 443/22 wynika, że decyzja WINGiK z [...] marca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. stanowiła podstawą wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego.
Na skutek uchylenia tej decyzji wyrokiem WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 673/16, Skarżący wszczął postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2011-2016. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmówiło uchylenia decyzji SKO z [...] września 2016 r. nr [...] utrzymujących w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w sprawie wymiaru Skarżącemu łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, a WSA powołanym wyrokiem sygn. akt I SA/Rz 443/22 uchylił decyzje SKO.
W wyroku tym Sąd stwierdził, że decyzją, która współkształtowała stan faktyczny i prawny stanowiące podstawy wydania w postępowaniu głównym (wymiarowym) decyzji organów podatkowych ustalających Skarżącemu łączne zobowiązanie pieniężne za lata 2011-2016 była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: PWINGiK) z dnia [...] marca 2016 r. Decyzją tą ostatecznie rozstrzygnięto o wniesionych przez Skarżącego zarzutach do danych ewidencyjnych będących podstawą wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego, wynikających z operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 2008-2009 r. ( Decyzje Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r., jak i SKO w [...] z [...] września 2016 r. utrzymujące je w mocy).
Z przytoczonych okoliczności wynika, że dokonane poprzednią modernizacją zapisy w ewidencji gruntów stanowiły podstawę wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego. Nie ulega wątpliwości, że wymiar tego zobowiązania nadal jest sporny. W świetle przedstawionego stanu prawnego, jak i faktycznego sprawy nie można zgodzić się z Organem, że postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do modernizacji stało się bezprzedmiotowe w związku z wejściem w życie nowego operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy poprzednie zapisy kształtowały określony stan faktyczny i prawny, z których wynikały określone skutki.
Umorzenie postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów powodować będzie skutek jakby postępowanie się nie toczyło, a co za tym idzie utrzymane zostaną zakwestionowane zapisy poprzedniej modernizacji, kwestionowane wniesionymi zarzutami, pomimo tego, że w toku postępowania były one zmieniane i te zmienione zapisy stanowiły podstawę wymiaru podatków ( powierzchnia budynku nr adresowy [...] z 96 m² na 103 m² położonego na działce nr ewid. [...], ujawnianego w jednostce rejestrowej [...]), a zarzuty nie zostały merytorycznie rozpoznane.
Ponadto jak wynika z § 29 rozporządzenia e.g.ib.:
źródłami danych wykorzystywanych przy zakładaniu albo modernizacji ewidencji są:
1) materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;
2) wyniki pomiarów geodezyjnych lub oględzin;
3) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach;
4) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne.
Podstawą kolejnej modernizacji są również dane uzyskane w wyniku poprzedniej modernizacji.
Zatem w przedmiotowej sprawie nie możemy mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W związku z powyższym zadaniem Organu II instancji jest rozpoznanie sprawy merytorycznie.
Sąd stwierdza, że w toku postępowania sądowo administracyjnego zmarły dwie osoby. A. K. [...] marca 2022 r. oraz I. K. [...] stycznia 2023 r. ( odpisy skrócone aktu zgonu). Udało się ustalić następców prawnych A. K. w osobach: Z. K. adres zamieszkania [...], D. K. [...], A. S. [...] i E. K. [...]. Z kolei wezwanie Skarżącego o wskazanie następców prawnych po I. K. nie przyniosło rezultatu. Sąd jednak stwierdził, że w związku z tym, że decyzja Organu podlega uchyleniu i aktualne stają się w związku z tym poprzednie wskazówki Sądu zawarte w poprzednich wyrokach, w tym wyroku z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 816/15 odnośnie prawidłowości ustalenia stron postępowania, Sąd stwierdził, że niecelowe byłoby zawieszanie postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd zauważa również, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru kierowanego do J. Z. wynika, że także wyżej wymieniona zmarła. Z odpisu skróconego aktu zgony wynika, że śmierć nastąpiła jeszcze w postepowaniu toczącym się przed Organami tj. w dniu [...] października 2015 r., co Organ powinien mieć na uwadze uwzględniając przy tym poprzednie uwagi Sądu.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a.