II SA/Rz 1765/23

II SA/Rz 1765/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 24a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ SWSA Maria Mikolik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr GK-II.7221.90.2023 w przedmiocie zarzutów dotyczących przebiegu granic - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1765/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi J.S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy") z 28 sierpnia 2023 r. nr GK-II.7221.90.2023 w przedmiocie zarzutów w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. - zwanej dalej "P.g.i.k.").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych Starosta [...] działając na podstawie art. 24a P.g.i.k. przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu K. gmina [...]. Projekt operatu opisowo-kartograficznego, będący wynikiem prac modernizacyjnych, został wyłożony do wglądu zainteresowanych w dniach od 7 czerwca 2021 r. do 25 czerwca 2021 r. Operat techniczny modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu K. wpisany został do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w PODGiK w Rzeszowie w dniu 11 sierpnia 2021 r. za numerem [...].
Dane zawarte w projekcie stały się obowiązujące i zostały uwidocznione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, o czym Starosta [...] poinformował [...] września 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (poz. [...]).
Pismem z dnia 6 września 2021 r. J.S. złożyła zarzuty do danych ewidencyjnych dotyczące przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, pola powierzchni oraz rodzaju i pola powierzchni użytku gruntowego ujawnionego w tej działce. Wniosła też o zbadanie i wyjaśnienie kwestii "istniejącego dojazdu do działki nr [...]" oraz "prawidłowości wpisania" danych podmiotowych dla działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa - Starostwo Powiatowe w [...].
Wykonawca prac związanych z modernizacją 22 października 2021 r. podjął czynności ponownego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], wydzielonej jako część działki nr [...]. Operat techniczny będący wynikiem tych ustaleń został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 15 grudnia 2021 r. pod nr [...].
Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia 8 marca 2022 r. nr PODGIK.4200.9.32.2021, uzupełnioną postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r. nr PODGIK.4200.9.32.2021 orzekł: w pkt I o uwzględnieniu zarzutu zgłoszonego do przebiegu granic działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] w oparciu o opracowaną w tym celu mapę do celów prawnych wpisaną do ewidencji pod nr [...] oraz w pkt II o umorzeniu postępowania dotyczącego rozpatrzenia zarzutów w zakresie danych określających przebieg granic, powierzchnię, rodzaj i powierzchnię użytków oraz dojazdu do działki nr [...] położonej w K.
Wskutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona decyzją PWINGiK z dnia 22 lipca 2022 r. nr GK-II.7221.84.2022 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ wskazał na naruszenie przepisu art. 28, art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie stron postępowania, błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, mimo że istniały przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. nr PODGIK.4200.9.32.2021 orzekł:
w pkt I. o uwzględnieniu zarzutu dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] w oparciu o opracowaną w tym celu mapę do celów prawnych wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w PODGiK w Rzeszowie w dniu 15 grudnia 2021 r. za numerem [...], a także co do prawidłowości wpisania do ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.
w pkt II. o odrzuceniu zarzutów w zakresie danych określających przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...] i [...], powierzchnię, rodzaj i powierzchnię użytków działki nr [...] oraz dojazdu do niej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.S. reprezentowana przez matkę domagając się uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Pełne i wszechstronne wyjaśnienie oraz rozstrzygnięcie sprawy wymaga w dalszym ciągu ze strony organu I instancji przeprowadzenia uzupełnienia materiałów dowodowych. W ocenie odwołującej konieczne jest przeprowadzenie wizji lokalnej, oględzin i pomiarów geodezyjnych na gruncie. Zakwestionowała prawidłowość przeprowadzenia i wykazania podczas modernizacji ewidencji danych ewidencyjnych dotyczących wartości atrybutów punktów granicznych działki nr [...] oraz zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiocie wykazania rodzaju i powierzchni użytków gruntowych w działce nr [...]. Pełnomocnik odwołującej wskazała też na wadliwość doręczenia zaskarżonej decyzji (otrzymała jeden egzemplarz, podczas gdy jest również pełnomocnikiem uczestniczki córki A.Z. i dla niej też powinna otrzymać jeden egzemplarz decyzji). Jednocześnie wniosła o uzupełnienie decyzji Starosty w trybie art. 111 k.p.a. co do rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu figurowania Skarbu Państwa w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] oraz określenie w jakim charakterze ewidencyjnym i prawnym Skarb Państwa w niej figurował.
Postanowieniem z 17 marca 2023 r. nr PODGiK.4200.9.32.2021 Starosta Rzeszowski odmówił uzupełnienia swojej decyzji.
W pismach z 27.03.2023 r. i 14.07.2023 r. odwołująca uzupełniła odwołanie i podtrzymała dotychczasowe zarzuty.
PWINGiK w Rzeszowie, po uzupełnieniu materiału dowodowego, wskazaną na wstępie decyzją z 28 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w rejestrze gruntów z 1975 r. w jednostce rejestrowej [...] parcela nr [...] wykazana była jako przedmiot władania M.G. (k. 176 akt organu I instancji). Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1990 r., sygn. akt [...] wynika m.in. że parcela "pgr [...] zmieniła oznaczenie na działkę [...]" oraz, że "H.K. c. F. i K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w K. składającej się z działki nr [...] o pow. 0,10 ha" (k. 26 akt organu I instancji). W rejestrze gruntów z 1983 r. w jednostce rejestrowej [...] działka nr [...] wykazana była jako własność H.K. c. F. i K. (k. 177 akt organu I instancji). W rejestrze gruntów z 1991 r. w jednostce rejestrowej [...] działka nr [...] wykazana była jako własność G.Z. c. J. i H. (k. 178 akt organu I instancji).
Z wyjaśnień Starosty zawartych w piśmie z 11 maja 2023 r. wynika, że działka nr [...], stanowiąca drogę dojazdową do sąsiednich pól, została wydzielona w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów (m.in. z części pgr [...]) i została wpisana "bez podstawy prawnej wpisu własności" w założonym 1983 r. rejestrze gruntów do jednostki nr 2 utworzonej na rzecz Spółdzielni [...], a następnie wpisano jako właściciela A. [...] w K. i R. [...]. W operacie ewidencji gruntów prowadzonym w systemie informatycznym w dniu 20 listopada 1997 r. w jednostce rejestrowej nr 2 dokonano zmiany wpisu własności na rzecz Skarbu Państwa bez podstawy prawnej, pozostawiając użytkownika A. [...] w K. i R. [...]. Na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 8 czerwca 2006 r. nr GK.74301/9/33/2006 m.in. działkę nr [...] przeniesiono do jednostki rej. Nr [...] utworzonej na rzecz Skarbu Państwa bez dokumentu własności. Starosta zaznaczył również, że w zasobie brak jest dokumentacji będącej podstawą do wykazania działki nr [...] przy działce nr [...] na pierworysie mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000 obrębu K.
Dalej wskazał, że podczas opracowania analogowej mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000 w latach 1982-1984 doszło do pomniejszenia części działki nr [...] powstałej ze zmiany oznaczenia parceli nr [...], jak było to uwidocznione na mapie katastralnej w skali 1:2880. Część ww. parceli weszła w skład obecnej działki nr [...] wykazanej w ewidencji na rzecz Skarbu Państwa, co jest niezgodne z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1990 r. sygn. akt [...].
Organ I instancji uwzględnił wobec tego zarzuty dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] w oparciu o opracowaną w tym celu mapę do celów prawnych nr [...]. Dnia 22.10.2021 r. przeprowadzono na gruncie czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...]. Z treści sprawozdania technicznego operatu nr [...] (k. 60 akt organu I instancji) wynika, że granicę pomiędzy ww. działkami ustalono na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK, pozostawiając przebieg granic według obowiązującej ewidencji. Z czynności tych sporządzono protokół i szkic graniczny. Zgodnie z opracowaną w tym celu mapą do celów prawnych działka nr [...] o pow. 0,44 ha została podzielona na dwie nowe działki nr [...] o pow. 0,43 ha (PsIV-0,43 ha) i nr [...] o pow. 0,01 ha (PsIV-0,01 ha); działka nr [...] o pow. 0,43 ha podzieliła się na dwie nowe działki nr [...] o pow. 0,01 ha (PsIV- 0,01 ha) i [...] o pow. 0,42 ha (PsIV-0,42 ha). Na podstawie ww. dokumentacji uwzględniono zarzuty i wykazano w operacie ewidencji gruntów działkę nr [...] na rzecz J.S., a działkę nr [...] na rzecz dotychczasowego podmiotu w jednostce rejestrowej nr [...] tj. Skarbu Państwa.
W dniu 15 grudnia 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w PODGiK w Rzeszowie pod identyfikatorem nr [...] przyjęta została ww. dokumentacja geodezyjna sporządzona przez wykonawcę modernizacji. Działka nr [...] podczas prac modernizacyjnych nie była objęta bezpośrednim pomiarem na gruncie. Dane ewidencyjne dla punktów granicznych i przebiegu granic działki nr [...] zostały pozyskane z istniejącej mapy numerycznej, za wyjątkiem północnej granicy działki nr [...], które to dane pozyskano w ramach rozpatrzonych zarzutów do projektu operatu opisowo-kartograficznego na podstawie operatu nr [...].
W ocenie PWINGiK rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe.
Organ wskazał, że dokonując analizy danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] sprzed przeprowadzonej modernizacji (k. 17-19 akta organu I instancji) oraz danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym przeprowadzonej modernizacji, tj. według danych sporządzonych na dzień 21 sierpnia 2021 r. (data ujawnienia nowych danych ewidencyjnych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu nr [...] z przeprowadzonej modernizacji, k. 68-71 akt organu II instancji) ustalono, że w wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych zmieniono nazwy operatów, z których pochodzą dane źródłowe dotyczące poszczególnych punktów granicznych. Dla punktów granicznych nr [...], [...], [...], [...] zmieniono opis operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2008 r. z nr [...] na [...].
Dla ww. punktów granicznych pochodzących z operatu nr [...] atrybut ZRD - źródło danych o położeniu przed i po modernizacji posiadał wartość ZRD8.
W wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych atrybut BPP - błąd położenia punktów granicznych względem osnowy geodezyjnej I klasy nie uległ zmianie dla punktów granicznych nr [...], [...], [...], [...] (pochodzących z operatu nr [...]), pozyskanych w wyniku ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych, posiadał przed i po modernizacji wartość BPP5 (1,51 m - 3,00 m).
W wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych nie uległ zmianie atrybut STB - rodzaj stabilizacji punktu granicznego dla części punktów granicznych nr [...], [...], [...], [...] atrybut ten przed i po modernizacji posiadał wartość STB2 "niestabilizowany".
Nie uległ również zmianie kolejny atrybut punktów granicznych przedmiotowej nieruchomości RZG-kod rzędu granicy posiadający przed i po przeprowadzonej modernizacji wartość RZG1 - "rząd granicy działki ewidencyjnej".
PWINGiK wyjaśnił, że na podstawie akt sprawy uzupełnionych przez Starostę przy piśmie z 11 maja 2023 r. ustalono, że operat ewidencyjny został z urzędu dostosowany do obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia. W miejsce atrybutów ZRD ujawnione są aktualnie w bazie numerycznej atrybuty SPD. Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem, atrybut określający źródło danych o położeniu punktów granicznych ZRD8 w obecnie obowiązującej bazie e.g.i.b. zmienił nazwę i przyjął wartość określającą sposób pozyskania danych o punkcie granicznym SPD2 - "nieustalony". Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem e.g.i.b., atrybut określający błąd położenia punktu granicznego BPP zmienił nazwę i przyjął wartość określającą spełnienie przez punkt wymaganych standardów dokładnościowych "ISD". Atrybut BPP2 zmienił nazwę i przyjął wartość "ISD1 - spełnia" (załącznik nr 4 do obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia). Natomiast atrybut RZG obecnie już nie występuje.
PWINGiK wyjaśnił, że na podstawie dokumentów - stan aktualny sporządzony na dzień 8 maja 2023 r., ustalono, że zmianie uległy dane ewidencyjne dotyczące punktu granicznego nr [...]. Zmieniono nr operatu z [...] na operat nr [...]. Atrybut ZRD8 "ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych" zamieniono na ZRD9 "inne źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia e.g.i.b. (SPD1- "ustalony"). Dla punktu granicznego nr [...] zamieniono wartość atrybutu BPP5 (1,51 m - 3,00 m) na BPP1 (0,00-0,10) - (ISD1 - "spełnia"). Dla pozostałych punktów granicznych działki nr [...] tj. [...], [...], [...] dane ewidencyjne nie uległy zmianie. Taki też stan wykazany jest w aktualnej bazie ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 8 maja 2023 r. (k. 72-75 akt organu II instancji). Starosta w piśmie z 11 maja 2023 r. poinformował, że zmiany wynikające z operatu nr [...] "do chwili obecnej nie zostały wprowadzone na mapę" (k. 52 akt organu II instancji).
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie uległy zmianie ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym przeprowadzonej modernizacji dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] ani też współrzędne punktów granicznych. Wyjaśnił, że przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] ([...]) oraz położenie punktów granicznych wynikające z analiz oraz ustaleń dokonanych przez wykonawcę tej dokumentacji zgodny jest z danymi wynikającymi z analogowej mapy ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją. Granicę pomiędzy ww. działkami ustalono na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK, pozostawiając przebieg granic według obowiązującej ewidencji sprzed przeprowadzonej modernizacji. Przedmiotowa dokumentacja nr [...] nie wprowadza nowego przebiegu granicy, niezgodnego z dostępnymi materiałami źródłowymi, koryguje jedynie błędy powstałe podczas opracowywania mapy ewidencyjnej obrębu K. w latach 1982-1984.
Zmianie nie uległa również powierzchnia działki nr [...], która przed i po modernizacji wynosiła 0,10 ha. Zmianie natomiast uległa część atrybutów punktów granicznych przedmiotowej działki. Wprowadzone zmiany dotyczące wartości atrybutów punktów granicznych zostały uzupełnione na podstawie materiałów znajdujących się w zasobie oraz zostały dostosowane do obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia.
Organ wyjaśnił także, że zgodnie z warunkami technicznymi przeprowadzonej modernizacji ewidencji weryfikacji podlegały też kontury użytków gruntowych określone w numerycznej mapie ewidencyjnej. Kontury użytków gruntowych zostały zweryfikowane przy pomocy ortofotomapy, a także ze stanem faktycznym w terenie stwierdzonym w trakcie wywiadu terenowego, czynności te udokumentowano na kopii mapy ewidencyjnej (k. 227 akt organu I instancji). Z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 21 sierpnia 2021 r. na działce nr [...] o pow. 0,10 ha wykazany był użytek gruntowy RIIIa o pow. 0,10 ha. Z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 11 maja 2023 r. na działce nr [...] o pow. 0,10 ha wykazany był użytek gruntowy RIIIa o pow. 0,10 ha. (k. 76-77 akt organu II instancji). W ramach prac modernizacyjnych nie uległy zmianie dane dotyczące wykazanych na działce nr [...] użytków gruntowych, konfiguracji ich konturów ani pola powierzchni tych użytków są one zgodne ze stanem faktycznym w terenie. Rodzaj wykazanych użytków gruntowych w działce nr [...] oraz ich powierzchnie zostały prawidłowo wykazane podczas modernizacji i prawidłowo Starosta rozstrzygnął sprawę wydając decyzję o odrzuceniu zarzutów do przeprowadzonej modernizacji w tym zakresie.
Odnosząc się do kwestii dotyczących wpisania Skarbu Państwa w ewidencji gruntów w odniesieniu do całej działki nr [...] (przed zmianą) PWINGiK powtórzył za organem I instancji, że kwestia ta wykracza poza zakres prowadzonego postępowania, natomiast błędny stan ewidencyjny dotyczący gruntu objętego częścią działki nr [...] graniczącej z działką nr [...], został skorygowany poprzez wpis prawidłowych danych podmiotowych odnośnie nowej działki nr [...].Również organ nie jest władny do rozstrzygania kwestii dotyczącej dojazdu do działki nr [...]. Wszelkie roszczenia związane z dojazdem do nieruchomości właściciel powinien dochodzić na drodze cywilno-prawnej. W drodze postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków nie można ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, jak również nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich.
PWINGiK wyjaśnił także, że określenie przebiegu granicy według kryteriów wynikających z § 39 ust. 1 - 3 rozporządzenia jest w istocie czynnością materialno-techniczną. Czynność ta w żaden sposób nie ogranicza zainteresowanym realizacji roszczeń cywilnoprawnych. W procedurze ustalenia przebiegu granic, to geodeta (przy udziale stron) ustala granicę analizując dokumenty, dowody (w tym znaki i ślady graniczne) i oświadczenia stron (ocenia ich wiarygodność i możliwość wykorzystania podczas ustaleń na gruncie).
Organ odwoławczy stwierdził także, że wbrew zarzutom odwołania decyzja została prawidłowo doręczona, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Nadto uznał, że sposób rozpatrzenia zarzutów do nowych danych dotyczących działki nr [...] obrębu K., ujawnionych po modernizacji jest prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach prawa. Ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zgromadzonym dowodom i wynika z materiałów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, które zostały rozpatrzone i ocenione przez organ I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyżej opisaną decyzję złożyła J.S. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie interesu prawnego skarżącej do figurowania w ewidencji prawidłowych, bez błędów i aktualnych danych ewidencyjnych. Wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mające znaczenie dla wyniku sprawy.
Skarżąca zarzuciła, że:
- na gruncie nie zostały na gruncie podjęte jakiekolwiek czynności geodezyjne i kartograficzne do wyznaczenia prawidłowych granic nieruchomości w wyniku usunięcia oczywistego błędu w ewidencji gruntów,
- rzeczywisty przebieg granicy powinien biec i być zachowany zgodnie z granicami z mapy ewidencyjnej (w systemie parcelowym),
- w dniu 22 października 2021 r. na gruncie we wsi K. gm. [....] nie był przez wykonawcę prac modernizacyjnych ustalony przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], lecz został wyznaczony samodzielnie przez geodetów uprawnionych wg danych wynikających z materiałów ewidencji gruntów,
- w dniu 22 października 2021 r. powinny być dokonane czynności do prawidłowego wyznaczenia granicy działki nr [...] z wszystkich jej stron,
- organy administracyjne "zbyt ogólnie" odniosły się do zarzutu dotyczącego figurowania Skarbu Państwa w ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], - operaty geodezyjne nr [...] i nr [...] zostały opracowane z wadami, które mogą skutkować negatywnymi skutkami na przyszłość,
- nieprawidłowo zostały przyjęte w ewidencji gruntów wartości atrybutów punktów granicznych działki nr [...] oraz [...] i nr [...] przed i po przeprowadzonej modernizacji,
- nie zostało należycie zbadane żądanie w przedmiocie rodzaju i powierzchni użytków gruntowych występujących w działce nr [...], tak aby mogło skutkować merytoryczną podstawą do odrzucenia zgłoszonych zarzutów w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów,
- organ I instancji nie dokonał sprawdzenia treści mapy bezpośrednio ze stanem faktycznym w terenie, na gruncie, nie zawiadomił skarżącej jako osoby zainteresowanej o mających być przeprowadzonych na gruncie wizji lokalnej, oględzinach i wywiadzie terenowym w przedmiocie sprawdzenia użytków gruntowych, i nie uzyskał formalnego stanowiska skarżącej,
- Skarb Państwa nie był i nie jest nadal właścicielem działki nr [...] o pow. 0,43 ha i nr [...] (PsIV) o pow. 0,01 ha. Nie powinien być ujawniony w takim charakterze w ewidencji gruntów w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,42 ha,
- organ ewidencyjny nie poddał zgłoszonych w zarzutach działek czynnościom wyznaczenia, ustalenia i przyjęcia przebiegu granic nieruchomości (działek), przy udziale wszystkich zainteresowanych prawnie stron,
- skarżoną decyzję powinna otrzymać osobno zarówno skarżąca, jak i uczestnik - jej siostra A.Z., mimo, że występowały w postępowaniu administracyjnym przez tego samego pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę PWINGiK w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie z przyczyn szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja ww wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga podlega oddaleniu.
Decyzja ta wydana została w postępowaniu modernizacyjnym.
Tryb przeprowadzenia takiego postępowania uregulowany został w art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1752 , w skrócie: P.g.k.) i obejmuje m. in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24 a ust. 8 P.g.k. po upływie terminu na wyłożenie, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (ust.9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11).
Istotnym czynnikiem jest czas zgłoszenia zarzutów, bowiem zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca reprezentowana przez matkę G.Z. złożyła swoje uwagi w dniu 6 września 2021 r., po tym jak informacja o zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu [...] września 2021 r. Nie ma zatem wątpliwości, że uwagi skarżącej zostały prawidłowo zakwalifikowane jako zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, złożone w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k.
W tym miejscu należy podkreślić, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków to zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które obowiązywało w toku prowadzonych przez Starostę [...] prac modernizacyjnych w niniejszej sprawie (zastąpiło je rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 z mocą od 31.07.2021 r.), zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.
Zasadniczym obowiązkiem organów przeprowadzających modernizację jest "przeniesienie" danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu i ewentualna ich modyfikacja związana z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś ich weryfikacja. Weryfikacja danych ewidencyjnych to osobny zabieg przeprowadzany okresowo przez starostę w myśl § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Jest oczywiście możliwe, że wraz z przeprowadzeniem modernizacji dokonuje się jednocześnie aktualizacji danych. Ma to miejsce wówczas, gdy istnieją i zostaną przedłożone organowi ewidencyjnemu stosowne dokumenty uzasadniające zmiany, wymienione w § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia (prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja architektoniczno-budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów).
W wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11, Lex Nr 1260034, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tryb zgłaszania zarzutów z art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Regulacja tej ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, aby przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszystkie zarzuty co do ewidencji gruntów.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, wskazując, że zarzuty zgłaszane do danych zawartych w operacie modernizacyjnym dotyczyć mogą tylko tych kwestii, które są zmieniane czy weryfikowane w ramach modernizacji. Modernizacja nie służy natomiast wyjaśnianiu wszystkich niejasności, niedokładności czy sprzeczności, jakie istnieją w ewidencji gruntów.
W wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 442/07 WSA w Rzeszowie wyraził pogląd, że organy ewidencyjne mogą dokonać wpisu tylko na rzecz tych podmiotów, których prawo wynika z istniejących dokumentów.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarżącej były doprecyzowywane w toku postępowania, ostatecznie objęły one dane dotyczące przebiegu granicy działki nr ewid. [...] z działkami sąsiednimi, pola powierzchni tej działki oraz rodzaju i pola powierzchni użytku gruntowego ujawnionego na tej działce. Skarżąca wnosiła też o wyjaśnienie kwestii dojazdu do działki nr [...] i prawidłowości wpisania danych podmiotowych dla działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.
W toku postępowania PWINGiK wydał decyzję kasacyjną z dnia 22 lipca 2022 r., którą uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 8 marca 2022 r., zarzucając brak udziału w postępowaniu wszystkich podmiotowo powiązanych z działkami sąsiadującymi z działką [...], a także m.in. brak pełnej dokumentacji oraz analizy dotyczącej danych podmiotowych działki nr [...], brak w aktach sprawy operatów geodezyjnych, na które powoływał się organ I instancji. Organ odwoławczy zalecił także weryfikację wartości atrybutów punktów granicznych dla dz. [...] oraz weryfikację użytków gruntowych na tej działce.
W dalszym toku postępowania wszystkie te braki zostały uzupełnione i zweryfikowane. W obszernych uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty z dnia 17 lutego 2023 r. organy te szczegółowo wyjaśniły, powołując się na konkretne dokumenty, z jakiej parceli gruntowej powstała działka [...], jak została ukazana na mapach, w tym na analogowej mapie ewidencyjnej sprzed modernizacji, omówione tez zostały dane źródłowe dotyczące poszczególnych punktów granicznych dla tej jednostki.
Prowadzone postępowanie ujawniło też, że podczas opracowania mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 w latach 1982-1984 doszło do pomniejszenia działki [...] w porównaniu do odpowiadającej jej parceli nr [...] na mapie katastralnej w skali 1:2880. Część tej parceli weszła w skład obecnej dz. nr [...] wykazanej w ewidencji na rzecz Skarbu Państwa. Ten błąd został skorygowany zgodnie z żądaniem skarżącej. Działka nr [...] (powstała z dz. [...]) o pow. 0,43 ha, stanowiąca drogę dojazdową, zarówno do działki skarżącej nr [...], jak i innych działek, została podzielona na 2 nowe działki – o nr [...] o pow. 0,01 ha oraz [...] o pow. 0,42 ha.
Pierwsza z wymienionych, granicząca z działką [...] (przylegająca do niej na całej swej długości) została wykazana w operacie na rzez skarżącej, druga o nr [...] – na rzecz dotychczas wpisanego podmiotu jednostce rejestrowej nr [...], tj. Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu tego rodzaju korekta była uprawniona i możliwa w trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Żądania skarżącej badania dalszych błędów popełnionych podczas opracowywania mapy ewidencyjnej obrębu K. w zakresie dz. [...] ([...]) wykraczają poza zakres prowadzonej modernizacji. Przede wszystkim zaś brak jest podstaw do zmiany w zakresie stanu prawnego działki nr [...] ([...]), który to stan jest nieuregulowany, a jako władający wpisany jest Skarb Państwa. Jak już wcześniej zostało nadmienione, wszelkie zmiany w tym zakresie mogą zostać dokonane dopiero po okazaniu dokumentu wskazującego tytuł prawny do ww nieruchomości.
Prawidłowości prowadzonego postępowania nie mogły też podważyć zarzuty dotyczące wadliwego doręczenia jednego egzemplarza pism temu samemu pełnomocnikowi kilku stron. W tym zakresie Sąd podziela argumentację organów i przyjmuje ją za własną.
Uznając zatem, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., jak również zaskarżona decyzja naruszeń prawa określonych w tym przepisie nie zawiera, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.