II SA/Rz 1764/23

II SA/Rz 1764/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1734/24 - Wyrok NSA z 2025-08-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.11.8.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi BK (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 31 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.11.8.2023, wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 lutego 2023 r. [...] sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na działce nr [...].
Decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Organ I instancji podał, że inwestor spełnił niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wnioskowane zamierzenie. Kontrola dokumentów złożonych przez inwestora prowadzi do stwierdzenia, że załączony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny, został opracowany przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz posiada wymagane przepisami opinie i uzgodnienia. Ponadto Organ I instancji wskazał, iż dokumentacja jest zgodna z zapisami decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zbyt małą odległość inwestycji od jego działek nr [...], przeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Podkreślił, że na realizację własnej inwestycji uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto odwołujący zarzucił brak drogi dojazdowej do miejsca budowy oraz brak możliwości przeprowadzenia przyłączy i serwisowania masztu. Niezależnie od powyższego Skarżący wskazał na postępowanie prowadzone w przedmiocie unieważnienia decyzji Wójta w związku z nieprawidłowym powiadomieniem.
Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.11.8.2023 Wojewoda Podkarpacki umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Skarżącego.
Organ odwoławczy podał, że definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", niemniej w odniesieniu do postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę ustawodawca zawęził pojęcie strony. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. i jego celem jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. W myśl zaś art. 3 pkt 20 u.p.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Wojewoda podniósł, że Skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Działki nr [...] nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Z analizy projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, iż stacja bazowa telefonii komórkowej składa się m.in. z wieży kratowej o całkowitej wysokości 43,95 m, na której zamontowanych zostanie 9 anten sektorowych na trzech azymutach 125°, 220° i 340° (na każdym azymucie zainstalowane będą 3 anteny sektorowe) oraz 3 anteny radioliniowe zawieszone na azymutach 122°, 192° i 304°. W przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jej oddziaływanie polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego.
Organ odwoławczy podniósł, że z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) określające zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Obecnie dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia wynosi do 10 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 10 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi. Z kolei definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556), zgodnie z którym przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Wojewoda podał, że z wyników stosownych wyliczeń ukazanych w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 8 PZT tabela 1) wynika, że maksymalny zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalną wartość wynosi dla anten sektorowych : dla azymutu 125° - 7,2 m, dla azymutu 220° - 7,2 m, dla azymutu 340° - 4,8 m, natomiast dla anten radiolinii wynosi : dla azymutu 122° - 5,25 m, dla azymutu 192° - 8,42 m, dla azymutu 304° - 2,92 m. Z graficznego ukazania tych obszarów (rys. "Projekt zagospodarowania terenu", str. 11 PZT) wynika, że zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego na każdym z azymutów występuje wyłącznie w granicach działki inwestycyjnej nr [...] i nie wykracza na żadną z działek sąsiednich. W oparciu o projekt architektoniczno-budowlany (str. 27 rys. TEL-2) ustalono natomiast, że minimalna wysokość występowania promieniowania przekraczającego wartość dopuszczalną liczona od poziomu terenu wynosi (przy maksymalnym pochyleniu anten) dla anten sektorowych : - dla azymutu 125° - 40,5 m, dla azymutu 220° - 39,5 m, dla azymutu 340° - 40,0 m, natomiast dla anten radioliniowych : dla azymutu 122° - 39,0 m, dla azymutu 192° - 38,10 m, dla azymutu 304° - 38,20 m. Natomiast z analizy rysunku PZT wynika, iż działki Skarżącego nr [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Odległość projektowanej stacji bazowej do granicy działek nr [...] (działki położone najbliżej działki nr [...]) wynosi około 15 m, natomiast pozostałe działki Skarżącego (nr [...]) znajdują się w odległości powyżej 15 m od projektowanej stacji bazowej. Powyższe odległości pozwalają stwierdzić, że działki Skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Końcowo Organ odwoławczy wskazał, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) wynika, iż obecnie dla inwestycji polegających na budowie jakiejkolwiek stacji bazowej telefonii komórkowej brak jest obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094). Oznacza to, że z treści ww. rozporządzenia nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszanie:
1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem, że Skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w braku pogłębionej analizy, bezkrytycznym przyjęciu informacji przedstawionych przez inwestora oraz nieprzeprowadzeniu niezależnych badań oddziaływania projektowanej inwestycji.
Skarżący podniósł, że na stronie 8 i 12 projektu zawarto tabele zawierające parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż graniczne, wyznaczone dla każdego z pasm pracy stacji bazowej. W projektowanej inwestycji wskazano na zamiar instalacji łącznie 12 anten - 9 anten sektorowych oraz 3 anten radioliniowych. Anteny sektorowe zostały podzielone na 3 grupy przyporządkowane do trzech azymutów - azymutu 125, 220 oraz 340. Każdy z azymutów zawiera dwie anteny typ ADU4518R7 oraz jedną A704516R0.
Skarżący podał, że dla tych samych typów anten wskazano różne wartości maksymalne mocy nadajnika. Jeżeli chodzi o anteny typu ADU4518R7 przy azymutach 125 oraz 220 wskazano maksymalną moc nadajnika na poziomie 40,0 dBm, jednakże dla azymutu 340 podano inną wartość maksymalną - 37,0 dBm. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku anten typu A704516R0 – przy azymutach 125 i 220 widnieje maksymalna moc nadajnika na poziomie 44,8 dBm natomiast przy azymucie 340 wskazano wartość 40,0 dBm.
W ocenie Skarżącego, podobne błędy można dostrzec w przypadku kolejnego istotnego parametru tj. równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) wyznaczonej na każdy azymut. Na azymutach 125 i 220 wskazano parametr EIRP dla poszczególnych anten oznaczonych symbolami ADU4518R7 na poziomie 1.387 W, natomiast dla azymutu 340 dla tych samych anten oznaczono moc EIRP na poziomie 695 W (niemal o połowę mniejszy). Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku anten oznaczonych jako typ A704516R0. Na azymutach 125 i 220 oznaczono maksymalną moc na poziomie 1.219 W, a w przypadku azymutu 340 na poziomie 404 W (trzykrotnie niższy). Różnice w podanych parametrach są zatem znaczące i wpływają na ocenę zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.
W ocenie Skarżącego akceptacja wskazań zawierających różne wartości maksymalne tego samego typu anten jest sprzeczna z logiką i doświadczeniem życiowym. Trudno uzasadnić dlaczego ten sam typ anten ma wskazane różne parametry związane z mocą nadajnika w zależności od azymutu, na którym ma zostać posadowiony. Zdaniem Skarżącego analizując pozostałą część dokumentacji, w szczególności mapę do celów projektowych uznać można, że działanie powyższe ma charakter intencjonalny i zmierza do stworzenia nieuzasadnionego wrażenia, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji ogranicza się jedynie do działki nr [...]. Z mapy powyższej wynika jednoznacznie, że najbliżej granicy działki znajdują się anteny sektorowe o azymucie 340 i tym samym podanie ich mocy o wartości niższej niż katalogowa służyć ma przeciwdziałaniu przekroczenia deklarowanego obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednią działkę o nr 94. Organ odwoławczy nie podjął próby weryfikacji prawdziwości wskazanych danych oraz nie zażądał przedłożenia specyfikacji producenta pomimo bardzo prawdopodobnego manipulowania przez inwestora danymi dotyczącymi mocy anten. Skarżący podniósł, że decyzje Organów są co najmniej przedwczesne, a ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania na nieruchomości sąsiednie wymagają dodatkowych wyjaśnień ze strony inwestora oraz przedłożenia przez niego materiałów potwierdzających rzeczywiste parametry anten.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna, przez co została przez Sąd w całości oddalona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez organ i braku sprzeciwu ze strony skarżącej, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli
strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało wszczęte w wyniku złożenia odwołania przez Skarżącego od decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową.
W podstawie prawnej decyzji Wojewody podano art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Do niezbędnych elementów materialnego stosunku prawnego należą jego podmioty, których status co do zasady należy określać za pomocą przepisu art. 28 K.p.a., bądź przepisów szczególnych, właściwych dla danego rodzaju spraw administracyjnych.
W sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę definicję strony określa art. 28 ust. 2 u.P.b. stanowiąc : Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przytoczonego przepisu wynika, że udział w postępowaniu w charakterze strony ma zagwarantowany inwestor, natomiast dysponenci prawni nieruchomości powinni zostać uznani za strony, o ile ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W przepisach u.P.b. nie chodzi o jakąkolwiek postać oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, ale o takie oddziaływanie, które ustawodawca zdefiniował przy pomocy art. 3 pkt 20 u.P.b. Nieruchomość strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinna tworzyć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z planowanym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem właściwy w sprawie pozwolenia na budowę organ architektioniczno – budowalny winien ustalić obszar oddziaływania na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu inwestycji oraz terenów z nim sąsiadujących. Cechy obiektu właściwe dla tej oceny, to przede wszystkim jego funkcja, forma, konstrukcja oraz pozostałe cechy charakterystyczne odgrywające znaczenie dla ewentualnego ograniczenia zabudowy nieruchomości z mocy przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi, które z powodu wymienionych cech projektowanego obiektu mogą ograniczać uprawnienia wywodzone z wolności budowlanej będą w szczególności przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska np. dotyczące poziomów dopuszczalnego pola elektromagnetycznego, z zakresu ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego oraz - w szczególnych przypadkach - także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2023 r., sygn. IV SA/Po 423/23, LEX nr 3669523).
Istnienie na gruncie prawa budowlanego przepisów określających cechy jakimi powinna wykazywać się strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie pozwala za stronę traktować właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, która swe roszczenia procesowe wywodzi wyłącznie z niepopartego prawem pozytywnym hipotetycznych przekonań. Interes prawny w prawie administracyjnym to bowiem realna czyli rzeczywista, a nie oparta na nieokreślonych stopniach prawdopodobieństwa potrzeba ochrony prawnej podmiotu tego prawa. Na gruncie spraw o wydanie pozwolenia na budowę taką potrzebę będzie kreować wprowadzenie ograniczeń zabudowy wywołanych projektowaną inwestycją.
Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo ocenił, że Skarżąca strona nie posiadała uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji Organu I instancji, bowiem jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej, a więc tym samym nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. Tej oceny nie zmienia fakt doręczenia Skarżącemu decyzji Organu I instancji, bowiem o statusie strony postępowania rozstrzygać należy w oparciu o przesłanki obiektywne wyrażone w przytoczonych wyżej przepisach prawa. Natomiast błędne potraktowanie określonego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancyjny, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu powyższych regulacji prawnych. Organ odwoławczy każdorazowo winien zbadać to czy wnoszącemu środek zaskarżenia przysługuje ta zdolność, niezależnie od tego czy był uznany za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Odpowiadając na zarzuty skargi podobnie jak w sprawie o sygn. II SA/Rz 1702/23, wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest częścią systemu bezprzewodowej łączności publicznej wyposażonym w anteny emitujące fale elektromagnetyczne, za których pomocą następuje wymiana danych pomiędzy urządzeniami mobilnymi. Oddziaływanie stacji bazowej poprzez immanentną dla tego urządzenia emisje pola elektromagnetycznego odgrywa znaczenie dla kwestii ograniczenia zabudowy nieruchomości z powodu obowiązywania przepisów określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Ustawową definicje tych miejsc podaje art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54) wyjaśniając, że są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Przez miejsca dostępne dla ludności orzecznictwo rozumie nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2684/20, LEX nr 3609933). Stacje bazowe poprzez swe oddziaływanie mogą wprowadzać ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich, bowiem jak wynika z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) : Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Innymi słowy, praca stacji polegająca na emisji pola elektromagnetycznego może wykluczać zabudowę nieruchomości sąsiedniej, o ile jej teren znajdzie się w granicach obszaru, w którym będzie występować przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego z zainstalowanych na stacji urządzeń nadawczych. Nie ulega zaś wątpliwości, że stacje bazowe o jakich mowa z uwagi na swe cechy konstrukcyjne nie mają zdolności powodujących zacienienie i przysłanianie nieruchomości; nie ograniczają także dostępu do drogi publicznej czy innych usług publicznych jak kanalizacja, woda, gaz czy elektryczność.
W chwili obecnej jak również w czasie trwania zakończonego postępowania administracyjnego przed Wojewodą dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności ustalają przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Wprowadzone tym rozporządzeniem zmiany w prawie dotyczącym dopuszczalnych pól oddziaływania elektromagnetycznego zostały dostosowane do aktualnego stanu wiedzy oraz tempa rozwoju technologicznego jaki wynika z zaleceń Międzynarodowej Komisji ds. Ochrony Przed Promieniowaniem Niejonizującym (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection - ICNIRP). Działania ICNIRP polegają między innymi na opracowaniu i rozpowszechnianiu opartych na ugruntowanych podstawach naukowych, zaleceń dotyczących ograniczenia narażenia na promieniowanie niejonizujące. Komisja współpracuje z niezależnymi ekspertami z wielu krajów (zob. Aktualizacja wytycznych ICNIRP - 5G: sieci telekomunikacyjne nowej generacji - Portal Gov.pl www.gov.pl). Wymieniona organizacja przyjęte w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach wykonawczych do u.P.o.ś. wartości rekomenduje od lat, a zostały one zaadaptowane w zdecydowanej większości państw Unii Europejskiej. Efektem wprowadzonych na tej podstawie zmian w przepisach wykonawczych do u.P.o.ś. stało się skrócenie zasięgów ponadnormatywnych wartości dla poszczególnych częstotliwości nadawczych pól elektromagnetycznych stacji bazowych telefonii komórkowej (zob. P. Daniel, K. Smoliński, Problematyka obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko w świetle zmiany wartości dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, ST 2020, nr 5, s. 54-63.).
Sąd oceniając działania wyjaśniające Organu dotyczące statusu strony skarżącej w postępowaniu odwoławczym przyjął za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w uchwale z dnia 7 listopada 2022 r., o sygn. III OPS 1/22, LEX, iż nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy w dokumentacji projektowej. Podane we wniosku parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Zatem Wojewoda prawidłowo ocenił podane przez inwestora parametry techniczne stacji w kontekście w/w przepisów rozporządzenia, bowiem określił je na podstawie danych zawartych w przedłożonym przez niego projekcie budowlanym. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e u.P.b. projekt budowlany powinien zawierać informacje o obszarze oddziaływania obiektu.
Z oceny Organu II instancji wyrażonej w uzasadnieniu skontrolowanej przez Sąd decyzji a opartej na szczegółowej dokumentacji przedstawionej przez inwestora jasno wynika, że maksymalny zasięg występowania niedozwolonych (poziomów gęstości mocy większych lub równych wartościom jakie określa rozporządzenie) obszarów pól elektromagnetycznych podanych w/w rozporządzeniu, emitowanych przez każdą z 9 anten sektorowych na trzech azymutach 125º, 220º i 340º i przy maksymalnym pochyleniu wiązki głównej promieniowania i maksymalnej mocy nadajnika oraz przy planowanej wysokości zawieszenia dla poszczególnych sektorów, wynosi maksymalnie 7,2 m – dla azymutu 125º oraz 220º. Także niedozwolone oddziaływania obszarów pól elektromagnetycznych emitowanych przez trzy anteny radioliniowe stacji nie wykraczają poza teren działki inwestycyjnej, skoro maksymalnie będą wynosić 8,42 m – azymut 192 º. Wymaga podkreślenia, że do swych obliczeń wnioskująca Spółka założyła, że obciążenie anten jest maksymalne, czyli urządzenia te pracują z maksymalną mocą (zob. stronę nr 7 i 8 projektu zagospodarowania terenu). Jednocześnie minimalna wysokość występowania promieniowania przekraczającego dopuszczalną wartość przy maksymalnym pochyleniu anten liczoną od poziomu terenu wynosi dla azymutu 192º - 38,10 m, co wynika z treści strony nr 16 projektu architektoniczno – budowlanego (zob. część rysunkową projektu architektoniczno – budowlanego s. 15-17).
W rezultacie, zasięg pola elektromagnetycznego mierzonego od miejsca wzniesienia stacji bazowej, którego granice zewnętrzne wyznaczają według art. 124 ust. 2 u.P.o.ś. miejsca dostępne dla ludności, a tym samym miejsca dopuszczalnej lokalizacji istniejących i perspektywicznych obiektów budowlanych, nie będzie wykraczać poza granice działki o nr [...]. Obwiednie obszaru niedopuszczalnego dla ludzi oddziaływania elektromagnetycznego stacji, co obrazują rysunki na mapach terenu inwestycji załączone do projektu budowlanego, nie sięgają granic terenu inwestycji (zob. rysunki TEL – 1, TEL -2 i TEL - 3). Przedmiotowa stacja nie jest bowiem planowana do zlokalizowania w granicy czy choćby w bezpośrednim zbliżeniu do granic nieruchomości sąsiednich. Skarżąca strona jest właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...]. Z informacji Wojewody oraz z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż granice własności działek skarżącej strony położonych najbliżej terenu inwestycji znajdują się w odległości 15 m od planowanego miejsca położenia stacji bazowej. Zatem ma słuszność Organ dochodząc do wniosku, że działki należące do skarżącego nie są położone w takim obszarze oddziaływania stacji, w którym byłby wykluczony dostęp ludności i tym samym wznoszenie obiektów budowlanych. Oddziaływanie planowanej stacji nie pozbawia, jak również nie ogranicza przysługującego Skarżącemu prawa do zabudowy nieruchomości, co jest kluczowe dla stosowania normy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. Ponieważ pole elektromagnetyczne emitowane przez stacje bazową, co oczywiste będzie występować w obszarze granic prawa własności Strony w celu zapewnienia publicznej łączności, jednakże w granicach dopuszczonych przez przepisy u.P.ś. i przepisy wydane jej podstawie a normujące poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, to ich cała powierzchnia stanowi miejsce dostępne dla ludności, a tym samym miejsce zdatne do zabudowy. Przepis art. 143 K.c. stanowi, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.
Dlatego nie nastąpiło naruszenie podanych w skardze przepisów z wpływem na wynik sprawy, bowiem Wojewoda posługując się danymi technicznymi pochodzącymi od inwestora charakteryzującymi obszar oddziaływania stacji przekonująco wykazał, że niedozwolone prawem immisje pochodzące od stacji bazowej nie będą wkraczać w przestrzeń własności działek Skarżącego. Decyzja Starosty nie doprowadzi do powstania jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie, bowiem nie znajduje się ona nawet w potencjalnym obszarze oddziaływania projektowanej stacji na prawo do zabudowy - art. 3 pkt 20 u.P.b.
Dodać też wypada, że przedsięwzięcie Spółki nie jest przedsięwzięciem uznawanym za negatywnie oddziaływujące na środowisko a więc także nie wpływa negatywnie na różnorodność przyrodniczą jaka występuje na działce Skarżącej strony. Jak powszechnie zauważa się w orzecznictwie, od zmiany stanu prawnego jaki miał miejsce dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Od tego momentu rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.), nie wymienia bowiem instalacji radiokomunikacyjnej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nowy stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Lu 750/23, LEX nr 3649051).
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zgadza się, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania stacji bazowej chodzi nie tylko o faktyczne naruszenie konkretnego przepisu, ale o istotną potencjalnie możliwość oddziaływania obiektu na otoczenie, co ma na celu zagwarantowanie dysponentom nieruchomości sąsiednich udział w postępowaniu w celu ochrony ich interesów. Tymczasem projektowana przez Spółkę inwestycja nie będzie wprowadzać także tak szeroko rozumianych ograniczeń w zabudowie najbliżej położonych działek. Wojewoda nie dopuścił się naruszenia przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, bowiem o szczegółowej treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w tym o charakteryzujących inwestycje danych technicznych, decyduje wnioskodawca na podstawie przepisu art. 33 i art. 34 u.P.b. Dotyczy to także parametrów techniczno – użytkowych projektowanej do budowy stacji bazowej, a więc m.in. sposobu korzystania z anten i nadajników w ramach posiadanych przez te urządzenia mocy. Organ weryfikujący projekt zagospodarowania terenu jak i projekt architektoniczno – budowlany, nie posiada kompetencji do podważania przedstawionych informacji w zakresie planowanego przez inwestora sposobu użytkowania urządzenia, jeżeli dokumenty te spełniają wymagania określone w przepisach, a w szczególności w przepisach z zakresu ochrony środowiska – art. 35 ust. 1 i nast. u.P.b. Nie istnieje w systemie prawnym przepis, który nakazywałby Organom administracji architektoniczno – budowlanej zakładać, że podane we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dane, opisujące planowaną inwestycję zostały celowo zmanipulowane i nie będą w przyszłości odpowiadać rzeczywistym parametrom użytkowym stacji bazowej. Zwłaszcza, że Wojewoda jako adresat art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236), powinien kierować się zasadą zaufania do przedsiębiorcy przyjmując, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów.
Potwierdzeniem tego stanowiska jest uzasadnienie powołanej uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. III OPS 1/22, CBOSA, gdzie słusznie podkreślono, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy w dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (podobnie NSA w wyroku z 27 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1524/20, LEX nr 3546371 oraz WSA w Lublinie w wyroku z 1 września 2023 r., sygn. II SA/Lu 326/23, LEX nr 3616535).
Podkreślić tu należy, że Organ odwoławczy weryfikując legitymacje skarżącej strony działa w oparciu o podstawy prawnej wyrażone w przepisach u.P.b. i tylko powyższe unormowania mogły przesądzić o wyniku tej oceny. Wojewoda przy rozpoznawaniu odwołania Strony nie mógł wykorzystać kompetencji należących do organów ochrony środowiska, a polegających na wykonaniu kontroli następczej przedsięwzięcia emitującego pole elektromagnetyczne w zakresie rzeczywistej emisji tego pola. Innymi słowy, Organ nie był uprawiony do stosowania w celu rozpoznania odwołania przepisu art. 122a ust. 1 u.P.o.ś., który pozwala już w czasie użytkowania przedsięwzięcia na weryfikację pomiarów emisji pola elektromagnetycznego anten stacji bazowej telefonii komórkowej. W myśl tego przepisu, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku:
1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia;
2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie;
3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.
Niewykonanie tych pomiarów przez podmioty do tego obowiązane nosi znamiona wykroczenia z art. 338a u.P.o.ś., który stanowi : Kto, będąc obowiązany do wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku, na podstawie art. 122a, nie wykonuje tych pomiarów, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności albo karze grzywny.
Reasumując, Organ odwoławczy w sposób w pełni prawidłowy zinterpretował i zastosował definicję ustawową strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tj. definicję wyrażoną w art. 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 20 u.P.b. Ocena przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego została przeprowadzona pod kątem zachowania przez inwestora przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wobec tego zachowano wymogi płynące z treści § 9 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1040), bowiem kierowano się wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku.
Z tych powodów zaskarżona do WSA decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest decyzją prawidłową. Działania wyjaśniające Wojewody spełniają wymogi zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77, 80 K.p.a. Jego decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy przekonująco motywując zastosowanie wobec odwołującej się art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji w pełni ustosunkował się do istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tą argumentację WSA w całości podziela i ocenia za prawidłową. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych tego Organu jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.