II SA/Łd 535/25

II SA/Łd 535/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2) , art. 414 ust 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Dnia 17 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2025 roku sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 maja 2025 roku nr PS.ZUT.4701.73.2024.NW dotyczy: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków komunalnych do rowu melioracyjnego bez pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 535/25
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Gminy D. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z 27 maja 2025 r. (znak sprawy: PS.ZUT.4701.73.2024.NW) w sprawie określenia Gminie D. opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 28 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 roku.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 10 lipca 2023 r. Gmina D. wskazała ilość wprowadzonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] powołując się na pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Radomszczańskiego z 28 maja 2013 r. (znak: PŚ.1.6341.19.2013.ak), zmienione decyzją Starosty Radomszczańskiego z 31 lipca 2013 r. (znak: PŚ.1.6341.19a.2013.ak), które zostało wydane na czas określony, tj. do 27 maja 2023 r. Ponadto pismem z 8 grudnia 2023 r. Gmina D. zwróciła się z prośbą "o zwolnienie z podwyższonej opłaty za okres odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego", powołując się przy tym na art. 414 ust 2 ustawy 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne] wskazując, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w terminie 93 dni przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowej decyzji. Gmina D. wskazała również, że "ponieważ dotychczasowe pozwolenie wygasło 27.05.2023 r. oczyszczalnia ścieków funkcjonowała przez 86 dni bez pozwolenia wodnoprawnego". Gmina D. w przedmiotowej korespondencji poinformowała, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w D. zostało wszczęte 17 lipca 2023 r., wskazując przy tym na długi okres rozpatrywania wniosku i wydania decyzji.
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwrócił się z prośbą o złożenie korekty oświadczenia za II kwartał 2023 r., w której Gmina D. wskaże ilość i jakość wprowadzonych ścieków w okresie, w którym Gmina korzystała z usługi wodnej na podstawie decyzji Starosty Radomszczańskiego oraz w okresie korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r., w celu ustalenia prawidłowej wysokości opłaty.
Pismem z 4 kwietnia 2024 r., Gmina D. poinformowała, że nie znalazła podstaw do złożenia korekty oświadczeń za II kwartał 2023 r., jak również nałożenia na nią opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych wskazując na opieszałość organu, która doprowadziła do korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor Zarządu Zlewni w S. podtrzymał stanowisko, iż złożony wniosek Gminy D. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie spełniał wymogów zarówno formalnych jak i materialnoprawnych zgodnie z art. 407, 408 i art. 409 ustawy - Prawo wodne, zatem nie mógł on stanowić podstawy dla udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego, tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego i ponownie zwrócił się o złożenie korekt oświadczenia za II kwartał 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. poinformował również, że niezłożenie korekty oświadczenia w wyznaczonym terminie skutkować będzie ustaleniem opłat zmiennych na podstawie złożonych do tut. organu 12 lipca 2023 r. oświadczeń wskazując sposób ich wyliczenia.
Gmina D. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Następnie zaś Zarząd Zlewni w S. na podstawie przepisu art. 281 ust. 5 ustawy - Prawo wodne w formie informacji 2 lipca 2024 r. ustalił Gminie D. za okres 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r. opłatę podwyższoną w wysokości 1.565 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi. Opłata została ustalona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2) ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej ustalonej przez Zarząd Zlewni w S. w informacji Nr [...], OZ/II kwartał/2023, (znak: PS.ZUO.4701.6842.OZ.2023.NW) z 2 lipca 2023 r. w wysokości 313 zł za okres 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r., tj. II kwartału 2023 r., za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi.
Powołana informacja została zakwestionowana przez Gminę D. w drodze reklamacji. Strona skarżąca nie zgodziła się z koniecznością poniesienia opłaty podwyższonej.
Dyrektor Zarządu Zlewni w S. nie uznał reklamacji Gminy D. i na podstawie z art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2) ustawy - Prawo wodne określił w tej samej wysokości opłatę podwyższoną za ww. usługę wodną decyzją z 12 września 2024 r. (znak: PS.ZUT.4701.73.2024.NW) wskazując jednocześnie na podstawy swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu dokumentu.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 stycznia 2025 r., II SA/Łd 847/24 uwzględnił skargę Gminy D. i uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z 12 września 2024 roku w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Łodzi, wskazał m.in., że w ogóle nie rozstrzygnięto jaka była rzeczywista wola strony skarżącej w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, co prowadzi do wniosku, że nie zebrano i nie oceniono należycie materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na wydanie zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Zarządu Zlewni w S. wydał decyzję z 27 maja 2025 r. podtrzymującą wysokość opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi za okres 28 maja 2023 r. - 30 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Gmina D. miała możliwość korzystania z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w D. do rowu melioracyjnego [...], poprzez wylot usytuowany na działce nr ewid. [...] obręb D., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Radomszczańskiego z 28 maja 2013 r.
Następnie organ podkreślił, iż pismem z 23 lutego 2023 r. Gmina D. wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na "odprowadzaniu ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni typu "BIO-PAK" w D. przy ul. [...] do rowu melioracyjnego".
W celu rozwiania wątpliwości w zakresie woli skarżącej co do złożenia wniosku (czy wystąpiła o nowe pozwolenie wodnoprawne czy o przedłużenie dotychczas obowiązującego), pismem z 28 kwietnia 2025 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Radomsku, Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, z prośbą o udostępnienie dokumentacji zgromadzonej na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie D. decyzją Starosty Radomszczańskiego z 28 maja 2013 r. Przedmiotowa decyzja obowiązywała do 27 maja 2023 r. Zdaniem organu analiza tych dokumentów wykazała, że złożony 27 lutego 2023 r., wniosek nie dotyczył ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a dotyczył możliwości uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Organ nie mógł w inny sposób potraktować wniosku strony, albowiem ta wniosła o zwiększenie ilości wprowadzonych do ziemi ścieków. W tym celu Gmina D. przedłożyła sporządzony w lutym 2023 r. nowy operat wodnoprawny, w którym zostały zmienione-zwiększone poszczególne parametry. Natomiast w przypadku przedłużenia przez stronę dotychczas obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, strona musiałaby zastosować się do ust. 3 art. 414 ustawy - Prawo wodne, który wskazuje wprost, że: "do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność". Organ podniósł, że pełnomocnik Gminy D. nie przedłożył zarówno operatu wodnoprawnego, na podstawie którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Radomszczańskiego z 28 maja 2013 r. jak i oświadczenia podmiotu, że "zawarte w nim informacje zachowały aktualność".
Dodatkowo organ stwierdził, że nie sprawdzając operatu wodnoprawnego, na podstawie którego została wydana decyzja Starosty Radomszczańskiego z 28 maja 2013 r. zauważyć można, że dane w nim zawarte są inne i nie były aktualne na dzień wystąpienia z wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne 27 lutego 2023 r. Świadczą o tym wielkości wprowadzanych ścieków, a co za tym idzie możliwość korzystania przez wnioskodawcę ze środowiska i jego obciążenia. Już z treści nowego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. 21 sierpnia 2023 r. wynika, że zakres korzystania przez Gminę D. zwiększył się. Do 27 maja 2023 r. Gmina miała możliwość korzystania z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych do ziemi w ilości: Qmaxgodz. = 20 m³/h, Qmaxśred.dob. = 200 m3/dobę oraz Qa = 85 000 m³/rok. Natomiast od 12 września 2023 r. Gmina D. ma możliwość korzystania z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych w ilości: Qs.max = 0,0056 m³/s tj. 20,16 m³/h, Od.śr.. = 240 m³/dobę oraz Qr okdop. = 87 600 m³/rok.
Organ zweryfikował i potwierdził, że Gmina D. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż jak zbadał organ dane zawarte w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym nie stanowią powtórzenia poprzedniego operatu tj. na mocy którego udzielono uprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, zatem przedłużenie obowiązującej decyzji byłoby niemożliwe. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie przepisy dotyczące przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego nie mają zastosowania. Bezsprzecznym jest zatem i niewymagającym wyjaśnienia intencji strony, że złożony wniosek obejmował wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, a nie jak już wskazano przedłużenia dotychczas obowiązującego.
Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż wobec tak złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, występując z niekompletnymi dokumentami wnioskodawca mógł i powinien przewidzieć, że postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie zakończy się w oczekiwanym terminie. Organ podkreślił, że dwukrotnie wzywał pełnomocnika gminy do uzupełnienia potrzebnych dokumentów dotyczących analizowanej sprawy. Ustawodawca dokładnie sprecyzował w przepisach ustawy - Prawo wodne, co powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Braki formalne, do których uzupełnienia wezwał tut. organ skutecznie wstrzymały możliwość procedowania wniosku. Dalej organ zaznaczył, że wezwał stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków "w wyznaczonym terminie nie krótszym niż siedem dni" tj. 14 dni.
W ocenie organu pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony, a zatem, podmiot we własnym interesie powinien wystąpić o wydanie pozwolenia na kolejny okres z wyprzedzeniem czasowym wraz z zachowaniem wszelkich wymogów zarówno formalnych, jak i materialnoprawnych zgodnie z art. 407, 408 i art. 409 ustawy - Prawo wodne tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego.
Dalej organ wskazał, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z oczyszczalni typu BIO-PAK zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...], [...], obręb D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] została wydana 21 sierpnia 2023 r., a więc 34 dni od zawiadomienia podmiotu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Niniejsza decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu od 12 września 2023 r. Nie sposób zatem przyjąć, by niewielkie przekroczenie terminu załatwienia sprawy mogło wyczerpywać znamiona przewlekłości.
Organ stanął na stanowisku, że to data uzyskania waloru ostateczności jest datą graniczną wyznaczającą moment do którego uznać należy, że skarżąca działała bez wymaganego pozwolenia. Podkreślenia wymaga również fakt, że na etapie wydawania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną strona nie złożyła odwołania do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu oraz nie wniosła ponaglenia art. 37 k.p.a. Organ wydający pozwolenie wodnoprawne dokonał ustalenia celu i zakresu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie operatu wodnoprawnego, dołączonego do wniosku. Wnioskodawca nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania, zatem decyzja wydana została w stopniu akceptowanym przez stronę. Również przepisy ustawy -Prawo wodne nie wskazują, by wystąpienie podmiotu z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego spowodowało, że dotychczasowo obowiązująca decyzja o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie wygasła. Niezależnie od przyczyny, jeżeli podmiotowi wygaśnie pozwolenie wodnoprawne na skutek upływu terminu, a do tego czasu nie zostanie wydane nowe pozwolenie wodnoprawne, podmiot działa bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Analizując powyższe Gmina D. w okresie 28 maja 2023 r. - 11 września 2023 r. korzystała z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych z oczyszczalni w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1) ustawy - Prawo wodne obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, a zgodnie z art. 280 pkt 1) lit. b) ustawy - Prawo wodne obowiązany jest także ponosić opłatę podwyższoną.
Mając przy tym na względzie fakt, że opłata podwyższona, o której mowa w art. 280 ustawy - Prawo wodne wypełnia przesłanki definicji administracyjnej kary pieniężnej zawartej w przepisie art. 189b k.p.a., Dyrektor Zarządu Zlewni w S. rozważył możliwość wynikającą z przepisu art. 189f k.p.a. W tym zakresie organ podniósł, iż w materiale dowodowym brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie (art. 476 ustawy - Prawo wodne) lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie, więc nie można było stwierdzić, że wymierzona została kara, która spełniłaby cele, dla których miałaby być nałożona opłata podwyższona.
Odnośnie zaś oceny, czy waga naruszenia prawa jest znikoma wskazać należy, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz z ustaleń organu wynika, że strona naruszyła zakaz działania polegającego na szczególnym korzystaniu z wód polegającym na wprowadzaniu ścieków komunalnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 389 ustawy - Prawo wodne, który przewiduje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na usługi wodne oraz szczególne korzystanie z wód.
Dalej organ zważył, że warunkiem zaistnienia przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. jest nie tylko znikoma waga naruszenia prawa, lecz również zaprzestanie naruszenia prawa. Ten ostatni warunek w realiach niniejszej sprawy wystąpił, gdyż 21 sierpnia 2023 r. Gmina D. uzyskała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni w S. z 21 sierpnia 2023 r.. Jednocześnie, organ wskazał, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Organ pozostaje zatem na stanowisku, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na wprowadzaniu ścieków komunalnych do ziemi oraz wystąpieniu przez Gminę D. z niekompletnym wnioskiem (27 lutego 2023 r.) o nowe pozwolenie jest znaczący. Natomiast dokonując oceny okoliczności niedopełnienia obowiązku wystąpienia z kompletnym wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne organ w całości podtrzymuje przedstawioną powyżej ocenę, że są one wynikiem zawinionego zachowania Gminy D.. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie tut. organu nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.:
1) art. 12 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu, w szczególności poprzez podjęcie przez organ pierwszych czynności w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. po upływie prawie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę skarżącą, oraz pomimo, iż "braki" do których uzupełnienia została wezwana strona skarżąca nie stanowiły braków formalnych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a.;
2) art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż pomimo braku innych stron postępowania, konieczne było doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w sytuacji, gdy samo złożenie wniosku przez skarżącego stanowiło wszczęcie postępowania;
3) zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez poinformowanie strony o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w piśmie stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie;
4) zarzut naruszenia naruszenie art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu strony.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w niniejszej sprawie wyłącznie opieszałe działanie organu polegające na wezwaniu do usunięcia przez wnioskodawcę braków w odstępach prawie dwumiesięcznych spowodowało, iż dopiero 17 lipca 2023 roku organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło po upływie ponad miesiąca od uzupełnienia braków wniosku.
W piśmie o zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 17 lipca 2023 roku organ poinformował, iż w sprawie zebrano całość materiałów i dowodów. Tym samym decyzja merytoryczna w sprawie winna była być wydana niezwłocznie. Tymczasem zostało ona wydana dopiero 21 sierpnia 2023 roku (po ponad miesiącu od wszczęcia postępowania) i stała się ostateczna dopiero 12 września 2023 roku.
Odnosząc się do twierdzeń organu, iż wezwania do usunięcia braków dotyczyło braków formalnych strona skarżąca uznać te twierdzenia za błędne. Organ opiera się w tym zakresie na wskazanej w wezwaniach podstawie prawnej. Niemiej jednak w kierowanych wezwaniach brak jest informacji, że wzywa się do uzupełnienia braków formalnych. Treść wezwań, a także liczne rozmowy telefoniczne przeprowadzone w tej sprawie z pracownikiem Organu wskazują na to, że wezwania dotyczyły uzupełnienia i wyjaśnienia kwestii merytorycznych. Punkty w wezwaniach dotyczyły wyjaśnień w zakresie dostarczenia wyników badań ścieków, przekrojów rowu, odniesienia się do ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków, kwestii nieścisłości oznaczeń na dostępnych mapach, zmian w nazwie rowu czy zastosowanych wzorów do obliczeń (powszechnie stosowanych wzór Ruffela czy Fishera), a nie braków formalnych. Stanowisko Gminy w tym zakresie potwierdza fakt, iż po uzupełnieniu wszystkich "braków" organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania uznał, iż zgromadził cały materiał dowodowy. Po drugie nigdy organ nie pouczył wnioskodawcy, iż nieuzupełnienie "braków formalny" skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Po trzecie podstawy prawne jakie wpisywane były obok poszczególnych punktów w wezwaniach potwierdzały, iż dotyczą one uzupełnienia merytorycznego informacji zawartych w oparcie wodnoprawnym. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, tj. wobec złożenia przez Gminę wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego 27 lutego 2024 r. (a więc na 93 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia) i niezałatwienia sprawy przez organ w terminie miesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., organ zasadnie nałożył obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej.
W ocenie Gminy nałożenie opłaty podwyższonej było całkowicie bezzasadne. Gmina dopilnowała bowiem tego, aby stosowny wniosek złożyć w terminie przewidzianym w art. 414 ust. 2 ustawy - Prawo wodne. W myśl tego przepisu pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 389 pkt 1 -3 ustawy, nie wygaśnie, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia.
Tymczasem opisane wyżej działania podejmowane przez organ z częstotliwością średnio raz na dwa miesiące, spowodowały brak ciągłości w posiadaniu pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę.
Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy - Prawo wodne mają pierwszeństwo przed przepisami k.p.a. Ponadto dwukrotne wezwanie Gminy do uzupełnienia dokumentów, dodatkowo w długich odstępach czasu, świadczy o braku szczegółowej analizy dokumentacji przez organ już na etapie pierwszej weryfikacji. Skutkiem tego postępowanie zostało nieuzasadnienie przedłużone.
Zdaniem strony skarżącej organ nie rozważył wszystkich okoliczności, które Gmina podnosiła w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f k.p.a.". W tym miejscu strona wskazała, iż przedmiotem działalności Gminy D. jest działalność wchodząca w zakres zadań własnych gminy, w szczególności: stałe zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zbiorowego odprowadzanie ścieków. Nie można zatem przyjąć, że wobec utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego Gmina mogła czy powinna zaprzestać realizacji swoich zadań. Zaprzestanie odprowadzenia ścieków niewątpliwie wiązałoby się z wystąpieniem negatywnych skutków zdrowotnych i społecznych. Organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, choć kwestia ta ma kluczowe znaczenia dla oceny poboru wody mimo nieuzyskania nowego pozwolenia, Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, według opisanych zasad, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza obowiązujące normy prawa i zasadnym jest jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 27 maja 2025 r. określająca Gminie D. za okres od 28 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r., opłatę podwyższoną w wysokości 1.565 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z oczyszczalni ścieków w D. do rowu melioracyjnego [...] na działce nr ewid. [...].
Materialnoprawne podstawy wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne]. I tak, zgodnie z art. 272 ust 6, 6b i 6c p.w. Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);
2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;
3) zawiesiny ogólnej;
4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
6b. W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji.
6c. W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5),
2) chemicznego zapotrzebowania tlenu,
3) zawiesiny ogólnej,
4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4)
- ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że skarżąca Gmina D. posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w D. do rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], udzielone decyzją Starosty Radomszczańskiego z 28 maja 2013 r. (znak: PŚ.1.6341.19.2013.ak), które obowiązywało do 27 maja 2023 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. decyzją z 21 sierpnia 2023 r. W konsekwencji skarżąca nie dysponowała wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym w okresie od 28 maja 2023 r. do 11 września 2023 r. (data uostatecznienia się decyzji z dnia 21 sierpnia 2023 r.).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zważywszy okoliczności sprawy, mając na uwadze złożenie przez skarżącą Gminę wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w dniu 27 lutego 2023 r. (a zatem na trzy miesiące przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia) i niezałatwienia sprawy przez organ w terminie miesięcznym lub dwumiesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., organ zasadnie nałożył obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej, czy też zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 189f k.p.a.
Nie można nie zauważyć, że złożony przez skarżącą Gminę wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego zawierał braki formalne. Sam zaś wniosek dotyczył nowego pozwolenia wodnoprawnego, a nie kolejnego - organ rozważył czy wniosek obejmował uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, czy może mógł stanowić wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego i prawidłowo stwierdził, że chodzi o nowe pozwolenie, na co wskazuje chociażby złożony nowy operat. Jednakże w ocenie Sądu zasadnicze zastrzeżenia budzi fakt, że organ dopiero pismem z 3 kwietnia 2023 r. (doręczonym Gminie 11 kwietnia 2023 r.), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a więc 35 dni po dacie złożenia wniosku, wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, które to braki - mając na uwadze wynikającą z przepisów k.p.a. zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 2 k.p.a.) - powinny być w ocenie Sądu stwierdzone niezwłocznie po wpłynięciu wniosku do organu, tym bardziej że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w tym wypadku to postępowanie standardowe, objęte niejako specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2023 r., II SA/Łd 233/23). Przesunięcie momentu faktycznego rozpoczęcia procedowania o ponad miesiąc miało niewątpliwy wpływ na okres pozostawania przez skarżącą Gminę bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a więc i wysokość opłaty zmiennej. Dalej zauważyć należy, iż mimo usunięcia wskazanych braków formalnych przez Gminę we wskazanym terminie 14 dni, organ w dniu 22 maja 2023 r. (zatem po upływie kolejnego ponad miesiąca) ponownie wezwał Gminę do uzupełnienia braków wniosku. Również te braki Gmina uzupełniła w wyznaczonym terminie. Jednakże organ dopiero po upływie kolejnego ponad miesiąca, tj. w dniu 17 lipca 2023 r. formalnie zawiadamia o wszczęciu postępowania. W zawiadomieniu tym informuje, iż zebrany został już cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Samą decyzję wydaje jednakże dopiero w dniu 21 sierpnia 2023 r., a zatem po upływie kolejnego miesiąca.
W ocenie Sądu, w sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres, organ musi procedować tak, aby uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres przyjęty za podstawę naliczenia opłaty. W realiach niniejszej sprawy nie sposób natomiast nie zauważyć nadmiernie długich, niczym nieuzasadnionych przerw w prowadzonym postępowaniu, które w efekcie prowadziły do zwielokrotnienia opłaty naliczanej.
Zdaniem Sądu nie ulega też żadnej wątpliwości, że tak zdefiniowana i wymierzana opłata zmienna na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne ma sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca przy ustalaniu tej opłaty nakazuje przyjmować maksymalne wartości wprowadzanych ewentualnie zanieczyszczeń jak i maksymalną techniczną wydajności instalacji nie zależnie od faktycznych ustaleń. Takie arbitralne założenie ustawodawcy zawsze będzie zatem miało charakter sankcyjny.
Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe zróżnicowanie w art. 189b k.p.a. ustawodawca zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przedmiotowa opłata zmienna niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie.
Należy mieć na uwadze, że zgodnie art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Należy w tym miejscu wskazać, że w przepisach ustawy - Prawo wodne nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty zmiennej), tym samym w przypadku opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo winien rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ocena czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl którego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Znikoma waga naruszenia prawa, choć jest przesłanką konieczną, to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa.
Wskazać jednocześnie trzeba, że zasady wymiaru opłaty zmiennej zostały wprost wskazane w art. 272 ust. 6 , ust. 6a ust. 6b, ust. 6c ustawy - Prawo wodne, zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. W konsekwencji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej, nie ma natomiast możliwości nałożenia kary w innej wyważonej wysokości.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ wydając zaskarżoną decyzję koncentrował się przede wszystkim na przebiegu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności, które strona podnosiła już w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty.
Należy podkreślić, że gmina realizowała zadania własnych w zakresie jednej z podstawowych kategorii usług użyteczności publicznej. Nie można zatem przyjąć, że wobec utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego z 28 maja 2013 r. skarżąca mogła, czy też powinna zaprzestać realizacji swoich zadań. Zaprzestanie wprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków mogłoby się wiązać z wystąpieniem negatywnych skutków o charakterze społecznym. Organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, choć kwestia ta ma kluczowe znaczenia dla oceny wprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków mimo nieuzyskania nowego pozwolenia w kontekście nałożenia opłaty zmiennej.
W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ nie dokonał całościowej, właściwej oceny sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie uwzględnił przede wszystkim okoliczności, że gmina do 27 maja 2023 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne, wniosek o kolejne pozwolenie wodnoprawne został złożony trzy miesiące przed upływem ważności pozwolenia z 2013 r., charakteru skarżącej oraz faktu, że gmina uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne w dniu 21 sierpnia 2023 r.
Podkreślić należy, że brak pozwolenia wodnoprawnego miał zatem charakter stricte formalny i związany było z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury uzyskania zezwolenia wodnoprawnego, która została zakończona udzieleniem skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne, w ocenie Sądu czas trwania naruszenia w dużej części wynikał z opóźnionego rozpoczęcia czynności związanych z wydaniem zezwolenia przez organ i późniejszym długotrwałym procedowaniem wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne. Należy też podkreślić, że skarżąca nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści z tytułu naruszenia, wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy o niekwestionowanej doniosłości społecznej.
W ocenie Sądu w sprawie organ błędnie przyjął, że nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty zmiennej. W tym miejscu zauważyć należy, że stanowisko organu co do braku spełnienia przesłanek do odstąpienia od kary nie zostało, mimo iż obszerne, w praktyce nie zostało w sposób należyty uzasadnione. W swoich szerokich wywodach organ skupia się w zasadniczej części na rozważaniach teoretycznych odnoszących się do rozumienia przesłanek z art. 189 k.p.a., szeroko cytuje wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, natomiast w ograniczony sposób odnosi to do konkretnie zaistniałej sytuacji faktycznej Gminy D.. W konsekwencji należy uznać, że doszło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei spowodowało, że przedwcześnie zastosował art. 272 ustawy - Prawo wodne. Ze względu na powyższe skargę należało uznać za zasadną.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a., winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.
Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.
ds