II SA/Rz 1758/21

II SA/Rz 1758/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37, art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 103 ust. 2, art. 48, art. 49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewid. [...] w [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], PWINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że otwory okienne znajdujące się w północno-wschodniej ścianie budynku mieszkalnego wykonano w trakcie jego budowy. W związku z powyższym PINB nie miał podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania wobec okien wykonanych w dacie budowy budynku.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2020 r. stwierdzono, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Budynek mieszkalny jest częściowo podpiwniczony, murowany, posiada stropy żelbetowe i dach kryty blachą. Budynek wyposażony jest w instalacje elektryczną, gazową i wodno-kanalizacyjną. Nie jest użytkowany. Posiada wymiary w rzucie (z gankiem) 11,35 x 11,05 m i wysokość w kalenicy ok. 7,50 m (od strony działki nr ewid. [...]). Ściana północno-zachodnia budynku mieszkalnego położona jest bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. 4416. W ww. ścianie znajduje się dwa otwory okienne o wymiarach 0,6 x 1,4 m.
Właścicielka działki nr ewid. [...], nie przedstawiła dokumentów związanych z budową budynków. Poinformowała natomiast, że oba budynki zostały wybudowany przez jej dziadka J.N. w latach 1960-1961, co potwierdził również właściciel działki sąsiedniej nr ewid. [...] – T.N. Otwory w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy granicy z działką o nr ewid. [...] wykonane zostały w trakcie budowy budynku. Nie udało się odnaleźć dokumentacji związanej z budową ww. budynków, w związku z czym organ stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ stwierdził, że budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działką o nr ewid. [...], a granice nieruchomości nie uległy zmianie. Z decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wynika, że granica na gruncie została ustalona w oparciu o szkice polowe z pomiaru bezpośredniego wykonanego w 1975 r. przez OPGK w [...]. Uprawniony geodeta dokonał czynności ustalenia granicy i przedłożył operat techniczny, włączony do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. pod nr [...]. Według PINB z dokumentów wynika, że granica pomiędzy ww. działkami przebiega po ścianie szczytowej budynku i w okresie jego budowy przebiegała jak w stanie obecnym.
W toku postępowania ustalono również, że obecnie Gmina [...] nie posiada obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...]. Zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1986 r. oraz zmianą do planu uchwaloną uchwałą [...] z dnia [...] listopada 1993 r. teren działki o nr ewid. [...] przeznaczony był na adaptację zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością uzupełnienia plombowego oraz wymiany zabudowy w granicach zainwestowanych działek. Istniała również możliwość lokalizowania małych obiektów usługowych dla obsługi ludności.
W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.; dalej: "P.b. z 1974 r.") PINB ocenił, że lokalizacja budynku nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Jak podał organ, warunkiem ewentualnego doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Uwzględnienie tych przepisów do budynku istniejącego przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia ograniczone jest zapisem § 2 ust. 1 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że zastosowanie ww. przepisów rozporządzenia możliwe jest w przypadku stwierdzenia niezgodności realizacji budynku z przepisami tego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Zdaniem PINB samo stwierdzenie naruszenia przepisów odległościowych od granicy działki, o których mowa w art. § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia nie stanowi podstawy do wydania nakazu określonego w art. 40 P.b. z 1974 r. Organ stwierdził, że stosownie do zapisu § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, który określa minimalne wymagane odległości między zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, odległość między budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z otworami od strony działki o nr ewid. [...] (nie posiadającym ściany oddzielenia pożarowego), a budynkiem istniejącym na działce o nr ewid. [...] w [...] nie może być mniejsza niż 8 m. Jak ustalił organ, odległość pomiędzy ww. budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym murowanym na działce o nr ewid. [...] wynosi około 36,85 m, a zatem minimalna wymagana odległość została zachowana. Natomiast odległość budynku mieszkalnego od ogrodzenia z działką o nr ewid. [...] wynosi ok 8,65 m.
Wobec powyższego PINB stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny z otworami okiennymi bezpośrednio przy granicy z działką o nr ewid. [...] nie narusza również przepisów ww. rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Tym samym w ocenie organu brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T.N. (dalej: "skarżący"). Jego zdaniem nie było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, ponieważ obie strony postępowania żyją i dysponują swoimi nieruchomościami, jak również istnieje przedmiot postępowania w postaci wzniesienia budynku bez pozwolenia, a więc niezgodnie z prawem. Jak podał, w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 P.b. z 1974 r., organ winien w trybie art. 40 tej ustawy nakazać dostosowanie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a następnie zakończyć postępowanie wydając decyzję w trybie art. 42. W ocenie skarżącego w stanie sprawy nie należało stosować Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r., lecz rozporządzenie obowiązujące w okresie dokonania samowoli budowlanej.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r., PWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie umorzył w całości postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] w [...].
W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ odwoławczy podał, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. i zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy na jego wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego właścicielka działki nr ewid. [...] (aktualnie [...]) nie przedłożyła. Wskazał, że do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b. z 1994 r.") zastosowanie mają wyłącznie przepisy art. 37, 40 i 42 P.b. z 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.).
Oceniając zastosowanie ww. przepisów w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, w następstwie czego stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ zreformował sentencję zaskarżonej decyzji z uwagi na powzięcie informacji, że w wyniku postępowania scaleniowego działka ewidencyjna nr [...] położona w [...] zmieniła oznaczenie na numer [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość i poprzez niepodjęcie postępowania legalizacyjnego w jednym z trybów przewidzianych P.b. z 1994 r., celem doprowadzenia sytuacji na gruncie, nielegalnie zabudowanym do stanu zgodnego z prawem;
- art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w ogóle wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności terminu zakończenia budowy obiektu usytuowanego na działce nr 4423, która to okoliczność determinuje tryb przewidziany prawem budowlanym w zakresie prowadzenia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej;
- art. 40 P.b. z 1974 r., poprzez niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń w zakresie zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki wzniesione bez pozwolenia i w tym kontekście braku ustaleń co do zbadania okoliczności wskazujących na konieczność wydania nakazów dostosowania budowli do obowiązującego prawa;
- art. 49 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- art. 49f P.b., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach, gdyby postępowanie administracyjne wykazało, że budowa obiektu budowlanego zakończona została przed terminem, o którym mowa w tym przepisie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., na którą powołał się organ, legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji. W ocenie skarżącego zgodnie zatem z treścią i intencją przywołanej uchwały, skoro postępowanie wszczęto z urzędu w listopadzie 2020 r. to zastosowanie w sprawie dot. samowoli budowlanej winna mieć ustawa P.b. z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w tym czasie i z uwzględnieniem noweli z dnia 13 lutego 2020 r., która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Konieczne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego jakim jest samowola od jej likwidacji. Kwestia likwidacji samowoli budowlanej winna być rozstrzygana w trybie prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji, z wyjątkami przewidzianymi treścią art. 49 ust. 1 pkt 2 P.b., ustalającego stosowanie przepisów techniczno-budowlanych z chwili zakończenia budowy oraz art. 103 ust. 2, czyli brakiem podstaw do zastosowania art. 48 do budowli wzniesionych przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 1995 r. Skarżący podniósł, że konsekwencją przyjęcia zasady jak w uchwale jest zastosowanie w sprawie art. 49f P.b. ze wszystkimi wynikającymi z tego przepisu konsekwencjami dla inwestora w zakresie konieczności przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny położony na działce nr ewid. [...] (obecnie [...]) w [...], stanowiącej własność A.P., przy granicy z działką o nr ewid. [...] w [...] własności T.N. ( skarżącego).
Budynek powstał w latach 60-61. Został wybudowany przez dziadka A.P. -J.N. Okoliczność ta została potwierdzona zarówno przez A.P., jak też przez skarżącego. A.P. nie dysponuje dokumentami związanymi z budową budynku. Pomimo podjętych przez organ działań nie udało się ich odnaleźć.
Budynek usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...], zwrócony ścianą z otworami okiennymi w stronę działki [...]. Częściowo jest podpiwniczony, murowany o stropach żelbetowych, kryty blachą. Maksymalne wymiary z gankiem wynoszą około 11,35 x 11,05 m, maksymalna wysokość w kalenicy 7,90 m ( od strony działki nr ewid. [...]). Działka o nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem gospodarczym w odległości około 36,85 m od północno-zachodniego narożnika działki [...]. Działka o nr ewid. [...] posiada szerokość zmienną, na wysokości budynku gospodarczego i mieszkalnego na działce [...] wynosi około 8,60 m.
Przeprowadzone w 2009 r. na wniosek T.N. postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia granicy pomiędzy działką nr ewid. [...], a działkami nr ewid.: [...], [...], [...] wykazało, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] przebiega po ścianie szczytowej budynku usytuowanego na działce nr [...].
Teren działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 1995 r. przedmiotowy teren był przeznaczony na adaptację zabudowy zagrodowej mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością uzupełnienia plombowego oraz wymiany zabudowy w granicach zainwestowanych działek. Dopuszczał również możliwość lokalizowania małych obiektów usługowych ( nieuciążliwych) dla obsługi ludności.
W ścianie przy granicy z działką nr [...] znajdują się dwa otwory okienne: otwór w parterze obiektu o wymiarach około 0,6 m x 1,4m do pomieszczenia łazienki, otwór o wym. około 0,6 m x 1,4 m na piętrze do klatki schodowej. Według skarżącego, jak również A.P. otwory okienne istnieją od czasu realizacji obiektu. Potwierdza to również dokumentacja fotograficzna, z której wynika, że okna posiadają stare nadproża i obmurowania, i nie ma ingerencji w konstrukcję. Nie stwierdzono również nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, ani też zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi. Mając to na uwadze organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej i jest zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami. Reformatoryjna decyzja organu II instancji ( uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania) została wydana wyłącznie z tego powodu, że w toku postępowania działka [...] zmieniła oznaczenie i obecnie ma nr [...].
W opozycji skarżący, właściciel działki [...] zarzuca brak podstaw do umorzenia postępowania, nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przyjęcie, że do budynku mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz niezastosowanie art. 49 f Prawo budowlane wprowadzonego ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2020 r., poz. 471).
W sporze Sąd przyznaje rację organom.
W sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że postępowanie legalizacyjne w stosunku do przedmiotowego obiektu opierać się musi na przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Budowa przedmiotowego budynku została zakończona w 1961 r.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 7 lipca 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe- Prawo budowlane z 1974 r.
Przepisy te znajdą również zastosowanie do budynków wybudowanych przed 1974 r. W ustawie Prawo budowlane z 1974 r. brak jest przepisów przejściowych określających, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie (1 stycznia 1975 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym przyjmuje się, że do obiektów, które zostały wybudowane przed 1 marca 1975 r. stosuje się ustawę Prawo budowlane z 1974 r., a nie ustawę z 1961 r. - Prawo budowlane ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. VII SA/Wa 2096/20, to i wszystkie powołane w sprawie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie nie znajdą natomiast zastosowania przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2020 r., poz. 471), w tym powoływany przez skarżącego art. 49 f P.b. dotyczący uproszczonej procedury legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.: do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
Pismo skarżącego, inicjujące postępowanie kontrolne organu na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego zostało złożone do organu w dniu 14 maja 2020 r., a pierwotne zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do stron w dniu 10 września 2020 r., zatem oba zdarzenia miały miejsce przed wejściem w życie wskazanych przepisów, przy czym decydujące znaczenie ma tu skierowanie przez organ zawiadomienia. Skoro dopiero wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), to same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r. II SAB/Po 69/20).
Przechodząc do meritum na wstępie wyjaśnić należy, że na budowę budynku mieszkalnego, którego dotyczy postępowanie wymagane było pozwolenie na budowę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 7, poz. 46) i § 3 pkt 2 rozporządzenia Przewodniczego Komunikatu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego ( Dz.U. z 1961 r, Nr 38, poz. 197). Wymóg ten w przeciwieństwie do postępowania legalizacyjnego oceniamy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie realizacji budynku. Wiadomo jest, że dokumentów tych skarżąca nie posiada, a przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe organu nie przyniosło rezultatów. Dokumenty nie zostały odnalezione w Archiwum Państwowym, jak również w Gminie [...].
Nie może to jednak stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia samowoli budowlanej.
Brak obowiązku przechowywania dokumentacji powoduje, iż nie można żądać od kogokolwiek przedstawienia dokumentów w postaci odpowiednich pozwoleń na budowę, pod rygorem przyjęcia, że dana inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez takiego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać. W tego rodzaju sytuacjach proces zdobycia wiedzy o aktualnym stanie prawnym obiektu lub jego części winien prowadzić do przeprowadzenia możliwie wszechstronnego postępowania celem poszukiwania dowodów związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym dotyczącym danego obiektu, a następnie dokonania oceny możliwych do pozyskania dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i z uwzględnieniem skutków wynikających z upływu czasu od zakończenia budowy (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3006/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 419/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 341/19).
W innym wyroku wskazano, że w sytuacji gdy właściciel budynku nie dysponuje dokumentami odnoszącymi się do procesu jego powstania pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r., to nie sposób wyprowadzać skutku o jego samowolnym wybudowaniu. Domniemanie odwrotne, uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 394/06).
Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tych wyrokach i zaprezentowaną w nich wykładnią.
Nie zostały również spełnione przesłanki do zastosowania odnośnego do niniejszego budynku trybu przewidzianego w art. 37 i n. P.b. z 1974 r., stanowiącego kolejny element procesu legalizacyjnego opartego o przepisy P.b. z 1974 r.
Zgodnie z art. 37:
1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (...).
Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie miała miejsca.
Przeprowadzone przez organy postępowanie wykazało, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy [...] obowiązującym do 1995 r. przedmiotowy teren przeznaczony był na adaptacje zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością uzupełnienia plombowego oraz wymiany zabudowy w granicach zainwestowanych działek.
Nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym posadowione na działce [...] spełniały te kryteria.
Przeprowadzona kontrola budynku nie wykazała również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia – art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. ( protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 29 września 2020 r.). Budynek dotychczas był cały czas użytkowany, aktualnie nie jest użytkowany ze względu na prowadzone prace remontowe.
Po stwierdzeniu, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza nakazanie rozbiórki tego obiektu, organ dokonuje oceny, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej- art. art. 40 P.b. z 1974 r.
Zgodnie z tym przepisem: w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Wymagania określone w art. 40 P.b. z 1974 r. co do zasady powinny odnosić się do przepisów prawa obowiązującego, ponieważ legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem przyjąć stanowisko, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany, lub wykonany z istotnymi odstępstwami ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r., II SA/Kr 266/18 ).
Prawidłowo przeprowadzona w tym zakresie kontrola nie wykazała nieprawidłowości.
Odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce [...] a budynkiem gospodarczym usytuowanym na działce nr [...] w [...] wynosi 36,85 m + 17,67 m łącznie 54,52 m. Odległość budynku mieszkalnego jednorodzinnego od ogrodzenia z działką o nr ewid. [...] wynosi około 8,65 m. Działka o nr ewid. [...] nie jest zabudowana od strony granicy z działką nr [...], w części użytkowana jest jako dojazd. W ścianie spornego budynku w granicy z działką [...] znajdują się otwory okienne: otwór w parterze obiektu o wymiarach około 0,6 m x 1,4 m do pomieszczenia łazienki, otwór o wym. około 0,6 m x 1,4 m na piętrze do klatki schodowej.
Usytuowanie budynku w granicy z działką nr ewid. [...] czyni zasadnym ustalenia organów odnośnie spełnienia warunków technicznych w zakresie wymagań przeciwpożarowych.
Aktualnie obowiązujące przepisy § 12 ust. 1 stanowią, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 270 -273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
3) Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
4) Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie z § 271 minimalna wymagana odległość między zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe pomiędzy przedmiotowym budynkiem gospodarczym, a budynkiem istniejącym na działce nr ewid. [...] nie może być mniejsza niż 8. Ustalona odległość ścian budynku z otworami do najbliższego budynku położonego na działce nr [...] – 54,52 m wyklucza stan zagrożenia. Zatem również w tym zakresie postawiony zarzut okazał się bezzasadny.
Ustalenie, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego posadowienia, przy braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia oraz zgodność z obowiązującymi przepisami technicznymi, pozbawia organ podstaw do podejmowania dalszych czynności legalizacyjnych, w tym nakładania jakichkolwiek obowiązków. W tym stanie rzeczy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., mamy bowiem do czynienia w przypadku braku przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a w konsekwencji brak podstaw do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
W niniejszej sprawie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia. Nie stwierdzono bowiem naruszenia przepisów prawa, które zobowiązałyby organy do nałożenia na właściciela budynku jakichkolwiek obowiązków.
Z tych wszystkich względów decyzja organu II instancji odpowiada prawu, co mając na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.