II SA/Rz 1734/23

II SA/Rz 1734/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1470/24 - Wyrok NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/25/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/25/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"/"organ II instancji"), na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołań E.T., A.K., K.S., J.S. i Z.W. (dalej: "Odwołujący") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 12 grudnia 2022 r., znak AR.-P.6730.4.19.2022.GR w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługowo - handlową - biurową" na działce nr [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...] dla G.K., D.P.i - wspólników spółki cywilnej p.n. "A" s.c. (dalej: "Inwestorzy") - utrzymało w mocy zaskrzoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Prezydent ustalił warunki zabudowy do opisanego zamierzania inwestycyjnego, gdyż jego lokalizacja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W odwołaniu podniesione zostały zarzuty dotyczące błędnego opisu koncepcji architektonicznej, błędnego ustalenia obszaru analizowanego, błędnego ustalenia wskaźnika zabudowy, błędnego ustalenie wysokości inwestycji oraz brak uzasadnienia odstąpienia do średnich wskaźników i błędne ustalenie geometrii dachu. Jednocześnie wskazano na naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.
Kolegium odwołania nie uwzględniło. Cytując m.in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie") stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono w kształcie okręgu o trzykrotności frontu działki (front działki wynosi 20 m) i obszar ten jest prawidłowy. Wbrew zarzutom odwołania takie wyznaczenie ma charakter modelowy, a jego zmiana zmierzająca do ukierunkowania szerszej analizy stanowiłaby naruszenie ustawowych warunków ustalenia obiektywnego obszaru dla dokonania ustaleń. Odnosząc się do kontynuacji funkcji planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym stwierdziło, że na obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowo - handlowa. Planowane przez Inwestorów przedsięwzięcie nie będzie zatem godzić w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca. Tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje na analizowanym obszarze. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, co też ma miejsce w niniejszej sprawie.
W zakresie wskaźników zabudowy Kolegium wskazało, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi 0,21 %, natomiast w decyzji powyższy wskaźnik wyznaczono od 0,18 do 0,24 %, co odpowiada średniej wartości na obszarze analizowanym, pozostawiając Inwestorom elastyczność w planowaniu nowej zabudowy, która mieści się we wskaźnikach ustalonych dla poszczególnych działek. Wbrew zarzutom odwołania wartość ta nie musi być jedna, z istoty zabudowy i zagospodarowania terenu biorąc pod uwagę zagospodarowania terenów sąsiednich - takie rozwiązanie jest racjonalne. W zakresie parametru określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia Kolegium nawiązało do analizy urbanistycznej z której wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 10,9 m, co odpowiada wskaźnikowi określonemu w decyzji. Co do wskaźnika, jakim jest dla nowej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), to na obszarze analizowanym wynosi ona 2,50 m do 10.00 m, natomiast organ I instancji w decyzji określił wartość przedmiotowego wskaźnika od 3,00 m do 8,00 m. W analizie wskazano na bardzo zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na analizowanym terenie, wskazując na możliwość ukształtowania tego parametru w innej, niż średnia na obszarze analizowanym. Ponadto, w myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym występują dachy o kącie nachylenia od 0° do 45° i wysokości górnej kalenicy od 6,0 m do 12,0 m. W decyzji określono układ połaci dachowych jako dwu- lub wielospadowy. W decyzji dopuszczono wysokość górnej kalenicy na nie więcej niż od 6 m do 9,2 m oraz kąt nachylenia dachu w przedziale od 5° do 40° - zatem mieszczący się w zakresie ustaleń na obszarze analizowanym.
Kolegium podkreśliło, że organ I instancji mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa i prowadząc postępowanie, zgodnie z przepisami regulującymi przedmiotową materię, przeprowadził wnikliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Zdaniem Kolegium, funkcja planowanego budynku wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności, tym samym będzie odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Zaniechanie doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania wobec faktu wniesienia odwołania przez tę stronę - nie pozbawiło jej czynnego udziału w postępowaniu, a powyższa okoliczność nie może stanowić jedynej podstawy do ewentualnego uchylenia decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł A.K. (dalej: "Skarżący"). Decyzji tej zarzucił:
1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, iż doszło do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, pomimo że obejmuje on dwie całkowicie odmiennie zagospodarowane przestrzenie oddzielone od siebie drogę powiatową;
b) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Kolegium do wszystkich zarzutów sformułowanych w złożonym odwołaniu, jak również poprzez brak merytorycznego i wnikliwego ustosunkowania się do poczynionych ustaleń;
c) art. 15 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że zgodnie z powyższym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co przejawia się w obowiązku organu II instancji do samodzielnego zbadania materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ustalenia stanu faktycznego oraz samodzielnego poczynienia na tej podstawie wniosków w sytuacji, gdy Kolegium zaniechało samodzielnego dokonania wszystkich ww. czynności, ograniczając się do powołania stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji oraz przytoczenia jego twierdzeń;
d) art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie przez Kolegium zasady prawdy obiektywnej i zasady wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, zgodnie z którymi organ II instancji zobowiązany jest do podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie do rozpatrzenia wszystkich dowodów, podczas gdy organ II instancji zaniechał działań, które zmierzałyby do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na wskazaniu w zaskarżonej decyzji okoliczności i argumentów podjętych przez organ I instancji i w znacznej mierze bezkrytycznym uznaniu poczynionych przez ten organ ustaleń, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;
e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw prawnych;
f) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, pomimo, iż nie uwzględnia on specyficznego położenia działki;
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem powierzchni zabudowy występującej w kwartale, na którym znajduje się działka, a nadto poprzez przemilczenie przez Kolegium, co należy uznać za aprobatę, kwestii nieprawidłowego uwzględnienia przez organ I instancji przy obliczaniu powierzchni zabudowy znajdującej się na działkach w obszarze analizowanym tzw. zabudowy pomocniczej, co doprowadziło do sytuacji, iż analiza zawiera błędne wartości;
c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia, poprzez uznanie, że organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy w decyzji organu I instancji powołano się na § 7 ust. 3 rozporządzenia, jak również przez uznanie przez Kolegium, że istniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia bez jednoczesnego merytorycznego umotywowania takiego stanowiska;
d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia poprzez wskazanie przez Kolegium, że w decyzji organu I instancji określono dla Inwestycji układ połaci dachowych jako dwu lub wielospadowy, podczas gdy decyzja przewiduje dach płaski lub niski, jak również poprzez uznanie, iż wskaźnik został ustalony zgodnie z wynikami analizy, kiedy to odbiega on od jej ustaleń, a nadto poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu sformułowanego w odwołaniu o braku wskazania w decyzji organu I instancji kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu i powielenie tego uchybienia przez Kolegium.
Na tych podstawach Skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm.- dalej: "P.p.s.a.") zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął postawione zarzuty podnosząc, że działka, dla której ustalano warunki zabudowy położona jest w specyficznej okolicy; znajduje się w zwartym kwartale obejmującym w zdecydowanej większości zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla potrzeb wyznaczania obszaru analizowanego winien zatem zostać uwzględniony sposób zagospodarowania działek znajdujących się w tym kwartale. Za bezzasadne i niecelowe uznać zatem należy, uwzględnianie w obszarze analizowanym drogi powiatowej [...] i znajdującej się za nią zabudowy. Prosta analiza mapy znajdującej się w aktach sprawy pozwala dojść do przekonania, że ulica ta oddziela od siebie dwa obszary zagospodarowane w diametralnie różny sposób. Po jednej stronie ulicy umiejscowiona została niewielkich gabarytów niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a po drugiej, wysoka zabudowa wielorodzinna oraz budynki usługowe o znacznie większej powierzchni zabudowy niż występująca po przeciwnej stronie ulicy. Tzw. "równomierne" wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki doprowadziło do tego, iż w obszarze uwzględniona została działka nr [...]. Analiza parametrów znajdującej się na niej zabudowy pozwala stwierdzić, iż znacznie odbiega ona od budynków posadowionych po drugiej stronie ulicy. Doprowadziło to do zniekształcenia poszczególnych parametrów dla inwestycji, a w rezultacie do ustalenia warunków zabudowy. W wyniku uwzględnienia działki nr [...] w obszarze analizowanym doszło do tego, iż wskaźnik zabudowy odbiega od średniej. Z załącznika tekstowego wynika, że powierzchnia zabudowy w zwartym kwartale zabudowy jednorodzinnej waha się pomiędzy 0,12 a 0,30, przy czym wartości równe i wyższe niż 0,24 dotyczą tylko czterech działek. Uwidacznia się różnica pomiędzy wskaźnikami zabudowy występującymi w tym kwartale (średnia 0,19), a wskaźnikiem na działce nr [...] (0,44). Uwzględnienie ww. działki w obszarze analizowanym doprowadziło do podwyższenia wskaźnika zabudowy aż do 0,24. Co istotne również, taka powierzchnia zabudowy nie znajduje się w najbliższym sąsiedztwie działki Inwestorów. Na działkach graniczących z tą działką wskaźnik ten wynosi 0,12, 0,13 czy 0,20. Nierzetelne jest odwołanie się przez urbanistę do wskaźników dotyczących działek położonych w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji i zupełny brak odniesienia się w aspekcie zachowania ładu przestrzennego, do najbliżej usytuowanej zabudowy jednorodzinnej. Oczywistym jest, iż posadowienie w sąsiedztwie budynków o powierzchni zabudowy o wskaźniku 12% lub 13% powierzchni działki obiektu, który wskaźnik ten będzie miał na poziomie 0,24 zaburzy ład przestrzenny. Ponadto nieprawidłowe jest uwzględnienie we wskaźniku powierzchni zabudowy znajdującej się na działkach zabudowy pomocniczej w postaci altan, szklarń, szop itp. Tymczasem jak wynika z decyzji organu I instancji (Analiza urbanistyczna Załącznik tekstowy), dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy zostały uwzględnione również inne znajdujące się na działkach obiekty o charakterze zabudowy pomocniczej. Z zaskarżonej decyzji nie sposób jednak wywieźć, dlaczego Kolegium tego zarzutu nie uwzględniło. Nie wiadomo zatem, czy uwzględnienie zabudowy pomocniczej było zabiegiem prawidłowym, czy też jej uwzględnienie nie ma znaczenia dla ustalenia wskaźnika zabudowy. Kolegium nie wyjaśniło także, z jakiego powodu zastosowania w sprawie nie znajdzie § 7 ust. 3 rozporządzenia i z jakiego powodu dopuszczalna jest tak duża rozpiętość w wysokości górnej krawędzi elewacji inwestycji. Skoro budynki posadowione w sąsiedztwie działki od strony ulicy Wita Stwosza mają wysokość od 9 m do 5,5 m, to za niedorzeczne uznać należy dopuszczenie realizacji inwestycji o wysokości 3 m. Taka wysokość nowego budynku całkowicie zaburzy ład przestrzenny, a nadto całkowicie odstaje od średniej występującej na obszarze analizowanym, jak i wysokości budynków posadowionych w najbliższym sąsiedztwie. Skarżący wskazał, że w jego ocenie prawodawca nie przewidział w § 7 rozporządzenia możliwości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji inwestycji w ramach tzw. widełek. O ile ustalanie wskaźników w formie "widełek", tj. "od" - "do" jest akceptowalne, to każdorazowo musi to wynikać z analizy. Wyjaśnienia zawarte w decyzji organu I instancji są na tyle enigmatyczne, że Skarżący nie wie, w oparciu o co został ustalony ten właśnie wskaźnik i dlaczego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia, a tylko ust. 4, który winien być stosowany w drodze wyjątku. Argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. Jeżeli organ I instancji dochodzi do przekonania, że wysokość tą należy określić w ramach odstępstwa przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia - powinien w tym zakresie przedstawić szczegółowe uzasadnienie z odwołaniem się do danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium nie odniosło się również merytorycznie do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia przez organ I instancji § 8 rozporządzenia. W decyzji organu I instancji wskazano, iż dach Inwestycji ma być niski lub płaski, o kącie nachylenia od 5° do 40°. Takie wskaźniki nie wynikają jednakże z analizy. Z treści analizy wynika, iż tylko na dwóch działkach są budynki z dachem płaskim, na dwóch występuje stropodach ze spadkiem 5-10°, natomiast w przypadku pozostałych budynków występują dachy o spadku na poziomie od 20° do 45°. Z analizy wynika, iż na obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe i wielospadowe, a tylko na budynku usługowo-handlowym dach płaski. Budzi również uzasadnione wątpliwości ustalenie tego wskaźnika zarówno na minimalnym poziomie (5°) jak i na najwyższym (40°). W ocenie Skarżącego, taka różnica w stopniu nachylenia dachu nie będzie sprzyjała zachowaniu ładu przestrzennego. Organ I instancji nie wskazał również kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu, do czego obliguje go § 8 rozporządzenia. O ile jest to zrozumiałe w przypadku dachu płaskiego, to w przypadku dachu niskiego, kierunek ten winien zostać określony. Jeśli natomiast organy uznały, iż w analizowanym przypadku nie ma takiej konieczności, winny dać temu wyraz w swoich rozstrzygnięciach.
Kolegium naruszyło w tym zakresie zasadę dwuinstancyjności, uchylając się od obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, ograniczając się jedynie do zacytowania relewantnych przepisów prawa oraz użycia ogólnikowej formuły o bezzasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 2 sierpnia 2022 r. Inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługowo-handlowo-biurową na działce nr [...]. Prezydent, zawiadomieniem z 16 sierpnia 2022 r., powiadomił strony o wszczęciu postępowania i zlecił opracowanie projektu decyzji oraz analizy urbanistycznej. Następnie projekt decyzji przekazał do opiniowania i uzgodnienia właściwym organom, po czym zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o wynikających z przepisu tego uprawnieniach (zawiadomienie z 8 listopada 2022 r.). W toku postępowania zastrzeżenia odnośnie do planowanej inwestycji wnieśli Odwołujący podnosząc m.in., że planowany budynek nie wpisuje się w charakter osiedla domów jednorodzinnych. Prezydent zastrzeżeń nie uwzględnił i decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. ustalił warunki zabudowy. Kolegium po rozpoznaniu odwołań, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie; decyzja Kolegium z 21 sierpnia 2023 r. stanowi przedmiot skargi.
II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy, stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust. 3). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze (pominięto).
W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sposób ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania konfliktów przestrzennych, określono w rozporządzeniu (art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.)
Zgodnie z rozporządzeniem, szczegółowe parametry zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione musi być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (zob. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno mieć oparcie w analizie, przy respektowaniu naczelnej zasady planowania przestrzennego, tj. zachowaniu wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W odniesieniu do parametrów inwestycji określanych w oparciu o wskazane wyżej przepisy rozporządzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.
III. W rozpoznawanej sprawie Prezydent przeprowadził postępowanie zgodnie z wymaganiami określonymi w K.p.a., kierując się zakresem postępowania wyjaśniającego, który wyznaczają przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą, przy czym opracowanie to wykonała osoba posiadająca wymagane uprawnienia. Obszar analizowany wyznaczony został na właściwej kopii mapy zasadniczej.
Sąd stwierdza, że wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i odpowiada trzykrotnej szerokości frontu inwestycji. Obszar ten obejmuje również teren działki nr [...] i znajdującą się tam zabudowę, przy czym okoliczność, że działka ta znajduje się po przeciwległej stronie ulicy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, w żadnym wypadku nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten jednoznacznie bowiem stwierdza, że obszar analizowany wyznacza się "wokół terenu", którego wniosek dotyczy. Innymi słowy, nie można w dowolny sposób wyznaczać obszaru analizowanego, w szczególności poprzez zmniejszenie minimalnych wielkości określonych w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniej jednak niż 50 m).
Wskazać w tym miejscu należy na jednolite stanowisko orzecznictwa i wyrażony pogląd, że skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 30/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 781/16; wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1934/13). Przeszkodą w wyznaczeniu obszaru analizowanego w taki sposób nie może być ulica, przy której znajduje się teren objęty wnioskiem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 października 2023 r. sygn. II SA/Wr 362/23). Zatem skarga, o ile domaga się ograniczenia obszaru analizowanego do "kwartału", z pominięciem zabudowy znajdującej się po przeciwległej stronie ulicy, jest niezasadna, bowiem wyznaczony w taki sposób obszar analizowany pozostawałby w oczywistej sprzeczności z wymogami określonymi w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Na tle tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 686/11, z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 243/1, z 8 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2636/18, z 14 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2109/20). Sąd poglądy te podziela.
Występowanie w obszarze analizowanym zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy usługowo-handlowej oznacza, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlowo na działce nr [...] stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie.
W oparciu o istniejącą zabudowę obliczono średni wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), który wynosi 0,21. Jest to średnia wielkość dla 18 działek znajdujących się w obszarze analizowanym, przy czym najniższa wartość tego wskaźnika wynosi ok. 0,10, natomiast najwyższa – ok. 0,44.
Jak wynika z analizy z dnia 12 września 2022 r., średni wskaźnik zabudowy jest uzasadniony i może być stosowany w obszarze w miarę jednorodnym, a analizowany obszar taki nie jest (bardzo zróżnicowana struktura zabudowy), dlatego średni wskaźnik nie daje właściwego obrazu dla potrzeb kształtowania nowej zabudowy. Wobec tego zasadnie w decyzji wskaźnik ten wyznaczono w przedziale od 0,18 (wskaźnik obecnie występujący na działce nr 867) do 0,24, a więc z tolerancją +/- 0,03 w stosunku do wskaźnika średniego. Sąd zauważa, że w takim przedziale zabudowanych jest 10 działek spośród 18 objętych analizą, w tym - dla wartości minimalnej - działka objęta wnioskiem. Tym samym uwzględnione zostały potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania konfliktów przestrzennych, co spełnia także wymagania, jakie zawarte zostały w delegacji ustawowej dla wydanego rozporządzenia (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.).
Nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalona szerokość elewacji frontowej. Wskazać należy, że parametr ten, jako średni, w obszarze analizowanym wynosi ok. 10,9 m (analiza z 12 grudnia 2022 r.). Zatem ustalenie takiej szerokości elewacji z tolerancją 20 % odpowiada dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż przepis ten wprost przewiduje takie rozwiązanie (możliwość 20 % tolerancji w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym).
W odniesieniu do parametru objętego dyspozycją § 7 rozporządzenia (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) analiza stwierdza, że w obszarze analizowanym na 18 budynków, 8 budynków ma trzy kondygnacje, jeden jest parterowy i 9 ma dwie kondygnacje. Od ulicy, przy której znajduje się front działki objętej wnioskiem, wysokość górnej krawędzi elewacji przebiega uskokami. W tym stanie faktycznym ustalenie omawianego parametru w przedziale od 3,0 m do 8,0 m ma oparcie w analizie.
Na budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie (0o), stropodachy ze spadkiem 5-10o oraz dachy dwuspadkowe i wielospadowe o kącie nachylenia do 45o. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wobec tego określenie geometrii dachu, jako "niski lub płaski o kącie nachylenia od 5o do 40o" oraz wysokości kalenicy od 6,0 m do 9,2 m znajduje oparcie i ma uzasadnienie w analizie.
Konkluzja jest więc taka, że zarzuty skargi dotyczące błędnie wyznaczonych parametrów inwestycji nie są zasadne.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ponownie wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, w tym przypadku przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia; przepisy te zostały przedstawione w części II uzasadnienia.
Sąd stwierdza, że zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymagany prawem materialnym, tj. analiza, została sporządzona przez osobę uprawnioną. Także projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowała osoba posiadające wymagane kwalifikacje i dokumenty te, z przyczyn powyżej wskazanych, nie naruszają przepisów prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w zakresie wystarczającym do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd zauważa, że w toku tego postępowania strony były informowane o przysługujących uprawnieniach (zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz po zakończeniu – zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a.), dlatego brak jest podstaw do przypisania organom naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a tylko w takim przypadku Sąd jest uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.