II SA/RZ 1695/22

II SA/Rz 1695/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skarg S. S.A. w S. oraz E. P., B. M., T. P. i T. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...] I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz strony skarżącej S. S.A. w S., B. M. i T. M. kwoty po 300 zł /słownie: trzysta złotych/ oraz na rzecz skarżących E. P. i T. P. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Rada Miasta [...] (dalej: "Organ" lub "Rada") uchwaliła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]", obejmując obszar miasta [...] w jego granicach administracyjnych.
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, firma S S.A. z siedzibą w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie orzeczenie o niezgodności z prawem w całości zaskarżonej uchwały, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym 52 działek na terenie miasta [...] oraz właścicielem działki nr Wojewódzkiego w [...]. Nieruchomości te można podzielić na dwie grupy:
1. działki położone wzdłuż rzeki [...], przedstawione na załączniku do nr 1A do skargi, wykorzystywane przez Skarżącą do celu produkcyjna – przemysłowych, na których zlokalizowany jest m.in. główny zakład produkcyjny Spółki,
2. działki położone na obrzeżach miasta [...], przedstawione na załączniku do skargi nr 1B, aktualnie niezagospodarowane.
Skarżąca podniosła, że naruszenie interesu prawnego wywodzi z nierozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Studium – wszystkie nieuwzględnione uwagi zostały przegłosowane w pojedynczym głosowaniu, bez zapoznania się z nimi, a Rada poświęciła nieuwzględnionym uwagom 106 sekund. Spółka podała, że 21 czerwca 2021r. wniosła kolejną uwagę w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Uwagi te zarejestrowano w załączniku nr 4 Studium pod nr [...] i [...., ale ich nieuwzględniono.
Ponadto interes prawny Skarżącej naruszono również przez ustalenia dotyczące:
1. terenów P i P2 (tereny produkcyjno – przemysłowe), dla których ustalono minimalny współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomi wyższym niż m.in. dla zabudowy wielorodzinnej i zabudowy śródmieścia. Ustalenie wskaźnika o wartości 60% dla działek Skarżącej narusza nie tylko zasadę proporcjonalności, ale też ograniczy wykonywanie prawa własności i użytkowania wieczystego. Jest to bowiem wartość wskaźnika wielokrotnie wyższa od przyjmowanych powszechnie wartości dla terenów przemysłowych;
2. terenu U1, który bezpośrednio sąsiaduje z głównym punktem zasilania zakładu produkcyjnego, znajdującym się w graniach nieruchomości Skarżącej, poprzez zwiększenie zagrożenia powodziowego dla ww. punktu. Teren U1 znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i aktualnie stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Ustalenia Studium umożliwiają zabudowę 90% powierzchni terenu, przy jednoczesnym zredukowaniu powierzchni biologicznie czynnej do 5%. W ocenie Skarżącej, duża redukcja powierzchni biologicznie czynnej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zwiększa ryzyko powodziowe dla nieruchomości Skarżącej;
3. terenów MN przeznaczonych pod nową zabudowę mieszkaniową, obecnie niezabudowanych, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przemysłowych Skarżącej. Wyznaczenie przyszłych terenów zabudowy mieszkaniowej o wskaźniku intensywności zabudowy 2,5 istotnie ograniczy możliwość wykonywania prawa własności Skarżącej. Zabudowa mieszkalna jest bowiem m.in. chroniona akustycznie, co w sposób istotny ograniczy prawo własności i użytkowania wieczystego przysługujące Spółce;
4. terenów niezagospodarowanych, wskazanych na załączniku skargi nr 1B, oznaczonych w Studium symbolem M poprzez dowolne ustalenie wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie do 90%, co istotnie ograniczy prawo użytkowania wieczystego i możliwości inwestycyjne na nieruchomości;
5. terenów niezagospodarowanych, wskazanych na załączniku skargi nr 1B, oznaczonych w Studium symbolem U, poprzez quasi-dowolne ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie do 80%, co istotnie ograniczy prawo użytkowania wieczystego i możliwości inwestycyjne na nieruchomości.
W ocenie Skarżącej, powyższe stanowi naruszenie:
1. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygnięcie przez Radę Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag - w trakcie sesji wykonano jedynie mechaniczne głosowanie en bloc 896 złożonych do projektu studium [...] z 2022 r. uwag, na których rozpatrzenie poświęcono 106 sekund;
2. art. 11 ust. 9 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie Radzie Miasta przez Burmistrza Miasta części uwag złożonych przez S S.A. i nierozstrzygnięcie przez Radę Miasta tych uwag;
3. art. 10 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c u.p.z.p. poprzez niewykonanie oceny możliwości finansowania przez gminę planowanej sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy;
4. art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sformułowanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę z całkowitym pominięciem analiz określonych w tym przepisie, a ponadto przedstawienie zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w podziale na funkcje, które nie są rozłączne, tj. w sposób, w którym wartości dla poszczególnych funkcji mogą zawierać zdublowane dane;
5. art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie jednostek o w pełni wykształconej zwartej strukturze oraz określenie chłonności na podstawie niewyjaśnionego (oraz nieujawnionego w treści bilansu terenów) sposobu szacowania;
6. art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że w ramach chłonności liczonej wg art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p. pominąć należy zabudowę określoną w ramach chłonności obliczonej wg art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.;
7. art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej założeń oczywiście sprzecznych z powszechną wiedzą oraz rzeczywistością społeczno-gospodarczą, przyjęcie w bilansie terenów wartości parametrów i wskaźników bez związku z treścią ustaleń studium [...] z 2022r., przeprowadzenie obliczeń zakładających nieistnienie powierzchni utwardzonych, a tym samym błędne przyjęcie, że wszystko co nie jest powierzchnią biologicznie czynną stanowi teren budowlany, wykorzystanie w obliczeniach przyjętego arbitralnie, nienazwanego i niepowiązanego z pozostałą treścią bilansu, współczynnika oraz błędne przenoszenie wartości pomiędzy wykonanymi w ramach bilansu obliczeniami a kolejnymi tabelami;
8. art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. jako konsekwencja naruszeń przedstawionych w pkt 3-7 skargi;
9. art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewykonanie analizy potrzeb inwestycyjnych miasta [...] wynikających z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy;
10. § 7 pkt 4 rozporządzenia z 2004r. w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia z 2003r. poprzez uniemożliwienie racjonalnego porównania ustaleń studium [...] z 2022 r. z projektami miejscowych planów w zakresie terenów mieszkaniowych;
11. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. poprzez ustalenie dowolnych (tereny oznaczone symbolami M, M1, Ms, Ms1, U, U1, U2, U3, MW, MW1) oraz quasi-dowolnych (tereny oznaczone symbolami P, P1, P2) wskaźników - bardzo szerokich przedziałów, które praktycznie w żaden sposób nie kształtują prawidłowego pod względem przestrzennym zagospodarowania;
12. art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie wybranych wskaźników (dla terenów MN, MN1, P, P2) oraz parametrów (wszystkie tereny budowlane) w sposób sprzeczny z wymaganiami ładu przestrzennego;
13. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznego ustalenia funkcji dla terenów oznaczonych symbolami M, MN, MN1;
14. zastosowanie na rysunku kierunków studium [...] z 2022 r. oznaczeń MN w sposób sprzeczny z opisem w legendzie i tekstu studium [...] z 2022r.;
15. naruszenie art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez odebranie gminie, na etapie sporządzania miejscowego planu, części władztwa planistycznego przyznanego jej tym przepisem (brak swobody w zakresie rozpatrzenia wniosków właścicieli);
16. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p, poprzez zredagowanie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami M, M1, MN, MN1, ML, w sposób który uniemożliwia zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni;
17. art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią terenu (obszaru), dla którego umożliwiono: zabudowanie do 90% powierzchni i pozostawienie zaledwie 5% powierzchni biologicznie czynnej;
18. art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią terenu, dla którego ustawiono wysoki wskaźnik intensywności zabudowy odpowiadający poziomowi zabudowy śródmiejskiej oraz wielorodzinnej;
19. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenu o maksymalnej powierzchni zabudowy 90%, a tym samym zwiększenie zagrożenia powodziowego dla znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie Głównego Punktu Zasilania zaopatrującego w energię elektryczną duży zakład produkcyjno-przemysłowy.
We wspólnej skardze do tut. Sądu BM, EP, TP i TM wnieśli o stwierdzenie nieważności, względnie orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że są właścicielami działek położonych w obszarze terenów mieszkaniowych oznaczonych w Studium symbolem MN, bezpośrednio sąsiadujących [...] lub zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie [...] terenów oznaczonych w Studium jako U3 i U1.
Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucili naruszenie:
1. art. 11 pkt 9 w związku z art. 12 ust.1 w związku z art.20 ust.1 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie przez Burmistrza złożonych przez Skarżących uwag do Studium, a w konsekwencji nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych przez Skarżących oraz mieszkańców [...] oraz nieujęciu ich w Załączniku nr 4 do Uchwały z 27 stycznia 2022 r.;
2. art. 12 ust.1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa (w tym Skarżących) przy opracowaniu projektu Studium, rozpatrzenie ich przez radnych na komisjach, a nie w trakcie sesji Rady 27 stycznia 2022 r. w sposób zbiorczy, bez żadnego uzasadnienia, w szczególności przy braku uzasadnienia uwag nieuwzględnionych, a ponadto poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia wniesionych w trybie art. 11 ust. 8 u.p.z.p. i przedłożonych w trybie art. 11 ust. 9 u.p.z.p. – wniesionych uwag nie rozpatrzono indywidualnie, a sposobem en bloc, w sytuacji, gdy wpłynęło nie 1495 uwag do Studium - jak referował na sesji Rady Miasta [...] Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej, a przeszło 2000 uwag (z czego dodatkowo ponad 500 nieujętych zupełnie w Załączniku nr 4)
3. art. 11 pkt 4, 5, 6 u.p.z.p poprzez pominięcie ponowienia trybu opiniowania i uzgodnienia poszczególnych wersji projektu Studium, kierowanych do ośmiokrotnego wyłożenia do publicznego wglądu, ze wszystkimi organami właściwymi do podejmowania rozstrzygnięć, odnoszących się do poszczególnych wersji projektu Studium, tym bardziej że każda wersja projektu Studium różniła się znacząco. W szczególności w zakresie ujęcia terenów szczególnego zagrożenia powodziowego, które były weryfikowane przez administratora rzeki [...] oraz rzeki [...] oraz przeznaczenia poszczególnych terenów pod wskazane w każdej wersji różne przeznaczenie, opisane w części tekstowej oraz wskazane w części graficznej Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...];
4. art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenia Studium sprzeczne z definicją i wymaganiami ładu przestrzennego (tereny U3 w strefie zagrożenia powodziowego z możliwością rozbudowy do 6 kondygnacji, przylegające bezpośrednio do terenów mieszkaniowych MN bez możliwości rozbudowy, naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa", tereny U1 w strefie zagrożenia powodziowego z możliwością zabudowy do 6 kondygnacji);
5. art. 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.z.p poprzez ustanowienie w Studium terenów U1 na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, dopuszczając możliwość zabudowy naziemnej do 6 kondygnacji naziemnych oraz terenów U3 na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią z możliwością rozbudowy do 6 kondygnacji naziemnych, a tym samym zwiększenia zagrożenia powodziowego dla mieszkańców terenów mieszkaniowych MN w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie terenów U3 (Skarżących) oraz U1 (w sąsiedztwie tych terenów mienie i pracownicy zakładu S S.A.), z jednoczesnym narażeniem życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz posiadanego przez nich mienia, bez możliwości uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni;
6. art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w zakresie nieuwzględnienia w ustaleniach Studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu ładu przestrzennego i jego ochrony, poprzez ustanowienie w dotychczasowych terenach mieszkaniowych, obszarów U3 (bez szczegółowego zdefiniowania "usług podstawowych" i "usług publicznych"), z możliwością rozbudowy do 6 kondygnacji, położonych w strefie zagrożenia powodziowego, bezpośrednio przylegających do granicy terenów mieszkaniowych MN (pozbawionych możliwości rozbudowy);
7. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne oznaczenia funkcji dla terenów MN oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów zainwestowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi;
8. art. 10 ust. 5 do ust. 7 u.p.z.p, w zakresie braku jednoznacznych i merytorycznych rozstrzygnięć dotyczących bilansu terenów pod zabudowę w poszczególnych wersjach projektu Studium, w szczególności w sytuacji, gdy uchwalona wersja Studium określa tereny wskazane do zabudowy o różnych funkcjach, o niemalże identycznych wskaźnikach urbanistycznych. Bilans terenu został wykonany z rażącym naruszeniem zasad określonych w u.p.z.p., co skutkuje tym, iż miasto posiada przeszacowane wielkości powierzchni przeznaczonej do zabudowy mieszkaniowej i niedoszacowane wielkości powierzchni zabudowy dla pozostałych funkcji, w tym usługowej, przemysłowej i innej istotnej z punktu widzenia prawidłowego rozwoju miasta. Wadliwie sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę skutkuje istotnym naruszeniem zasad sporządzenia studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodując stwierdzenie nieważności uchwały, w sprawie uchwalenia Studium;
9. art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p w zakresie wyznaczenia w terenach szczególnego zagrożenia powodziowego zabudowy do 90% powierzchni, a pozostawienie jedynie 5% powierzchni biologicznie czynnej;
10. art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p w zakresie wyznaczenia w terenach szczególnego zagrożenia powodziowego, zabudowy o wysokim wskaźniku intensywności zabudowy równym 3,0; liczbie kondygnacji budynków 1-6 kondygnacji nadziemnych; maksymalnej powierzchni zabudowy: 90 % ; powierzchni biologicznie czynnej 5%- 80%.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Spółka nie jest bowiem właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które według niej winny zostać przeznaczone w Studium pod rozwój zabudowy przemysłowej. Ponadto nie uzasadnia szerzej swojego hipotetycznego interesu prawnego, który miał zostać naruszony ustaleniami Studium.
Niezależnie od powyższego Organ podniósł, że Radni otrzymali wszystkie dokumenty, w tym wniesione uwagi do wyłożonego projektu Studium, dwa tygodnie przed terminem sesji. Wszystkie uwagi były omawiane na poszczególnych Komisjach poprzedzających sesję, a zatem Radni znali szczegółowo wnioski i na sesji odbyło się wyłącznie głosowanie. Odnośne pozostałych zarzutów Rada podniosła, że Studium było opracowywane przez 5 lat, jego uchwalenie poprzedzono wieloma analizami i finalnie jego ustalenia uznać należy za nienaruszające prawa.
Sąd na rozprawie 9 października działając na podstawie art. 111§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 259) dalej w skrócie p.p.s.a. zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA /Rz 1695/22 i II SA/Rz 314/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia ich pod sygn. II SA/Rz 1695/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art.134 p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie, przy ocenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust.1 u.p.z.p., przez które należy rozumieć istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 u.s.g. stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przez rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.
Skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu może nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości. Dlatego dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Skarżąca Spółka jest właścicielką działki nr [...] położonej w [...] obr. [...] oraz dysponuje prawem użytkowania wieczystego do działek wymienionych na str. 5, 6, 7 skargi. Jako naruszenie interesu wskazała na zmianę przeznaczenia terenów graniczących z teren Spółki i wprowadzenie przeznaczenia określonego symbolami P, U, MN w miejsce dotychczasowego przeznaczenia określonego symbolami U, ZN i R (zał. do skargi 1A i 2A). Ponadto wskaźniki funkcji zagospodarowania nieruchomości określono przez przyjęcie bardzo szerokich przedziałów, które praktycznie w żaden sposób nie kształtują prawidłowego pod względem przestrzennym zagospodarowania. Zwrócono też uwagę, że na terenach sąsiadujących z nieruchomościami o charakterze produkcyjnym na terenach o szczególnym zagrożeniu powodziowym U3 graniczącym z nieruchomościami Skarżącej 90% zabudowy dla budynków do 6 kondygnacji, co spowoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego i szkodliwe oddziaływanie na nieruchomości Spółki, a nadto narusza ład planistyczny.
Podobnie rzecz przestawia ze Skarżącymi: [...] którym przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania do ww. nieruchomości, położonych w obszarze miasta [...], którego cały obszar objęty jest zaskarżonym studium. Skarżący podali, że ich działki znajdują się w strefie terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem MN, w [...] obr. [...], bezpośrednio sąsiadującymi z terenami oznaczonymi w Studium jako obszar U3, także w sąsiedztwie terenów U1 powoduje, że ich interes prawny został naruszony założeniami nowego studium z 2022r. w porównaniu do uchylonego studium z 1999r., w którym ten sam teren był oznaczony symbolem M4 i oznaczał obszar zabudowy mieszkaniowej z usługami, określał zasady zabudowy i zagospodarowania poprzez uzupełnienie, porządkowanie istniejącej zabudowy oraz wykorzystanie rezerw terenowych do rozwoju nowej zabudowy jednorodzinnej z usługami. Wyjaśnili, że ustalenia zawarte w studium z 2022r. dla symbolu MN nie dopuszczają rozbudowy, przebudowy lub dobudowy istniejących budynków mieszkalnych, co skutkuje skazaniem istniejącej zabudowy na "śmierć techniczną", bez możliwości wykonania nawet okna dachowego. Pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego tak jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jest ważny, gdyż stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu muszą być zgodne z zapisami planu.
W świetle naprowadzonych okoliczności Sąd uznał, że Skarżący nie tylko dysponują interesem prawnym, ale ten interes został naruszony przez ustalenia kwestionowanego studium z 2022r. i jest aktualny. Wykazanie naruszenia interesu prawnego Skarżących otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Skarżący w skargach zakwestionowali tryb sporządzania Studium, co należy odnieść do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. W skargach Skarżący poddają w wątpliwość tryb rozpatrzenia przez radę gminy uwag mieszkańców do uchwalonego studium, które przytoczono we wstępnej fazie uzasadnienia.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [....] września 2021r. nr [...] stwierdził w całości nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". Podstawą stwierdzenia nieważności był wadliwie sporządzony bilans terenów wskazanych pod zabudowę, gdyż nie spełniał wymogów zawartych w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Z załącznika nr 4 ww. studium w zakresie uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza Miasta [...] w ilości 871wynika, że zostały przegłosowane przez Radę Miasta [...]. Wyjaśniono też, że jest to wykaz zgłoszonych uwag w okresie siedmiu przeprowadzonych wyłożeń oraz w okresie 21 dni po każdym z nich (zgodnie z wykazami dokumentacji planistycznej).
Ponowne wyłożenie studium, po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego, nastąpiło od 6 grudnia 2021r. do 27 grudnia 2021r. o czym poinformowano obwieszczeniem Burmistrza Miasta [...] z 26 listopada 2021r., a także w lokalnej prasie. Protokół z 15 grudnia 2021r. potwierdza, że przeprowadzono dyskusję nad projektem Studium z udziałem mieszkańców. W trybie art. 11 pkt 8 u.p.z.p. zgłoszono 25 uwag (karta 5033-5039 pkt 68 spisu zawartości dokumentacji planistycznej dotyczącej sporządzania studium), żadna uwaga nie została uwzględniona. Z załącznika nr 4 do zaskarżonego studium wynika, że wykaz obejmuje 896 uwagi, to jest wszystkie nieuwzględnione uwagi z ośmiu wyłożeń projektu studium. Sąd zauważa, że po stwierdzeniu nieważności poprzedniego studium poddane procedurze kontroli zgłoszone uwagi były już głosowane i nie można było ich po raz kolejny poddać pod głosowanie Rady Miasta [...], przy uchwalaniu aktualnie kontrolowanego Studium. Po wyłożeniu studium do publicznego wglądu zgłoszono 25 uwag, o których Burmistrz Miasta [...] rozstrzygnął, czego dowodzi załącznik nr 4 do skarżonego Studium. Rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy nie jest zaskarżalne, ani w administracyjnym toku instancji, ani w drodze skargi do sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 7 u.p.z.p. Brak jest też w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formy prawnej rozstrzygnięcia uwzględniającego lub odrzucającego uwagę. Ustawodawca w art. 11 pkt 11 u.p.z.p. przewidział szczególne i specyficzne rozwiązanie w stosunku do uwag nieuwzględnionych to jest przekazanie ich niejako do ponownego rozpatrzenia radzie gminy. Przedstawienie organowi stanowiącemu listy uwag nieuwzględnionych zostało w powtórzonej procedurze dokonane, a uwagi poddane kontroli i przegłosowane na sesji rady gminy. Przegłosowanie nieuwzględnionych uwag przez radę gminy, która uznała stanowisko organu wykonawczego za prawidłowe, nie zamyka drogi do głosowania na tej samem sesji nad uchwałą o studium (patrz wyrok NSA z 30.01.2018r., II OSK 1922/15). Z akt administracyjnych i oświadczeń pełnomocników Burmistrza Miasta [...] wynika, że materiały dla radnych przedstawiono odpowiednio na 14 dni przed terminem sesji. Z tego względu zarzuty o tym, że wniesione uwagi nie zostały przegłosowane przez Radę Miasta [...] są niezasadne.
Za nietrafny Sąd uznał też zarzut nieprzedstawienia do opiniowania po stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium z 2021r., gdyż wyznaczone obszary w studium nie zostały zmienione (por. wyrok NSA z 13.02.2020r. II OSK 893/18).
Należy też przypomnieć, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiło obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy.
Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., wskazując podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot zaś (ustalenia i podstawowy zakres) określają przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie to ma zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dz. U. z 2021r., poz. 2405. Z § ust. 1 cyt. rozporządzenia z 2021r. wynika, że do projektów studiów sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjętej przed 24 grudnia 2021r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż uchwała Nr [....] o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] podjęto [...] października 2015r.
Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać:
1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (przede wszystkim jest to część diagnostyczna zawierająca uwarunkowania ekonomiczne, geograficzne, demograficzne, przyrodnicze i inne);
2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (część określająca politykę przestrzenną gminy);
3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;
4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.
W rozporządzeniu tym, w § 7 pkt 3 wskazuje się, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Z uwagi na funkcję rysunku to część tekstowa (opisowa) studium ma podstawowe znaczenie. Część opisowa powinna stanowić podstawę oceny zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, natomiast rysunek, jako wyjaśnienie i uzupełnienie części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające - nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające - kryterium tejże oceny. Projekt studium (a także jego zmiana) w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa.
Oczywiste jest również, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, który jest prawem miejscowym, wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych. Powyższe stwierdzenia, które odnoszą się do charakteru studium, nie oznaczają jednak akceptacji dla wprowadzenia do tego aktu zapisów, które umożliwiają dowolną zmianę określonych w studium szczególnych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu na etapie sporządzania planu miejscowego. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.
Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów co do zasad sporządzania studium, zdaniem Sądu są one zasadne i w efekcie decydują o wadliwości całej uchwały.
Wspólnym zarzutem wszystkich skarg jest naruszenie art. 10 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały przez Radę Miasta [...] o uchwaleniu studium.
Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:
1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
5) określa się:
a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;
6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.
Działania, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., mogą wymagać kilkukrotnego powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu szacowania, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).
W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma znaczenie szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad uchwalania studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 9.01. 2018r., II OSK 1608/17).
W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 27.11.2018r., II OSK 2916/16). Analogiczny skutek będzie miało zwykle także sporządzenie studium na bilansie wadliwie sporządzonym.
Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2021r. nr [...] stwierdził nieważność w całości uchwały Nr [...] Rasy Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wojewoda dopatrzył się naruszenia art. 10 ust. 5 u.p.z.p. w przedmiocie określenia zapotrzebowania i chłonności obszarów przeznaczonych na nową zabudowę określoną w rozdziale 12.4.1 i 12.4.2.
W powtórnie uchwalonym Studium uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2022r. kwestia ta nadal nie została uregulowana zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Nie można bowiem uznać, że spełnienie wymagań określonych w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. i naruszeń wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego ma polegać jedynie na wprowadzeni nowych wartości w tabelach w części tekstowej studium.
Przepis art. 10 ust. 5 u.p.z.p. wymaga zachowania kolejności działań przy dokonywaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W pkt 2 i 3 art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określono kryterium ustalenia chłonności nowej zabudowy w pierwszej kolejności w obszarach o w pełni wykształconej infrastrukturze funkcjonalno – przestrzennej wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje. Analizą należy objąć też obszary, na których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale poza wskazanymi wyżej obszarami o zwartej i w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno – przestrzennej. W powierzchni przeznaczonej w planach miejscowych do zabudowy bada się aktualne zainwestowanie tych powierzchni, a nie tylko samą funkcję do zabudowy przewidzianą w m.p.z.p. Użycie zwrotu "przeznaczonych" prowadzi do wniosku, że dotyczy to planów miejscowych już obowiązujących, czyli takich, które weszły w życie po ich opublikowaniu. Efektem analiz wyżej opisanych jest ocena dopuszczalności lokalizowania nowej zabudowy w studium uwarunkowań. W tym celu porównuje się maksymalne w sakli gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcję zabudowy. Gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcję zabudowy, to nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o zwartej i w pełni wykształconej strukturze funkcjonalo – przestrzennej oraz przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych. Natomiast w przypadku, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy, to bilans terenów uzupełnia się o różnicę tych wartości i przewiduje się w studium lokalizację nowej zabudowy z podziałem na funkcję.
Wadą zapisów w kontrolowanym Studium jest brak oceny w oparciu o faktyczny stan możliwości realizacji nowej zabudowy w ramach wykrystalizowanej, w stanie istniejącym, struktury funkcjonalno-przestrzennej i rzeczywiste wykorzystanie terenów przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących m.p.z.p. dla Miasta [...]. Czym innym jest obszar przewidziany dla danej zabudowy m.p.z.p., a czym innym jest rzeczywiste wykorzystanie dla, co wymaga ustalenia rzeczywistego wykorzystania terenów pod zabudowę.
W pkt 2.3.1 Studium wymieniono chronologicznie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na str. 100 Studium znajduje się tabela nr 14, która ma tytuł "Chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej oraz chłonność obszarów przeznaczonych pod nową zabudowę w planach miejscowych (łączna chłonność brutto), źródło: obliczenia własne". Podano też, że powierzchnię brutto pomniejszono o powierzchnię biologicznie czynną, ale nie podano wielkości powierzchni biologicznie czynnej.
Sąd stwierdza też, że w opisie do tabeli nr 14 zabrakło wskazania, jaka dokumentacja była podstawą doszacowania przeprowadzonego na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. Niewystarczające w tym zakresie są twierdzenia zawarte w Studium, że wykorzystano własne wyliczenia, gdy brak jest danych i wskazań dla dokonanych szacunków i dla przyjętych w Studium wartości. Nie ma też informacji, o wielkości powierzchni przewidzianej do zabudowy z podziałem na funkcje zabudowy w ww. m.p.z.p. dla miasta [...], ze względu na brak odniesienia do wielkości wykorzystania terenów przeznaczonych w tych planach do zabudowy (art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p.) i ich realnego wykorzystania. Brak jest wyjaśnienia dla zastosowania wartości powierzchni biologicznie czynnej odliczonej od powierzchni zabudowy brutto. Powyższe dowodzi, że i tym razem przedstawione w Studium wartości dla istniejącej zabudowy i oszacowanej niezbędnej powierzchni do przyszłej zabudowy (por. tabela 15 str. 101 Studium) są poza kontrolą wyznaczoną treścią art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Zbyt ogólne i z pominięciem zaprezentowanych w tabeli wartości demograficznych dla miasta [...] jest przyjęcie zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażone w powierzchni użytkowej zabudowy w jednostce powierzchni [ha] np. dla obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powierzchni 71,73 ha. (pkt 1 tabeli nr 11). Z uzasadnienia Studium wynika, że dla zapotrzebowania na łączną powierzchnię użytkową zabudowy mieszkaniowej kierowano się liczbą ludności na koniec 2017r, a zaskarżone Studium uchwalono w styczniu 2022r.
Przyjęta w bilansie konkretna wielkość ww. parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie - w tym, gdzie to możliwe, także arytmetycznie - wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych i to w sposób umożliwiający intersubiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru. W konsekwencji powyższego sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.) niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. - tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach przeprowadzonych analiz i bez szczegółowego określenia występowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza tymi jednostkami, w podziale na funkcje zabudowy - bezpośrednio wpłynie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium wyrażające się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. Powyższe wystąpi zwłaszcza w sytuacji opracowania wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p. W konsekwencji brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27.11. 2018r., II OSK 2916/16, CBOSA).
W części II studium określono kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zawartych w pkt 1.1-27. Główne obszary funkcjonalne wyznaczone na terenie miasta [...] oraz ustalenia i wskaźniki dotyczące zagospodarowania uwidocznione w tabeli od str. 117 do str. 124 Studium. W tabeli wprowadzono symbole: M - dla obszarów zabudowy mieszkaniowej; Ms – obszary zabudowy śródmieścia; MN – obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; MW – obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skarżący kwestionują powyższe zapisy ze względu na zakaz zabudowy na tych terenach, co zostało na rozprawie przed Sądem potwierdzone przez pełnomocników Burmistrza Miasta [...]. Z możliwością rozbudowy w Studium to obszary oznaczone symbolem: M1, Ms1, MN1, MW1.
Lektura ustaleń dla symbolu M, Ms, MN, MW budzi wątpliwości, czy dla tych obszarów istotnie wprowadzono zakaz zabudowy, czego dowodzą chociażby wprowadzone w tych symbolach zapisy: "standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu noworealizowanego (przebudowywanego, nadbudowywanego, rozbudowywanego) budynku. Taki zapis można odnosić tylko do obiektu budowlanego, który ma powstać. W sytuacji, gdyby ten zapis odnieść do możliwości wznoszenia obiektów dla usług administracji, oświaty i kultu religijnego, sportu i rekreacji, a zakaz rozbudowy dotyczyłby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej doszłoby do nieusprawiedliwionego ograniczenia wykonywania prawa własności na tym obszarze, wobec braku precyzyjnie, jasno, czytelnie funkcji dla danego obszaru, która nie powinna budzić wątpliwości dla tak zasadniczego zagadnienia jak określenie istnienia prawa do zabudowy. Z załącznika nr 3 wynika, że symbolem dominującym dla budownictwa mieszkaniowego jest symbol M,MN, dlatego zakazy dla rozbudowy w tych obszarach w tekście Studniom uznać należy za nieracjonalne. Natomiast symbole M1, Ms1, MN1, MW1 są to obszary istniejącej zabudowy o rodzaju zabudowy adekwatnym do symbolu z zaznaczoną możliwością rozbudowy. Z faktu, że przy symbolach M, Ms, MN, MW nie dopisano w tekście Studium, że jest dopuszczalna zabudowy nie można na podstawie opisu funkcji w tych obszarach twierdzić, że jest zakaz zabudowy.
Z definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682) zwana dalej w skrócie; "p.b.". wynika, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem rozbudowa dotyczyć może istniejącego obiektu budowalnego. Sąd zwraca uwagę, że na str. 130 Studium znajduje się lista obszarów wyłączonych spod zabudowy, wśród których nie figurują obszary, które odnosiłyby się do symboli z literą M.
W związku z tym, że Studium wyznacza uwarunkowania i kierunki rozwoju gminy i stanowi istotny element dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to symbole przeznaczenia obszarów i ich funkcji mają być zredagowane w sposób możliwe prosty i zrozumiały, bez konieczności dokonywania zabiegów interpretacyjnych w tak zasadniczych kwestiach jak prawo do zabudowy. Ustawową wartością jest zgodność planu ze studium. Wadliwa definicja symboli określających funkcje terenu wyklucza sprostanie temu warunkowi.
Na str. 124 pod ww. tabelą jest zapis, że dokładna lokalizacja funkcji uzupełniających dla obszarów oznaczonych symbolami M, M1 i Ms, Ms1 zostanie dokonana na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu pominięcie funkcji uzupełniających spowoduje, że nie będzie odniesienia dla wykazania na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodności zapisów z postanowieniami studium z planem. Ponadto dla symboli M, M1, MN, MN1, MW, MW1, ML wprowadzono zapis: "proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów". Sąd stwierdza, że w kontrolowanym Studium doszło do narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004r. wobec dopuszczenia możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalonych w Studium poprzez brak określenia proporcji dla funkcji w obrębie jednostki obszaru zdefiniowanej konkretnym symbolem. Określenie proporcji funkcji w danym obrębie nie może być uzależnione od wniosków właścicieli i inwestorów składanych na etapie uchwalania m.p.z.p.
Zgodnie z treścią § 6 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium dotyczące kierunków o jakich w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach. Tymczasem w analizowanym Studium dopuszczono wprowadzanie korekt i uściśleń linii rozgraniczających jednostki terenowe na etapie sporządzenia planów miejscowych, jednakże zakres tych zmian jest w istocie nielimitowany. Brak wskazania dopuszczalnego zakresu i ograniczeń wprowadzanych zmian skutkuje nielimitowaną dla lokalnego prawodawcy dowolnością. W istocie Rada, poprzez dopuszczenie korygowania (uściślenia) linii rozgraniczających jednostki terenowe w m.p.z., o ile wynika to z występujących uwarunkowań, nie dokonała wymaganego określenia zasięgu poszczególnych jednostek terenowych. Prowadzić to może do zaistnienia sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy uzyskał uprawnienie przy uchwalaniu planu miejscowego, w którym przy zastosowaniu takich wytycznych przeznaczenie i kierunki zmian poszczególnych terenów byłyby odmienne niż określone w studium (wyrok WSA we Wrocławiu z 14.05.2019r., II SA/Wr 219/19 cbosa).Tę wadliwość należy odnieść też do sytuacji wyżej opisanej.
W § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia stwierdza się, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Takie też zarzuty, błędnego wyznaczenia wskaźników w Studium (str. 126-129) były poczynione w przez Skarżąca Spółkę, która naruszenia interesu upatruje w określeniu dla symbolu P i P1 (tereny produkcyjno – przemysłowe) współczynnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie wyższym niż m.in. dla zabudowy wielorodzinnej i zabudowy śródmieścia. Zarzut ten jest zasadny, w kontekście wprowadzenia w Studium sposobu (mechanizmu) określenia wartości granicznych dla wskaźników i parametrów urbanistycznych dla poszczególnych symboli w bardzo dużych rozpiętościach dla maksymalnej powierzchni zabudowy (80-90%, tylko w przypadku symbolu MW i MW1 60%) bez wyznaczenia minimalnej powierzchni zabudowy oraz dla określenia procentowej wielkości powierzchni biologicznie czynnej w minimalnym przedziale od 0% do 5 % oraz maksymalnym od 80% do 90%. Przyjęta rozpiętość obydwu parametrów uzasadnia tezę, że są one pozorne, a w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennych istniałaby możliwość uchwalenia dowolnych wskaźników ze względu na przyjęte parametry graniczne. Elastyczność Studium wyznaczona jest przez możliwość wyznaczenia możliwości zmian wskaźników urbanistycznych na etapie uchwalania planów miejscowych, wyrażonych np. w procentowych możliwościach zmian wskaźników podanych w Studium. Sposób określenia minimalnych i maksymalnych wskaźników został poczyniony z pominięciem wymagań
ładu przestrzennego i utrzymywania balansu dla tworzenia tego ładu w istniejących i sąsiadujących ze sobą obrębach jednostkach funkcjonalnych o określonych symbolach planistycznych. W Studium nie wprowadzono też wytycznych dla określenia tych parametrów w planach miejscowych.
W skardze Spółka zarzuciła, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p. w zakresie wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowejej poprzez wyznaczenie w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią terenu (obszaru), dla którego umożliwiono zabudowanie do 90 % powierzchni i pozostawienie 5% powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca Spółka twierdzi, że w tym kontekście doszło też do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią terenu, dla którego ustanowiono wysoki wskaźnik intensywności zabudowy, odpowiadający poziomowi zabudowy śródmiejskiej oraz wielorodzinnej. W pkt 18 Studium pt.: "Obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych (str. 146). W treści tej jednostki należało określić wymagania dotyczące ochrony przeciwpowodziowej. Natomiast w opisie podano, że na terenie miasta występują udokumentowane tereny zagrożenia powodzią, wyznaczone na mapach zagrożenia powodziowego opublikowanych na Hydroportalu KZGW. Mapy zagrożenia powodziowego opracowano dla całego odcinka rzeki [...] na terenie miasta [...]. Podano też, że obszarem szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie 1% oraz o prawdopodobieństwie 10% są to tereny wzdłuż rzeki [...]. W tekście Studium nie określono, które tereny o symbolach wymienionych w tabeli na str. 117 do 124 znajdują się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. W treści opisu nie odniesiono się do uzgodnień przeprowadzonych z organami Wód Polskich dla terenów zagrożonych powodzią, a tryb opiniodawczy był przeprowadzony i Rada dysponuje w tym zakresie stosowną dokumentacją. Celem dokumentacji nie jest tylko formalne jej dołączenie, ale merytoryczne wykorzystanie w treści Studium. W legendzie załącznika graficznego nr 3 do Studium znajdują się oznaczenia dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie 10% i prawdopodobieństwie 1%. Wyznaczono też symbol dla oznaczenia granic zasięgu o prawdopodobieństwie wystąpienia 0,2% oraz granic zalewu wód o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% o wysokości do 0,5m. Z mapy jednoznacznie wynika, że tereny oznaczone symbolem M1, MW1, U, U1, U2, US ,US1 znajdują się w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią o: prawdopodobieństwie 10% i prawdopodobieństwie 1%. Z żadnego symbolu wprowadzonego w tabeli na str. 117 i nast. nie wynika, że położone są w strefie szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie 10% lub 1%. Zgodzić wypada się, ze Skarżącą Spółką, że wprowadzanie na terenach o szczególnym zagrożeniu powodziowym obszaru o symbolu U1 i U3 możliwości zabudowy stanowić będzie zwiększenie zagrożenia powodziowego.
Przedstawione naruszenia wypełniły dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc o istotnych naruszeniach zasad sporządzania studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, to zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.