II SA/Rz 1688/21

II SA/Rz 1688/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1720/22 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 1 pkt 13, art. 5 § 1 pkt 1, art. 15 § 1, art. 20 § 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 127, art. 128
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego.
W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427; dalej: "u.p.e.a.").
Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Wójt Gminy [...] nakazał B.C. (dalej: "skarżąca") wykonanie na własnej działce nr [...], położonej w [...], rowu odprowadzającego wody wzdłuż granicy działki nr [...] o parametrach: szerokość dna 0,35 m, nachylenie skarp 1:1, głębokość 0,5 m. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2005 r.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt zdecydował, że ww. obowiązek objęty wystawionym przez niego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wobec jego niewykonania przez skarżącą, zostanie wykonany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę na koszt i niebezpieczeństwo skarżącej. Wójt nakazał również skarżącej dostarczenie posiadanej dokumentacji, niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem, że w razie uchylania się zobowiązanej do dostarczenia tej dokumentacji zostaną zastosowane odpowiednie środki egzekucyjne. Wskazał także przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, która wynosić będzie 37 888,77 zł.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pomimo dwukrotnego upomnienia (w dniu 26 września 2008 r. i w dniu 30 listopada 2009 r.) skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] września 2005 r. W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2009 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono skarżącej w dniu 30 grudnia 2009 r., przy czym zobowiązana nie skorzystała z prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Organ wskazał, że na zobowiązaną nakładano kilkukrotnie grzywny w celu przymuszenia, jednak nie doprowadziło to do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Ponadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], SKO zobowiązało Wójta do zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym ww. obowiązku.
Organ I instancji stwierdził, że dotychczas nakładany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia okazał się nieskuteczny i dlatego dalsze jego stosowanie nie jest celowe. Uznał, że najwłaściwsze będzie zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Wójt podał, że na wskazaną przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego składają się koszty fizycznego wykonania rowu w kwocie 28.948,72 zł oraz koszty ewentualnego opracowania dokumentacji, tj. opracowania projektu technicznego wykonania rowu w kwocie 4.060,00 zł, opracowania operatu wodnoprawnego w kwocie 4.450,00 zł oraz wydania pozwolenia wodnoprawnego w kwocie 230,05 zł i wydania decyzji o warunkach zabudowy 200,00 zł.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, czy nie wykonano już obowiązku objętego tytułem, ani na jakiej podstawie stwierdził, że obowiązek ten jest wykonalny, jak również nie umożliwił stronie odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów. Podniosła, że zastosowany środek egzekucyjny nie jest jak to twierdzi organ najmniej uciążliwy dla skarżącej, przeciwnie, biorąc pod uwagę szacowane koszty wykonania zastępczego jest to środek najbardziej uciążliwy. Wskazała, że wydanie decyzji i wszczęcie oraz dalsze prowadzenie egzekucji jest bezprzedmiotowe, a określenie obowiązku w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego winno odnosić się do treści tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącej, obowiązek, który jest przedmiotem tytułu wykonawczego w ogóle nie powinien podlegać egzekucji administracyjnej z uwagi na jego specyfikę oraz podleganie tych spraw przepisom prawa budowlanego i wodnego.
Wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji przez WSA w Rzeszowie.
W wyniku rozpoznania zażalenia opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Kolegium utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia SKO przesądziło na wstępie, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., a to z uwagi na treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), ponieważ postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte jeszcze przed zmianą przepisów i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Następnie organ odwoławczy zauważył, że skarżąca nie może powoływać się obecnie na okoliczności, które mogły być podstawą zarzutów, ponieważ są to odrębne środki obrony. Tym samym zawarte w zażaleniu zarzuty, takie jak wskazanie na niewykonalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym, niezgodność określenia tego obowiązku zgodnie z tytułem wykonawczym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w tej sprawie, czy też prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ, nie mogą zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż przysługiwały one zobowiązanej jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Organ wyjaśnił również, że zarzut braku dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. i zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Zaznaczył, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym wynika z decyzji Wójta z dnia [...] września 2005 r., nie ma więc obecnie podstaw do twierdzenia, że Wójt nie był właściwy do nałożenia obowiązku wskazanego w decyzji, zatem także obecnie jest właściwy do wyegzekwowania obowiązku nałożonego tą decyzją. Kolegium wskazało również, że zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek wynikający z ww. decyzji jest nadal wymagalny, nie został umorzony i nie wygasł z innego powodu.
Oceniając dopuszczalność i prawidłowość skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego, SKO stwierdziło, że jego zastosowanie było prawidłowe. Obowiązek wskazany w decyzji nie należy do obowiązków mających charakter osobisty, ściśle związanych z osobą zobowiązanego, lecz może zostać wykonany zastępczo przez inne osoby. Nadto z uwagi na nieskuteczność zastosowania grzywny w celu przymuszenia, w ocenie SKO, organ egzekucyjny prawidłowo zastosował inny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Kolegium wskazało, że brak wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym został stwierdzony w trakcie wizji lokalnej przez pracowników Urzędu Gminy w [...] w dniu 21 czerwca 2021 r., co potwierdza notatka urzędowa. Dodatkowo pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. organ wezwał pełnomocnika zobowiązanej do udzielenia informacji odnośnie wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na wezwanie strona stwierdziła, że obowiązek ten jest niewykonalny i niewykonalność ma charakter trwały, zatem brak jest możliwości stwierdzenia niewykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zasada czynnego udziału stron wyrażona w k.p.a. nie znajduje zastosowania na gruncie postępowania egzekucyjnego. Zwrócił ponadto uwagę, że określenie przybliżonych kosztów wykonania zastępczego nie jest równoznaczne z ostatecznymi kosztami tego wykonania. Podał, że podstawą nakazania zobowiązanej dostarczenia posiadanej dokumentacji, niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności jest przepis art. 128 § 3 u.p.e.a. Wyjaśnił, że do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na to, że rów otwarty jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy - Prawo wodne, zatem wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i sporządzenia dokumentacji projektowej. Końcowo organ wskazał, że wstrzymywanie postępowania egzekucyjnego byłoby bezprzedmiotowe, skoro zażalenie zostało niniejszym postanowieniem rozpatrzone. Dodał również, że u.p.e.a. nie przewiduje możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek osoby zobowiązanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości, wstrzymanie ich wykonania, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania egzekucyjnego [...] oraz decyzji Wójta z dnia [...] września 2005 r. nr [...], na okoliczność jej treści. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 § 3 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 128 § 1 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że skarżąca może podnosić tylko te zarzuty, które dotyczą okoliczności wykonania zastępczego, których nie mogła podnieść w innym postępowaniu, podczas gdy w zażaleniu skarżąca mogła również podnieść zarzuty i wskazać okoliczności, które mają wpływ na prowadzenie postępowania i zastosowanie danego środka egzekucyjnego, a których zarzutów i twierdzeń nie mogła podnieść na wcześniejszym etapie postępowania, tj. poprzez złożenie zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - o których mowa w art. 33 u.p.e.a., między innymi co do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, czy bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania;
2) art. 127 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne i niewłaściwe zastosowanie, polegającego na przyjęciu, że obowiązek jest wymagalny i jest wykonalny, w sytuacji w której w uzasadnieniu postanowienia o wykonaniu zastępczym wskazano, że do wykonania obowiązku niezbędne jest poza poniesieniem kosztów fizycznego wykonania rowu także sporządzenie dokumentacji, co jednoznacznie wskazuje, że obowiązek ten bez wykonania dokumentacji nie jest wykonalny, skoro organ koszty te wlicza w przybliżone koszty postępowania uznając tym samym, że brak jest takiej dokumentacji umożliwiającej wykonanie obowiązku, natomiast wykonanie takiej dokumentacji w ogóle nie było objęte treścią tytułu wykonawczego, dlatego nie ma podstaw, aby stanowiło element postanowienia o wykonaniu zastępczym obowiązku, do którego takie zobowiązanie się nie odnosi;
3) art. 128 § 3 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie z czego wynikać miałoby że, skarżąca mogłaby posiadać dane dokumenty (pozwolenie wodnoprawne) i na jakiej podstawie, skoro sam organ I Instancji nie wiedział, że pozwolenie wodnoprawne jest niezbędne do wykonania przedmiotowego obowiązku;
4) art. 128 § 3 w zw. z art. 29 § 1 i § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezbadaniu z urzędu wszczęcia postępowania dotyczącego dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej i jej prowadzenie w sytuacji, w której obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie podlega egzekucji administracyjnej określonej przepisami ustawy prawo wodne, ponieważ to organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane - kompetencji takiej zaś nie posiada, wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. Skarżąca podniosła, że konieczne jest zweryfikowanie postępowania egzekucyjnego, ponieważ Wójt jednocześnie wydał decyzję w sprawie wykonania przedmiotowego obowiązku oraz działa w charakterze organu egzekucyjnego nałożonego "przez siebie" obowiązku.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie powinno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony (wyrok WSA w Opolu z 13.06.2017 r., II SA/Op 213/17 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie skierowanie sprawy na rozprawę nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. To od przewodniczącego zależy skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W niniejszej sprawie kierując się dyspozycja powołanego art. 119 pkt 3 p.p.s.a rozpoznano sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 p.p.s.a.
Wskazać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25.03.2020 r., II SA/Gd 667/19,).
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.
Zgodnie z art. 127 u.p.e.a.: wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania. Na podstawie z kolei art. 128 u.p.e.a.:
§ 1. W celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.
§ 1a. Postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego.
§ 2. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
§ 3. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych.
§ 4. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykonanie zastępcze, regulowane art. 127 u.p.e.a. może być orzeczone wówczas, gdy pomimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która doprowadzi do realizacji obowiązku. Przepisy przywoływanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, a które bardziej uciążliwe, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. To organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie ona dla niej najmniej uciążliwa.
Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z [...] września 2005 r. [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) nakazał skarżącej przywrócenie stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego poprzez wykonanie na własnej działce, położonej w [...], gmina [...], oznaczonej nr [...] rowu odprowadzającego wody wzdłuż granicy działki [...] z działką [...]. Decyzja ta, jak wynika z akt nie została wykonana ( dowód: notatka służbowa z 21 czerwca 2021 r. z wizji terenowej na okoliczność wykonania obowiązku oraz pismo pełnomocnika skarżącej stwierdzające, że wobec niewykonalności nałożonego obowiązku brak jest możliwości stwierdzenia niewykonania obowiązku – pismo z 21 lipca 2021 r.).
Tak na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji Prawa wodnego z 2001 r., jak również aktualnie obowiązującego Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. ( Dz.U. z 2021 r., poz. 2233; dalej: "P.w.") – art. 234 ust. 3 P.w. organem właściwym do nałożenia obowiązków w przypadku zmiany stosunków wodnych jest wójt, burmistrz lub prezydent. Organ ten jest również organem egzekucyjnym na podstawie art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. 2020 r., poz. 1437; dalej: "u.p.e.a."), jak również wierzycielem art. 1 pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a.: egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
Upomnienie skierowane przez wierzyciela do zobowiązanego poprzedza wszczęcie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego. Z jego istoty wynika, że kieruje się je do zobowiązanego tylko raz, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Stanowi realizację zasady zagrożenia egzekucją. Jego istotą jest danie szansy zobowiązanemu na dobrowolne, bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania przewidzianych w u.p.e.a. środków egzekucyjnych, wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Późniejsze wszczęcie na podstawie art. 26 ust. 1 u.p.e.a., postępowania egzekucyjnego, po skierowaniu przez wierzyciela upomnienia, jest odpowiedzią organu egzekucyjnego na niezastosowanie się do tegoż upomnienia i prowadzi do wyegzekwowania obowiązku określonego w tytule wykonawczym poprzez zastosowanie dopuszczalnych w danym postępowaniu środków egzekucyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 252/11, Lex nr 1219112).
W niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej upomnienie zostało skierowane kilkukrotnie. Pierwsze w dniu 27 listopada 2009 r., doręczone w dniu 30 listopada 2009 r. Po upływie 7 dni od dnia doręczenia nałożony decyzją obowiązek nie został wykonany, co upoważniało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Bezzasadny jest zatem zarzut nieprawidłowości wydanego postanowienia z powodu niedoręczenia skarżącej upomnienia. Skierowane do skarżącej pierwotne upomnienie konsumowało ten obowiązek, powodując, o czym była mowa wcześniej przejście z etapu dobrowolnego wykonania obowiązku na etap przymusu administracyjnego.
Podobnie wygląda sytuacja w przypadku tytułu wykonawczego, który tak jak upomnienie należy doręczyć jedynie w sytuacji, gdy wcześniej nie był doręczany – art. 32 u.p.e.a. Z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy został skarżącej doręczony w dniu 25 maja 2010 r.
Co do wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego wyjaśnić należy, że przed jego zastosowaniem w stosunku do skarżącej wydano 4 postanowienia o nałożeniu grzywny, czego skutkiem było uwzględnienie przez SKO skargi na bezczynność i zobowiązanie Wójta Gminy [....] do zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym obowiązku nałożonego na skarżącą.
Brak skuteczności dotychczas zastosowanych środków egzekucyjnych uzasadniał zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego.
Nakładane na skarżącą grzywny w celu przymuszenia nie dały oczekiwanego rezultatu. Zatem orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że skoro inne środki egzekucyjne nie są skuteczne, konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i n. u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne ma być skuteczne. Tymczasem jak wykazało postępowanie, ostateczna decyzja z 2005 r. do dnia dzisiejszego nie została wykonana.
Wydane postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy.
Na podstawie art. 127 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zamieszczono w nim wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego- 37.888,77 zł. Organ II instancji wyjaśnił, że na kwotę tą składają się koszty fizycznego wykonania rowu 28.948,72 zł, koszty ewentualnego opracowania dokumentacji tj. koszty opracowania projektu technicznego wykonania rowu w kwocie 4.060,00 zł, koszty opracowania operatu wodnoprawnego w kwocie 4.450,00 zł, koszty wydania pozwolenia wodnoprawnego w kwocie 230,05 zł i koszty wydania decyzji o warunkach zabudowy 200 zł, nie zobowiązując przy tym skarżącej do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego.
Odnosząc się do postawionych zarzutów w tym zarzutu niewykonalności nałożonego obowiązku Sąd wskazuje, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Zasadnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia odsyła do postanowień wynikających z ostatecznych decyzji i prawomocnych wyroków, ponieważ to one stanowią podstawę dla obecnych działań prowadzonych w ramach postępowania egzekucyjnego. Na tym etapie postępowania nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty związane z niewykonalnością egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Sąd za dopuszczalne uznaje również, co wynika z art. 128 § 3 u.p.e.a., nałożenie obowiązku przedstawienia stosownej dokumentacji.
Wyjaśnić przy tym należy, że na podstawie tego przepisu nie jest wymagane dokładne określenie przez organ egzekucyjny, jakie konkretnie rzeczy mają być dostarczone przez zobowiązanego w ramach wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji. Organ egzekucyjny może wskazać ogólnie na obowiązek dostarczenia posiadanej dokumentacji.
W postanowieniu wezwano skarżącą do dostarczenia dokumentacji niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanych czynności, wskazując, że w razie uchylania się przez skarżącą od ich dostarczenia zastosowane zostaną odpowiednie środki egzekucyjne. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że wymagana dokumentacja to: operat wodnoprawny, decyzja o warunkach zabudowy, wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania rowu, tj. dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania ustalone bowiem zostało, że nałożony decyzją obowiązek wymaga wykonania prac, dla których niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ( pismo Państwowego Gospodarstwa wodnego Wody Polskie z 15 kwietnia 2021 r.).
Pozostaje to w zgodzie z art. 407 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym: pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego należy dołączyć m.in. operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych ( ust. 2 pkt 1 ); wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane (ust. 2 pkt 3); wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych ( ust. 2 pkt 5 ).
Nie ma racji skarżąca wskazując na niekonsekwencje organu, który zobowiązując ją do przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów jednocześnie wlicza koszt ich uzyskania w przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego.
Kwota ta wynika z dokumentacji technicznej mgr inż. T.B. Sąd zwraca uwagę, że w postanowieniu, na wypadek nie wywiązania się z obowiązku przez skarżącą, przewidziano alternatywny sposób pozyskania dokumentów, poprzez ich uzyskanie w ramach prowadzonej egzekucji i obarczenie kosztami pozyskania tych dokumentów, skarżącej. Usprawiedliwia to w ocenie Sądu objęcie przybliżonymi kosztami wykonania zastępczego także tych kosztów. Podkreślić należy, że w sprawie organ zrezygnował z możliwości określenia kwoty zaliczki, którą skarżąca zobowiązana byłaby zapłacić. Ostatecznie o koszach organ egzekucyjny orzeknie w postanowieniu o kosztach egzekucyjnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.