II SA/Rz 1644/24

II SA/Rz 1644/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 158 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi W.I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 13 listopada 2024 r. nr SKO.4160.12.1661.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – skargę oddala –
Uzasadnienie
Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skargi W.I. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "Organ") z 13 listopada 2024 r. nr SKO.4160.12.1661.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że podaniem z 27 września 2024 r. Skarżący wystąpił o stwierdzenie wydania decyzji Zarządu Gminy [...] z 8 października 1993 r., nr RGG.7224-19/93 w części orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w D. z siedzibą w N. działki nr [...], z naruszeniem prawa. Podstawę żądania oparto na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.".
Postanowieniem z 16 października 2024 r. nr SKO.4160.10.1528.2024 Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji Zarządu Gminy [...] z 8 października 1993 r.nr RGG.7224-19/93.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Organ podał, iż decyzja objęta żądaniem wnioskodawcy został doręczona stronie tego postępowania - Spółdzielni [...] w D. z siedzibą w N. 11 października 1993 r., co znajduje odzwierciedlenie w stosownej adnotacji znajdującej się a w aktach sprawy. Bezsporne jest zatem, że od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji upłynęło już 30 lat, stąd też brak jest podstaw prawnych do rozpoznania złożonego wniosku i konieczne stało się wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji Zarządu Gminy [...] z 8 października 1993 r. nr RGG.7224-19/93 na zasadzie art. 158 § 3 k.p.a.
Od powyższej decyzji pismem z 29 października 2024 r. Skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z 13 listopada 2024 r. nr SKO.4160.12.1661.2024 Kolegium zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Organ podniósł, iż ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) wprowadziła do k.p.a. przepis art. 158 § 3, który stanowi, iż jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z zapisami tej noweli brak jest przepisów przejściowych, które pozwalałyby na odmienne stosowanie go do spraw już wszczętych, względnie wszczynanych po tej dacie. O bezpośredniości działania nowego prawa stanowi art. 2 wskazanej noweli, który stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej stawy ostateczna decyzja lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W ocenie Kolegium bezsporne w niniejszej sprawie jest, że decyzja objęta żądaniem Skarżącego została doręczona Spółdzielni [...] w D. z siedzibą w N. 11 października 1993 r. co potwierdza adnotacja znajdującej się w aktach sprawy. Oczywistym jest zatem, iż od dnia jej doręczenia upłynęło 30 lat, dlatego brak jest podstaw prawnych do rozpoznania złożonego wniosku a wydanie przez Kolegium postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji Zarządu Gminy [...] z 8 października 1993 r.nr RGG.7224-19/93 było prawnie wymagane i konieczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący zarzucił Organowi naruszenie:
1. art. 61a k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. i w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że § 3 dodany do art. 158 k.p.a. na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie zezwala na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, jak również w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, jeżeli upłynęło 30 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia - podczas gdy ze względu na zasadę nieretroakcji prawa ("nie działania prawa wstecz"), będącą jedną z podstawowych zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa, obowiązujący od 16 września 2021 r. art. 158 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji administracyjnych, które zostały wydane lub ogłoszone nie wcześniej niż 16 września 2021 r.;
2. art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym przyjęciu, że zakaz wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, od której doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat dotyczy także zakazu wszczęcia postępowania o stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, podczas gdy art. 158 § 3 k.p.a. wyraźnie stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, od której doręczenia lub ogłoszenia upłynęło nawet 30 lat.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 16 października 2024 r., znak SK0.4160.10.1528.2024 w całości oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez Organ są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa – art. 133 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium dokonało ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Przekazane akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że objęta wnioskiem Skarżącego decyzja Zarządu Gminy [...] z 8 października 1993 r. nr RGG.7224-19/93 orzekająca o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w D. z siedzibą w N. działki nr [...], została doręczona ww. Spółdzielni 11 października 1993 r. Sporne pozostaje natomiast ustalenie, czy upływ 30 lat od dnia doręczenia decyzji stanowi, w świetle dokonanej nowelizacji k.p.a., przeszkodę do wszczęcia postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.
Wymaga wskazania, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy również wskazać, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej).
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Przytoczona regulacja nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego (R.M.Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021).
Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych. Pierwszy dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed 16 września 2021 r. Drugi natomiast dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, które powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w nim warunków. Na to rozróżnienie zwrócił również wnioskodawca projektu ustawy, wskazując w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, że zdaniem wnioskodawcy zasadne jest rozciągniecie stosowania wprowadzonego ograniczenia również na postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji. Przesądzenie tego wprost w art. 2 projektu czyni zadość zaleceniom płynącym z Zasad Techniki Prawodawczej oraz ma być wyraźną normą dla organów dokonujących stwierdzenia nieważności decyzji, że także w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji, dotyczących decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, działanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji limitowane jest 30-letnim przedawnieniem, pod warunkiem ze decyzje te wywołały skutek w postaci nabycia prawa lub jego ekspektatywy (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 2282/22). Ustawodawca zatem w sposób zamierzony wprowadził dwa sposoby zakończenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościowego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy.
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy należy podnieść, że skoro decyzja Zarządu Gminy [...] z 8 października 1993 r. nr RGG.7224-19/93 została doręczona Spółdzielni [...] w D., to obowiązkiem Kolegium było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 158 § 3 k.p.a. Wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji został bowiem złożony 27 września 2024 r. Słusznie wskazał Organ, że w ustawie zmieniającej brak jest przepisów przejściowych, które pozwalałyby na odmienne stosowanie przepisów do spraw już wszczętych, względnie wszczynanych po tej dacie. Zasadnie wskazano, że o bezpośredniości działania nowego prawa stanowi art. 2 noweli, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej stawy ostateczna decyzja lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).