II SA/Rz 1643/22

II SA/Rz 1643/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 12 października 2022 r. nr SKO.415.69.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 września 2021 r. nr WI.6730.20.2019; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego T. N. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T.N. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 12 października 2022 r. nr SKO.415.69.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 27 września 2021 r. nr WI.6730.20.2019 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, wydana w następującym stanie sprawy;
Wnioskiem z dnia 3 października 2019 r. skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: Budowa farmy trzody chlewnej w ilości 571,83DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki ew. nr [...] w miejscowości S.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Również ta decyzja została uchylona decyzją SKO z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W wyniku rozpoznania sprzeciwu Stowarzyszenia [...] w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/20 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r., z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.")
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 79/21, uchylił powyższą decyzję SKO z dnia [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2020 r., stwierdzając, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była przedwczesna. Sąd wyjaśnił, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno zostać przeprowadzone poprzez wykreślenie trzykrotności szerokości frontu działki – 450 metrów – od każdej z granic działki nr [...]. Wielkość 450 metrów powinna zostać dodana do każdego z krańców granicy tej części działki nr [...], która stanowiła jej front. Wówczas średnica obszaru analizowanego przyjęta, jako przedłużenie frontu działki powinna wynosić 1050 metrów; 150 metrów frontu działki i po 450 metrów od każdego krańca granicy, która ten front wyznacza. Sąd wskazał, że w takim układzie obszar analizowany byłby znacznie większy, a zatem i nieruchomości, które mogłyby stanowić wzorzec weryfikacji realizacji zasady dobrego sąsiedztwa byłoby znacznie więcej.
W konsekwencji powyższego wyroku i po uzupełnieniu materiału dowodowego Wójt ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z dnia 27 września 2021 r. nr WI.6730.20.2019, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art .1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust .1, art. 60 ust. 1 i art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że w ramach postępowania przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przyjęto, iż front analizowanej działki nr [...], obr. [...], stanowi długość działki od strony drogi wewnętrznej gminnej (dz. ewid. nr [...], obr. [...]) i wynosi on 150 m. Nawiązując do wyroku wydanego w sprawie o sygn. II SA/Rz 79/21, organ wskazał, że minimalny obszar analizy powinien wynosić trzykrotność frontu działki analizowanej czyli 3 x 150 m = 450 m od każdej z granic działki nr [...]. W związku z powyższym analizie poddano obszar o wymiarach 1050,0 m x 1050,0 m obejmujący teren wskazany pod inwestycję, stanowiący działkę nr [...] oraz tereny sąsiednie.
Wójt podał, że planowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) i uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Wskazał, że teren działki ew. nr [...] o pow. 3,0394 ha stanowi klasę gruntu RIVa. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326).
Organ I instancji wskazał następnie, że projektowana inwestycja stanowi zabudowę o funkcji produkcyjnej. W najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się tereny rolne oraz teren wód płynących, w związku z czym niemożliwe jest zabudowanie dz. ewid. nr [...] fermą trzody chlewnej, tak aby spełnić wymagania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren działki objęty wnioskiem nie sąsiaduje z terenami zabudowy produkcyjnej oraz jakiejkolwiek zabudowy. Położony jest na terenach rolniczych, w sąsiedztwie terenów rolniczych. Dodatkowo planowana inwestycja nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Teren, na którym położona jest inwestycja nie posiada uzbrojenia w sieć wodociągową oraz kanalizacyjną, nie posiada aktualnych warunków technicznych przyłączenia do tych sieci, a przy tym posiada dostęp tylko do drogi wewnętrznej gminnej nieutwardzonej, która służy jako dojazd do pól uprawnych. W związku z tym organ uznał, że nie jest w stanie stwierdzić, czy sposób zaopatrzenia w wodę oraz sposób odprowadzenia ścieków od planowanej inwestycji będą w przyszłości wystarczające.
W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że Wójt nie podjął wystarczających kroków w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania, ponieważ z uwagi na charakter zamierzenia inwestycyjnego przymiot strony może przysługiwać także innych podmiotom niż uwzględnione przez organ I instancji. Nadto organ odwoławczy sformułował zastrzeżenia w odniesieniu do sporządzonej analizy urbanistycznej, wskazując między innymi, że należy ocenić zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się na całym terenie objętym analizą urbanistyczną, a nie tylko na jej wycinku. Według Kolegium analiza nie zawiera argumentów, przemawiających za odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, w tym przyjęcia do analizy takiego a nie innego obszaru.
Od decyzji Kolegium skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w wyniku czego wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 20/22, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2021 r. Odnosząc się do twierdzeń Kolegium w zakresie wyznaczenia kręgu uczestników postępowania, Sąd wskazał, że począwszy od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy postępowanie toczy się z udziałem tych samych stron, ustalonych na podstawie map ewidencyjnych i wypisów z ewidencji gruntów, a ustalenia te nie były dotychczas kwestionowane ani przez organ odwoławczy ani przez Sąd. Nadto Kolegium miało obowiązek zbadać wykonanie wiążących organy ocen i wytycznych sformułowanych w poprzednich wyrokach, czego w sprawie zabrakło. Pominięto również, w ślad za organem I instancji, wiążące ustalenia wynikające z decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (np. pkt 3 ppkt 4, 16, 19 i inne), co oznacza, że nie rozpoznano odwołania.
W następstwie powyższego wyroku, Kolegium wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia 12 października 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., którą utrzymało decyzję Wójta z dnia 27 września 2021 r. w mocy.
W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO podało, że wykonując wskazania Sądu zlecono organowi I instancji sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. wyrokach oraz ustalenie jakie gospodarstwo rolne prowadzi skarżący.
Jak wskazało Kolegium, w dniu 19 września 2022 r. organ I instancji przedłożył analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r. Wójt poinformował, że jak wynika z ewidencji gruntów i budynków skarżący posiada na terenie Gminy [...] grunty o pow. 4,9701 ha. Są to grunty położone w obrębie [...], dz. nr [...] o pow. 3,0394 ha (użytek R- IVa) oraz w obrębie S.: dz. nr [...], będąca we współwłasności z 1/3 części o pow. 0,23 ha (użytek Ps-Br-III o pow. 0,15 ha, Ps-Br-II o pow. 0,08 ha), które są zabudowane budynkiem mieszkalnym o 3 kondygnacjach o pow. zabudowy 155 m2 oraz budynkiem produkcyjnym, usługowym i gospodarczym dla rolnictwa o pow. zabudowy 343 m2 oraz budynkiem produkcyjnym, usługowym i gospodarczym dla rolnictwa o pow. zabudowy 62 m2, dz. nr [...] o pow. 0,0307 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. zabudowy 52 m2 oraz dz. nr [...] o pow. 0,84 ha (użytek: R-R-IVa o pow. 0,10 ha, R-R-IIIb o pow. 0,32 ha, R- Br Illb o pow. 0,42 ha), będącą we współwłasności z żoną M.N. Ponadto skarżący dzierżawi od Gminy [...] dz. nr [...] o pow. 0,83 ha w obrębie [...] (użytek R-IVa). Wójt nie posiada informacji o rodzaju prowadzonej obecnie przez skarżącego produkcji rolnej, natomiast rodzaj planowanej produkcji na działce wynika ze złożonego wniosku o warunki zabudowy.
Odnosząc się do analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji, Kolegium oceniło, że analiza ta spełnia wymogi ustawowe, jest logiczna i spójna.
SKO wskazało, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt ustalił m.in., że wokół przedmiotowej działki, na której projektowane są budynki inwentarskie, znajdują się: od północy - grunty rolne i ciek wodny o nazwie [...]; od południa - grunty rolne; od wschodu - grunty zadrzewione i zakrzewione, a za nimi ciek wodny o nazwie [...]; od zachodu - droga, a za nią grunty rolne. Najbliższa istniejąca zabudowa mieszkalna od granicy terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję zlokalizowana jest na działce nr [...] obręb [...] w odległości ok. 770 m w kierunku północno-wschodnim.
W oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [....] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Wójt stwierdził, że nie ma podstawy nakazania inwestorowi zaniechania realizowania inwestycji. Przeprowadzona ocena środowiskowa dla przedsięwzięcia wykazała, że przedsięwzięcie będzie powodować określone uciążliwe oddziaływanie, jednak mieszczące się w granicach dopuszczalnych przez przepisy szczególne.
W odniesieniu do uzbrojenia terenu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pismem [....] S.A. Oddział [...] z dnia 25 października 2019 r. znak: [...], skarżący otrzymał warunki przyłączenia do sieci energetycznej dwóch budynków tuczarni w gminie [...], miejscowość S., nr dz. [...]. Odnośnie zaopatrzenia w wodę inwestor we wniosku określił, że wodę będzie czerpał z ujęcia własnego. Ścieki bytowe będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, a następnie wywożone do oczyszczalni ścieków. Wszystkie odpady wytwarzane w trakcie eksploatacji będą magazynowane na terenie wnioskodawcy, a następnie przekazywane uprawnionym podmiotom do unieszkodliwienia.
Jak jednak zaznaczył organ, aktualny stan zabudowy w obszarze analizowanym nie pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji. Projektowana inwestycja stanowi zabudowę o funkcji produkcyjnej, produkcji rolnej w zakresie hodowli trzody chlewnej. W najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się tereny rolne oraz teren wód płynących. Obszar działki objętej wnioskiem nie sąsiaduje z terenami zabudowy produkcyjnej oraz terenami jakiejkolwiek zabudowy. Planowana inwestycja stanowi nowy zespół zabudowy produkcyjnej, która w tym obszarze nie występuje. W ocenie Kolegium inwestycja nie stanowi więc kontynuacji użytkowania tego terenu, ponieważ zlokalizowana byłaby w bardzo dalekim oddaleniu od zabudowy produkcyjnej, która występuje w innych miejscowościach gminy [...] i narusza ład przestrzenny w analizowanym obszarze.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze, skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji:
a. pozbawienie skarżącego realizacji prawa zabudowania własnej nieruchomości, dla której w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się ani jedna nieruchomość zabudowana w sposób dający podstawę określenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy;
b. bezpodstawne uznanie, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy planowana zabudowa nie koliduje w żaden sposób z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, teren wokół planowanej inwestycji jest terenem o przeznaczeniu rolniczym, a planowana inwestycja przyczyni się do zintensyfikowania produkcji rolnej, w wyniku czego przesłanka, o której mowa w ww. przepisie została w całości spełniona przez inwestora;
2. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak weryfikacji przez organy, czy w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania ww. przepis wyłączający konieczność stosowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa";
3. art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej ocenie i przyjęciu przez organ I Instancji stanowiska nie mającego potwierdzenia w materiale dowodowym, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji użytkowania terenu oraz narusza ład przestrzenny w analizowanym obszarze, podczas gdy z uwagi na charakter inwestycji związanej z działalnością rolną oraz charakter terenu wokół inwestycji, będącego terenem o przeznaczeniu rolnym, planowana inwestycja w pełni wpisuje się w analizowany obszar.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżącego, stanowisko organów narusza konstytucyjne prawa własności, ponieważ trudno zaakceptować fakt, że brak jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana, miałby powodować, że jej właściciel jest całkowicie pozbawiony możliwości realizacji przysługującego mu prawa własności - prawa zabudowania. Nadto w ocenie skarżącego w przypadku planowanej inwestycji zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiący, że zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Natomiast organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie tego, czy planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za bezzasadne i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
W kontrolowanej sprawie istotny jest również przepis art. 153 P.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga po części jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że wskazania z poprzednich wyroków tut. Sądu zostały wykonane, lecz nadal nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone.
Z akt sprawy wynika, że ostatecznie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie ze wskazaniami w wyroku tut. WSA z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 79/21 i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało stosować przepisy rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym (sprzed zmiany).
W wyniku analizy organ wywnioskował, że teren, na którym planowana jest inwestycja otaczają działki rolne, które nie są w żaden sposób zabudowane i nie można ustalić warunków zabudowy, bo nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy podkreślały, że planowana inwestycja ma być zabudową o funkcji produkcji rolnej w zakresie hodowli trzody chlewnej. Pomijając kwestię, na którą starał się zwrócić uwagę tut. Sąd już w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. II SA/Rz 1024/20, że na pozostałych gruntach rolnych też może odbywać się produkcja rolna o nieco innym charakterze, organom umknęło to, na co zarzucił skarżący. Składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący wskazał bowiem, że czyni to jako prowadzący gospodarstwo rolne. Wnioskodawca został określony jako "GOSPODARSTWO ROLNE – T. N.". Już powyższe mogło sugerować, że chodzi o inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej. Mimo że wnioskodawca nie wskazał tego wprost, organ I instancji z własnej inicjatywy wezwał go m.in. do podania, jakiej wielkości gospodarstwo rolne prowadzi (pismo z dnia 21 października 2019 r., k. 41). W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 30 października 2019 r. skarżący oświadczył, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 110 ha (k. 34).
Zagadnieniem tym zajął się również organ II instancji i wykonując wskazania tutejszego Sądu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pismem z dnia 15 lipca 2022 r. występując do Wójta m.in. o ustalenie jakie gospodarstwo rolne prowadzi skarżący – co do usytuowania i położenia gruntów i zabudowań, powierzchni gruntów oraz rodzaju zabudowań, ich powierzchni, kubatury, rodzaju prowadzonej obecnie produkcji rolnej oraz rodzaju planowanej na działce produkcji (pkt 2 ww pisma).
W odpowiedzi na to wezwanie Wójt, odwołując się do ewidencji gruntów i budynków podał, że skarżący posiada na terenie Gminy [...] grunty o powierzchni 4,9701 ha. Są to grunty położone w obrębie S. – działki [...] o pow. 3,0394 ha (użytek R – IV a) oraz obrębie S.: dz. nr [...] – współwłasność – o pow. 0,23 ha (Ps – Br – III o pow. 0,15 ha, Ps – Br – II o pow. 0,08 ha), które są zabudowane budynkiem mieszkalnym o 3 kondygnacjach o pow. 155 m2 oraz budynkiem produkcyjnym, usługowym i gospodarczym dla rolnictwa o pow. 62 m2, dz. nr [...] o pow. zabudowy 52 m2 oraz dz. nr [...] o pow. 0,84 ha (R – RIVa o pow. 0,10 ha, R – RIIIb o pow. 0,32 ha, R – BrIIIb o pow. 0,42 ha) we współwłasności z żoną. Ponadto dzierżawi od Gminy [...] działkę nr [...] o pow. 0,83 ha w obrębie S. (R-IVa).
Porównując treść ww pisma oraz oświadczenia skarżącego dotyczącego powierzchni prowadzonego gospodarstwa rolnego łatwo zauważyć znaczną różnicę.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stał się podstawą decyzji odmownej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. następującego warunku: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei z ust. 4 wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Jakkolwiek u.p.z.p. nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej, to zgodnie z aktualnym orzecznictwem należy przyjąć, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu powyższego przepisu stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 rudnia 2008 r., II OSK 1536/07, wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 143/14 – wszystkie przywołane wyroki dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl).
Tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem "zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza" (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. O zabudowie zagrodowej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11). Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest zatem tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast istnienie lub realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego, który ma być powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1068/17).
W wyroku z dnia 22 maja 2020 r., II OSK 3184/19 Naczelny Sad Administracyjny wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Przeciw, tradycyjnemu rozumieniu zabudowy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1674/17, stwierdzając, iż nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Takie definiowanie budownictwa zagrodowego nie wytrzymuje bowiem próby czasu. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego, związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną, niekoniecznie musi być nawet skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych jest często ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem wymagać, by bezwarunkowo koncentrować chlewnie, kurniki i inne budynki gospodarcze w ramach jednego siedliska. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Są Administracyjny w wyrokach z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16 oraz z dnia 29 stycznia 2020 r., II OSK 726/18 podkreślając, że nie aktualnie istnieją powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalne i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone stanowisko judykatury.
W świetle powyższego, w okolicznościach sprawy niezrozumiałe jest pominięcie przez organy ustaleń dotyczących podstaw ewentualnego zastosowania wyjątku od zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organy nie wyjaśniły rozbieżności pomiędzy powierzchnią gospodarstwa rolnego skarżącego wynikających z treści jego oświadczenia znajdującego się na k. 34 akt sprawy z danymi przekazanymi przez Wójta w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r. Zaznaczyć przy tym należy, że z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika, aby skarżący musiał być właścicielem czy współwłaścicielem wszystkich nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego oraz, że to gospodarstwo musi być w całości położone na terenie jednej gminy – [...]. Do prowadzenia gospodarstwa rolnego mogą być wykorzystywane np. grunty dzierżawione od osób fizycznych, a także położone na terenie innych gmin. Zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Co także istotne – nie ustalono też jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie [...].
Wobec nieustalenia pełnego stanu faktycznego, który powinien być ustalony w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe i przedwczesne byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Naruszono więc art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dlatego Sąd orzekł na ww podstawie, uchylając przy tym w oparciu o art. 135 P.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi.
W ponownym postępowaniu organy ustalą jakiej wielkości gospodarstwo (w całości a nie tylko na terenie gminy [....]) prowadzi skarżący, czy planowana inwestycja może stanowić element zorganizowanej całości gospodarczej w ramach tego gospodarstwa oraz – jaka jest średnia wielkość gospodarstwa rolnego na terenie Gminy [...]. W razie potrzeby - uaktualnią analizę, jeśli okaże się, że nie ma podstaw do zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., także w razie potrzeby - uzgodnią projekt decyzji z właściwymi organami i orzekną stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania.