II SA/Rz 163/25

II SA/Rz 163/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 48 ust. 1, ust. 3, art. 49e
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w Z. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2024 r. nr OA.7722.18.18.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 5 listopada 2024 r. nr OA.7722.18.18.2024, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Postanowieniem z 28 sierpnia 2024 r. nr PINB.5140.13.2.2024 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.":
1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez B sp. z o.o. związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego w południowej części działki nr [...];
2. poinformował, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć w terminie 30 dni wniosek o legalizację ww. obiektu;
3. poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej ustalanej w odrębnym postanowieniu, w celu uzyskania decyzji o legalizacji.
Organ I instancji podał, że 15 maja 2024 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że w południowej części działki nr [...] znajduje się wolnostojący obiekt budowlany, o wymiarach zewnętrznych 9,09 m x 15 m. Obiekt posiada dwie części: część pierwsza (główna) - dwukondygnacyjna o wymiarach ok. 9,09 m x 11,17 m i wysokości w najwyższym punkcie ok. 8,55 m do spodu dachu. Część druga obiektu jednokondygnacyjna o wymiarach ok. 5,19 m x 6,3 m i wysokości w najwyższym punkcie 4,13 m (do spodu dachu). Od strony wschodniej obiekt przylega bezpośrednio do obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...]. Od strony północnej obiekt zlokalizowany w odległości 10 m od istniejącego budynku (oznaczonego w ewidencji jako pozostały budynek niemieszkalny) i w odległości od ok 2,89 m do 8 m od strony zachodniej działki. Cały obiekt wykonano jako murowany, niepodpiwniczony, z dachem jednospadowym oddzielnym dla każdej z części obiektu, o konstrukcji drewnianej, krytym blachą trapezową, Do obiektu doprowadzono policznikowo przyłącz elektroenergetyczny z budynku znajdującego się na tej samej działce. Ustalono ponadto, że roboty budowlane w obiekcie nie zostały zakończone – stwierdzono brak wykonanych tynków, posadzek, sufitów, stolarki drzwiowej, kominów oraz instalacji elektrycznej.
Obecny w trakcie kontroli prezes zarządu B Sp. z o.o., oświadczył, że [...] jest w posiadaniu nieruchomości od około dwóch lat. W momencie przejęcia, budynek istniał w takim kształcie, jak obecnie, bez "przybudówki" w protokole opisanej jako część druga (wym. 5,19 m x 6,13 m). Podał, że ze względu na zły stan techniczny obiektu, Spółka rozpoczęła prace związane z jego remontem w połowie stycznia 2024 r. Remont przeprowadzono na podstawie zgłoszenia dokonanego [...] stycznia 2024 r. i przyjętego bez sprzeciwu ze strony Starosty [...] [...] stycznia 2024 r. Natomiast druga część obiektu powstała bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Prace związane z dobudowaniem tej części prowadzono jednocześnie wraz z remontem części głównej obiektu. Rozpoczęto je w styczniu 2024 r. i do chwili obecnej nie zostały zakończone.
Zdaniem Organu I instancji w opisywanej sprawie wykonane zostały roboty budowlane, które wykraczają poza definicję remontu istniejącego obiektu. W ramach robót budowlanych powstał nowy obiekt o innej konstrukcji i gabarytach niż istniejąca uprzednio wiata. Wykonane roboty budowlane nie stanowią bowiem remontu istniejącego obiektu lecz budowę nowego budynku, którego obszar oddziaływania obejmuje działki sąsiednie nr [...]. Ustalono jednocześnie, że realizacja budynku gospodarczo-garażowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji obligowało do wdrożenia procedury naprawczej wskazanej w art. 48 ust. 1 u.p.b.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła C Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca"), zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Błędnie przyjęto, że nowo wybudowany budynek został posadowiony w granicy z działką nr [...], a nie w większości na działce nr [...] i jedynie częściowo na działce Skaczącej nr [...]. Zdaniem Skarżącej, powyższe twierdzenie potwierdza fakt przylegania samowoli budowlanej do ściany budynku stacji Trafo na działce nr [...], posadowionej w pewnej odległości od granicy działki. Nie wyjaśniono przy tym czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania działką Skarżącej na cele budowlane. To zaś przesądza o wadliwości wydanego postanowienia, bowiem nie jest prawnie dopuszczalne umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej nawet częściowo na cudzym gruncie.
Postanowieniem z 5 listopada 2024 r. nr OA.7722.18.18.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Zdaniem PWINB, Organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz zastosował właściwą procedurę naprawczą. W ocenie Organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane stanowiły budowę, ponieważ polegały one na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego. Istotą remontu jest zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Jednocześnie budowa budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy 136,5 m2 nie została wskazana w art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.p.b., a zatem stosownie do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 u.p.b., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu PWINB wyjaśnił, że okoliczność posadowienia budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] będzie przedmiotem weryfikacji organów nadzoru budowlanego na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o legalizację spornego budynku, inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych zgodnie z art. 48b ust. 1 u.p.b., a zatem m.in. dokumentacji projektowej, z której wynikać będzie dokładna lokalizacja obiektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie PWINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej art. 48 u.p.b., w przypadku stwierdzenia samowolnej budowy obiektu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, C Sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich istotnych uwarunkowań sprawy, w tym z zakresu bezpieczeństwa oraz prawnych, w tym w szczególności kwestii powstania zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi wskutek zaistnienia zagrożeń technicznych oraz budowlanych, wpływających istotnie na brak dopuszczalności wszczęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej w okolicznościach tej sprawy, w tym wskutek:
1. nieuwzględnienia przesłanki niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w związku z realizacją samowoli na styku ze ścianą budynku stacji TRAFO, bowiem ściany nielegalnego budynku nie spełniają wymogów bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego oraz przed przedostawaniem się cieczy i gazów - określonych w § 182 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy,
2. nieuwzględnienia okoliczności niebezpieczeństwa dla przebywania ludzi w budynku stykającym się ścianą z budynkiem stacji TRAFO, którego ściana budynku wybudowana na działce Skarżącej znajduje się jedynie w odległości zaledwie pół metra od drzwi do stacji TRAFO;
3. niezachowania w ramach dokonanej samowoli budowlanej wymaganych prawem odległości od granicy ewidencyjnej m.in. działki nr [...];
4. pominięcia faktu znaczącego przekroczenia przez B Sp. z o.o. z/s w [...] granic z działką nr [...] i istnienia po jego stronie złej wiary, zważywszy przy tym na realizację przez inwestora zamierzeń inwestycyjnych innych niż formalnie zgłoszone, tudzież samowolny sposób ich realizacji;
5. posadowienia nowo wybudowanego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę w części na działce nr [...], do której B Sp. z o.o. nie miał i nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego, zaś prawo użytkowania wieczystego tej działki przysługuje wyłącznie Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Należy podkreślić, że w sprawie nie był kwestionowany przez Inwestora stan faktyczny, ustalony przez Organy nadzoru budowlanego. W szczególności PINB na podstawie przeprowadzonej kontroli oraz w oparciu o uzyskane zgłoszenie remontu z [...] stycznia 2024r., jak również w oparciu o analizę archiwalnych zdjęć satelitarnych oraz Google Earth, zawartych na stronie Geoportalu stwierdził, że w miejscu obecnie istniejącego budynku istniał obiekt, który z uwagi na konstrukcję (szkielet stalowy, pokryty dachem, brak wypełnienia dwóch ścian) należało zakwalifikować jako wiatę. Inwestor- tj. B sp. z o.o. dokonał [...] stycznia 2024r. zgłoszenia remontu budynku, polegającego na wymianie pojedynczych elementów stalowych konstrukcji oraz wymianie pojedynczych fragmentów poszycia dachowego z blachy falistej. Przeprowadzona 15 maja 2024r. kontrola wykazała, że w miejscu poprzednio istniejącej wiaty powstał budynek składający się z dwóch części (jednokondygnacyjnej oraz dwukondygnacyjnej), murowany, o innej konstrukcji i gabarytach niż poprzednio istniejący obiekt. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonane roboty budowlane wykraczają poza definicję remontu i stanowią budowę nowego budynku, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, w wyniku czego należało zastosować art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższych ustaleń Inwestor nie kwestionował a zażalenie i następnie skargę wniosła B sp. z o.o., będąca użytkownikiem wieczystym działki o nr [...], sąsiadującej z nieruchomością, na której doszło do samowoli budowlanej. Skarżąca podnosiła, że nowo wybudowany budynek posadowiono w części na jej działce, do której Inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego. W ocenie Skarżącej w takich okolicznościach niedopuszczalna jest jakakolwiek legalizacja samowoli budowlanej.
Odnosząc się do argumentów skargi należy wskazać, że ustawodawca w sposób wyraźny określił przebieg postępowania w razie ujawnienia samowoli budowlanej, w tym jego kolejne etapy.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia – tak art. 48 ust. 2 u.p.b.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W przypadku złożenia wniosku o legalizację, organ nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, wskazanych w art. 48b ust. 2 u.p.b., w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlany oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To m.in. w oparciu o te dokumenty organ będzie mógł zweryfikować twierdzenia Skarżącej o budowie spornego obiektu z przekroczeniem granicy działki, należącej do Skarżącej. Dokumenty legalizacyjne są bowiem przedmiotem weryfikacji organu w trybie określonym w art. 49 u.p.b., który przewiduje m.in. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych.
Należy również podkreślić, że to art. 49e u.p.b. wyraźnie określa, w jakich sytuacjach organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego Mianowicie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:
1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
2) wycofania wniosku o legalizację;
3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Żaden z przypadków wskazanych w art. 49e u.p.b. nie zaistniał na obecnym etapie rozpoznania sprawy. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, określonej w art. 48 u.p.b. zobowiązany jest do działania w sposób ściśle określony w kolejnych przepisach, regulujących etapy procedury legalizacyjnej. Pierwszym z nich jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu kontroli i zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych do czego był uprawniony na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. Przepisy regulujące tryb postępowania w przypadku samowoli budowlanej nie zezwalają na wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego z pominięciem wcześniejszych etapów postępowania legalizacyjnego.
Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.