II SA/Rz 1621/24

II SA/Rz 1621/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Kłoda-Szeliga
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 293
art 50 ust. 1, art. 2 pkt 5, art. 53 ust 7 i 8, art. 53 ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. M. i I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 22 października 2024 r. nr SKO.415.107.2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I.M. i K.M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ") z dnia 22 października 2024 r. nr SKO 415.107.2024 odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 26 marca 2024 r. skarżący wystąpili do Kolegium o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dz. nr [...] w m. Ś., na terenie działki ewid. nr: [...] obr. [...], gm. [....]", zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących Wójt przed wydaniem decyzji nie zbadał, czy planowana inwestycja ma znaczenie lokalne oraz błędnie przyjął, że skoro związana jest z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu, to stanowi inwestycję celu publicznego. Skarżący zaznaczyli, że ww. inwestycja obejmuje przy tym budowę przyłącza gazowego dla zasilania wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości Ś. Zarzucili wydanej decyzji rażące naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, że dyspozycja tej normy nie odnosi się do przyłącza gazowego, a jedynie do urządzeń służących do przesyłania gazów, a więc sieci gazowej. Nadto organ pominął dyspozycję art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzją z dnia 20 września 2024 r. nr SKO.415.21.2024, Kolegium, działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uzasadniając powyższe SKO podało, że zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie jest możliwe wyeliminowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z obrotu prawnego, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Organ wskazał, że bezsprzecznie od dnia podjęcia kwestionowanej decyzji Wójta do momentu podjęcia rozstrzygnięcia przez Kolegium w trybie stwierdzenia nieważności upłynął rok. Stan faktyczny sprawy, czyli upływ czasu od doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu w 2020 r. jest oczywisty i jednoznaczny, zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez doręczenie korespondencji zaadresowanej do obojga małżonków, a nie do każdego z osobna, co w ocenie stron skutkowało nie doręczeniem decyzji, Kolegium wyjaśniło, że jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty) skutkuje co najwyżej zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zaznaczył, że bieg terminu przewidzianego wart. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Przyjęcie przeciwnego stanowiska uniemożliwiałoby wejście takiej decyzji do obrotu prawnego i podważało zasadę trwałości decyzji ostatecznych unormowaną w art. 16 k.p.a.
W dalszej kolejności SKO wyjaśniło, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ stwierdza wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa. W ocenie organu, realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, ponieważ niezależnie od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Organ zaznaczył, że chociaż projektowany gazociąg wraz z przyłączem dotyczył jednego odbiorcy paliwa gazowego, to jednak pośrednio dotyczył też większej części społeczności lokalnej, zwłaszcza, że z wyjaśnień złożonych przez inwestora wynika, że pod względem technicznoprawnym istnieje możliwość przyłączenia do przedmiotowego gazociągu również innych budynków mieszkalnych, które ewentualnie mogłyby powstać w przyszłości na terenie wskazanych działek, przez które przebiega inwestycja, co wynika z udzielonej przez inwestora odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2024 r.
Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja Wójta nie została wydana z rażącym naruszenie prawa, jak też nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skarżący zwrócili się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponawiając dotychczasowe zarzuty. Podnieśli w szczególności, że decyzja Wójta nie została im doręczona, zatem termin 12 miesięczny nie rozpoczął biegu, natomiast Kolegium nie rozważyło w ogóle naruszeń prawa procesowego.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 października 2024 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało wydaną wcześniej decyzję własną w mocy. W odniesieniu do zarzutów skarżących, organ podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wskazał, że o wydaniu decyzji lokalizacyjnej Wójt poinformował społeczeństwo w drodze obwieszczenia z dnia 14 sierpnia 2020 r., natomiast strony postępowania poprzez jej doręczenia. Zaznaczył, że w aktach sprawy nr [...] zalega zwrotne potwierdzenie odbioru nr [...] dla skarżących na adres [...], potwierdzające odbiór przedmiotowej decyzji na dzień 21 sierpnia 2020 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucili naruszenie:
art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżącym nie została doręczona decyzja Wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym bieg 12-miesięcznego terminu nie został rozpoczęty;
art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz 1145 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w sytuacji, gdy inwestor (w tym także organ) nie wykazał, aby była taką inwestycją, ponieważ dotyczy jednego budynku mieszkalnego, co przesądza o jej prywatnych charakterze, a przy tym dyspozycja normy art. 6 pkt 2 u.g.n. nie odnosi się do przyłącza gazowego, a do urządzeń służących do przesyłania gazu;
art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie, czy do gazociągu zasilającego niskiego ciśnienia możliwe jest przyłączenie także innych budynków mieszkalnych w przyszłości, czy wyłącznie jednostkowego budynku mieszkalnego, a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia decyzji w tym zakresie;
art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz odniesienia się do podniesionych przez skarżących zarzutów, co do faktu rażącego naruszenia prawa procesowego, co skutkowało brakiem wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji;
art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, czego przyczyną był brak doręczenia przedmiotowego zawiadomienia skarżącym.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. Nadmienili, że wedle wyjaśnień inwestora, przedmiotowa inwestycja nie będzie realizowana w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1924, decyzji Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2023 r. nr [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydanej dla działki nr [...] w miejscowości Ś. Zarzucili, że organ nie zobowiązał inwestora do przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych w odniesieniu do kwestii, czy do gazociągu zasilającego niskiego ciśnienia możliwe jest przyłączenie w przyszłości kolejnych budynków mieszkalnych, np. zasięgnięcia opinii biegłego, który potwierdziłby taką możliwość. Podnieśli także, że skierowane przez Wójta zawiadomienie z art. 10 § 1 k.p.a. nie zawierało informacji o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia własnych wniosków, zaś wyznaczony trzydniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy w ocenie skarżących był rażąco krótki. Natomiast Kolegium nie odniosło się do tych zarzutów. Skarżący zakwestionowali także fakt doręczenia im decyzji lokalizacyjnej, wskazując, że akta sprawy nie zawierają dwóch pokwitowań odbioru decyzji. W ich ocenie, kwalifikacja inwestycji jako publicznej jest co najmniej wątpliwa, określając nawet krótki odcinek mający charakter publiczny, bez określenia liczby odbiorców tej inwestycji, a także mimo otrzymanej od inwestora informacji o zaniechaniu dalszej realizacji inwestycji. Nadto ustawa wspomina o urządzeniach służących do przesyłu gazu, zaś przedmiotem inwestycji jest realizacja przyłącza gazowego, co zdaniem skarżących nie jest pojęciem tożsamym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił również, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z dnia 22 października 2024 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 20 września 2024 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dz. nr [...] w m. Ś., na terenie działki ewid. nr: [...] obr. [...], gm. [...]".
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły obowiązujące na dzień podjęcia weryfikowanej decyzji przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p.
Zgodnie z art 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że warunkiem przyporządkowania inwestycji do tej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że powinien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n.
Powszechnie przyjmuje się, że realizacja inwestycji w postaci budowy elektroenergetycznej sieci jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art.2pkt.5 u.p.z.p. pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, makroregionalnym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.
Budowa podziemnych sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia, stacji transformatorowych, oraz odcinków sieci kanalizacji deszczowej i sieci gazowej, została zakwalifikowana jako cel publiczny na podstawie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - jako: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
SKO w Przemyślu dokonało własnych ustaleń w zakresie kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego. W tym celu zwróciło się do pełnomocnika Inwestora o udzielenie informacji i wyjaśnienie, czy pod względem technicznoprawnym istnieje możliwość przyłączenia do przedmiotowego gazociągu zasilającego niskiego ciśnienia przebiegającego przez działki nr [...] obr. [...], gm, [...] - również innych budynków mieszkalnych. W udzielonej w dniu 8 sierpnia 2024 r. pisemnej odpowiedzi poinformowano, że pod względem technicznoprawnym istnieje możliwość przyłączenia do przedmiotowego gazociągu zasilającego niskiego ciśnienia również innych budynków mieszkalnych, które ewentualnie mogłyby powstać w przyszłości na terenie wskazanych działek, przez które przebiega inwestycja. Nie jest to inwestycja dla zasilenia wyłącznie jednostkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. Ś.
Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym lub metropolitalnym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. "Znaczenie lokalne (gminne)", o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową.
Realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Choć projektowany gazociąg wraz z przyłączem, które dotyczyło jednego odbiorcy paliwa gazowego, pośrednio dotyczył też większej części społeczności lokalnej, zwłaszcza, że z wyjaśnień złożonych przez Inwestora wynika, że pod względem technicznoprawnym istnieje możliwość przyłączenia do przedmiotowego gazociągu zasilającego niskiego ciśnienia również innych budynków mieszkalnych, które ewentualnie mogłyby powstać w przyszłości na terenie wskazanych działek, przez które przebiega inwestycja. Nie jest to inwestycja dla zasilenia wyłącznie jednostkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. Ś. W sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się jeszcze inne nieruchomości niezabudowane, które w przyszłości mogłyby korzystać ze zrealizowanego odcinka sieci, w związku z tym istnieją realne możliwości wykonania przyłączy dla większej grupy potencjalnych odbiorców, niż tylko właściciel działki nr [...].
Rację ma Kolegium, że przedmiotowa rozbudowa gazociągu spełniała znamiona celu publicznego o znaczeniu lokalnym, bowiem w przyszłości możliwe byłoby przyłączenie również innych podmiotów.
Tym samym za uprawnione należy uznać stwierdzenie, iż planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy R. gazu — faktem, że przede wszystkim w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr dz. nr [...] w m. Ś. ale z możliwością technicznego podłączenia do wybudowanej sieci innych obiektów budowlanych i dlatego nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n.
Niewątpliwie cel inwestycji polegającej na ułożeniu sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz z przyłączem mieści się w celu określonym w art. 6 ust. 2 u.g.n.
Odnoście drugiej przesłanki tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) skarżący kwestionują, że sporna inwestycja posiada taki charakter. Skarżący wskazują bowiem, że nowy fragment sieci gazowej ma umożliwić przyłączenie do sieci gazowej tylko jednej osobie. Wobec tego zdaniem skarżących sporna inwestycja stanowi wyłącznie realizację celu prywatnego.
Sąd w pełni podziela stanowisko organów, iż planowane zamierzenie inwestycyjne ma charakter lokalny (gminny) w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. Wskazać należy, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zaopatrzenia w gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z kolei uczestniczka postępowania będąc przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych zobowiązana jest zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne). Projektowana sieć ma służyć podłączeniu większej liczby nieruchomości. Przedmiotem decyzji nie była zatem realizacja wyłącznie przyłącza do sieci gazowej dla właściciela nieruchomości, tj. działki nr [...].
Publiczny charakter spornej inwestycji polegającej na rozbudowie sieci gazowej wynika z samego jej celu, którym jest zbiorowe zaopatrzenie w gaz. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej służy zaspakajaniu bieżących potrzeb wspólnoty samorządowej. Sąd przychyla się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, że budowa, przebudowa lub rozbudowa sieci infrastruktury technicznej w określonym miejscu, chociażby dla pojedynczych nieruchomości, ma znaczenie co najmniej lokalne. Jeżeli planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy (np. ulicę), a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. (por. wyroki NSA z 26 kwietnia 2012 r., II OSK 264/11 oraz z 18 stycznia 2022 r., II OSK 442/19, opubl. w CBOSA). Należy podkreślić, że ani przepis art. 6 ust. 2 u.g.n. ani art. 2 pkt 5 u.p.z.p. nie uzależnia celu publicznego i pojęcia inwestycji celu publicznego od tego, czy dana inwestycja ma znaczenie bezpośrednie czy pośrednie dla lokalnej społeczności czy też ma znaczenie dla gminy jako całości czy dla jej mniejszego fragmentu (np. ulicy). Wskazane przepisy nie uzależniają statusu inwestycji jako inwestycji celu publicznego także od tego czy inwestycja jest realizowana ze środków publicznych czy prywatnych oraz jaki jest jej zasięg, tj. liczba przyszłych jej beneficjentów (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11; z 29 października 2013 r., II OSK 1280/13; z 7 marca 2017 r., II OSK 1654/15, z 10 września 2019 r., II OSK 2625/18; wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2017 r., II SA/Po 588/17 - opubl. w CBOSA). Nawet, jeżeli tego rodzaju zadanie stanowi inwestycję służącą węższej grupie mieszkańców lub nawet tylko jednemu to nie zmienia to zasadniczo kwalifikacji tego rodzaju zadania, bowiem sieć gazową można ujmować w kategoriach zespołu naczyń połączonych. Oczywiste jest, iż budowa gazociągu to rozbudowa istniejącej publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwia podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców (por. wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1280/13; wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2017 r., II SA/Po 588/17 - opubl. w CBOSA).
Wobec tego Sąd uznał za prawidłowe ustalenia SKO, że realizacja spornej inwestycji jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym), realizującym cel publiczny. Realizowanie spornej inwestycji z inicjatywy lub na rzecz podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci gazowej nie ma znaczenia dla oceny jej charakteru jako inwestycji celu publicznego.
Kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności.
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. właściwy organ może stwierdzić nieważność z urzędu lub na wniosek strony.
Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie tylko uprawnia ale i zobowiązuje organ, właściwy do orzekania w tym trybie, do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą wymienioną w pkt 1 - 7 wskazanego przepisu, stanowiąc, że w takich przypadkach "organ administracji stwierdza nieważność decyzji". Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wady decyzji wyliczone w art.156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny, ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna w pełnym zakresie, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ewentualnego ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający musi brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zakończenie tego postępowania rozstrzygnięciem o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, poprzez potwierdzenie istnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Przepisy szczególne mogą wyłączać niekiedy stwierdzanie nieważności na rzecz stwierdzania niezgodności decyzji z prawem.
Wskazać należy, że ze względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł bowiem regulację ważną dla trwałości procesów inwestycyjnych, tj. przepis art. 53 ust 7 u.p.z.p., który nie pozwala - jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy - na wyeliminowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z obrotu prawnego. W przypadku zaistnienia przesłanek nieważności decyzji nie stwierdza się jej nieważności, lecz jedynie stwierdza - z zastosowaniem przepisu art. 158 § 2 k.p.k. - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. II OSK 899/2010: "Po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a."). NSA wskazuje, że w takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. Czas na wyeliminowanie wadliwych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został ograniczony do 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. .
Decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie zgodnie żart. 16 k.p.a., który stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tym bardziej że ochrona ta została jeszcze silniej ugruntowana w prawie materialnym tj. dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Z zasady praworządności wynika ciążący na organach administracji obowiązek poszanowania ostatecznych i prawomocnych decyzji tworzących prawo, nawet w sytuacji ich sprzeczności z prawem. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie.
W judykaturze zaś nie budzi wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 u.g.n. inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt 11 OSK 899/10, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt ll OSK 1086/11, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt 11 OSK 2669/13, opublik. CBOSA.nsa.gov.pl).
Skoro zaś kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 14 sierpnia 2020 r. została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej potencjalnych wad i tego, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym powinna być wydana czy też nie, to niewątpliwie mają zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji. Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią w tym przypadku lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu (podobnie: wyrok NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10).
Bezsprzecznie od dnia podjęcia kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 14 sierpnia 2020 r., do momentu podjęcia rozstrzygnięcia przez Kolegium w trybie stwierdzenia nieważności upłynął rok. Stan faktyczny sprawy, czyli upływ czasu od doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu w 2020 r. jest oczywisty i jednoznaczny. Nie ulega więc wątpliwości, że w przypadku decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy doszło do upływu 12 miesięcznego terminu określonego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., dlatego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Odnosząc się do przedstawionego w toku niniejszego postępowania stanowiska strony co do nieprawidłowego doręczenia ww. decyzji wnioskodawcom poprzez doręczenie korespondencji zaadresowanej do obojga małżonków, a nie do każdego z osobna, co w ocenie stron skutkuje nie doręczeniem decyzji stronom postępowania i jednoczesnym naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyjaśnić należy, że jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty) skutkuje co najwyżej zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania żart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bieg terminu przewidzianego wart. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Przyjęcie przeciwnego stanowiska uniemożliwiałoby wejście takiej decyzji do obrotu prawnego i podważało zasadę trwałości decyzji ostatecznych unormowaną wart. 16 k.p.a.
Natomiast odpowiednie stosowanie art. 158 § 2 k.p.a. do którego odwołał się ustawodawca w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. oznacza, że organ w przypadku stwierdzenia, że decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a., wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa.
Sad w tym zakresie w całości podziela stanowisko Kolegium.
Końcowo, odnośnie nazwy przedsięwzięcia w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r., istotny jest fakt, iż postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Wójt sprostował je w ten sposób, że zamiast wyrazów: "Rozbudowa gazociągu zasilającego niskiego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości Ś., na terenie działki ewid. nr [...], obr. [...], gm. [...]". Powinno być: "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości Ś., na terenie działki ewid. nr [...], obr. [...], gm. [...]".
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r. SKO w sprawie nr [...] stwierdziło nieważność tego postanowienia.
W sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 5 kwietnia 2024 r., II SA/Rz 1924/23. Sąd nie zakwestionował faktu, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym .
Sąd nie podziela także stanowiska o konieczności prowadzenia dowodów dla uszczegółowienia i weryfikacji informacji uzyskanych od pełnomocnika P. sp. z o.o. w T. oraz wykonawcy zamierzenia, uznając ją za wyczerpującą i wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy (korespondencja k. 43, 45, 46, 49 akt SKO).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.