II SA/Rz 1620/23

II SA/Rz 1620/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 24 a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2023 r.nr GK-II.7221.82.2023 w przedmiocie zarzutów w zakresie danych określających przebieg granicy działki - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1620/23
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi A.Z. – W. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: PWINGiK) z 4 sierpnia 2023 r. nr GK-II.7221.82.2023 dotycząca zarzutów w zakresie danych określających przebieg granicy działki.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] - działając na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.P.g.k.) - przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...]. Projekt operatu opisowo kartograficznego, będący wynikiem prac modernizacyjnych, został wyłożony do wglądu zainteresowanych od 7 do 25 czerwca 2021 r.
Do danych zawartych w projekcie operatu opisowo - kartograficznego A.Z.-W., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła uwagi: pismem z [...] czerwca 2021 r. dotyczące działki nr [...], pismem z [...] czerwca 2021 r. dotyczące działki nr [...], pismem z [...] czerwca 2021 r. dotyczące działki nr [...] w zakresie przebiegu granic, rodzaju i powierzchni użytku oraz dotyczące działki nr [...] w zakresie prawidłowego wykazania w ewidencji gruntów danych Skarbu Państwa - Starostwa Powiatowego w [...] jako właściciela /władającego działką.
Starosta pismami z [...] lipca 2021 r. poinformował A.Z. – W. o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag oraz o planowanym pomiarze północnej granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] oraz o pozostawieniu bez zmian i pomiaru pozostałych granic działki nr [...] działkami sąsiednimi. Dokumentacja uwzględniająca uwagę dotyczącą przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] w celu dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 11 października 2021 r. pod nr [...].
Z upływem terminów określonych w art. 24a ust. 1-8 u.P.g.k. dane zawarte w projekcie zostały uwidocznione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informacja o tym została opublikowania 1 września 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (poz. 2985).
A.Z.- W. pismem z 3 września 2021 r. złożyła zarzuty do danych ewidencyjnych po modernizacji e.g.i.b. obrębu [...] gmina [...] dotyczące przebiegu granic działek nr [...] z działkami sąsiednimi, pola powierzchni oraz rodzaju i pola powierzchni użytków gruntowych ujawnionych w tych działkach oraz "zachowania prawidłowego dojazdu do działki nr [...] od strony południowej, zaś do działki nr [...] od strony wschodniej i zachodniej. Natomiast do działki nr [...] (droga) złożyła zarzuty "natury podmiotowej", wnosząc "o dokonanie stosownej zmiany wpisu podmiotowego" polegającej na wpisaniu A.Z. –W. w miejsce jej nieżyjącego dziadka J.Z.
Pismem z [...] września 2021 r. A.Z. – W. złożyła nowe zarzuty do działki nr [...] co do przebiegu granicy i oznaczenia księgi wieczystej. Podniosła, że "należy zbadać i sprawdzić wszystkie punkty graniczne tej działki, w tym podać ustalone atrybuty punktów granicznych" przed modernizacją i po modernizacji.
Starosta decyzją z 2 marca 2022 r. nr PODGIK.4200.9.31.2021, uzupełnioną postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r. nr PODGIK.4200.9.31.2021 orzekł: w pkt I o uwzględnieniu zarzutów dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] w oparciu o opracowaną w tym celu mapę wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 11 października 2021 r. nr [...] oraz w pkt II o umorzeniu postępowania dotyczącego rozpatrzenia pozostałych zarzutów w zakresie danych określających przebieg granic, powierzchnię, rodzaj i powierzchnię użytków działek nr [...] oraz dojazdu do nich, rozpatrzenia zarzutu w zakresie granic i oznaczenia księgi wieczystej działki nr [...] położonych w K., jak też zmiany dotyczącej podmiotu działki nr [...].
PWINGiK po rozpatrzeniu odwołania A.Z. – W. decyzją z 20 lipca 2022 r. nr GK-II.7221.83.2022 uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez pominięcie stron postępowania - właścicieli (władających) działek sąsiednich nr [...] oraz błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, mimo że istnieją przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Starosta [...] prowadząc ponownie postępowanie postanowieniem z 25 października 2022 r. nr PODGIK.4200.9.31.2021 pozostawił pod dotychczasową sygnaturą nr PODGIK.4200.9.31.2021 postępowanie administracyjne dotyczące rozpatrzenia zarzutów do modernizacji e.g.i.b. w zakresie danych określających przebieg granic, powierzchni, rodzaju i powierzchni użytków działki nr [...] oraz dojazdu do niej. Zarzuty w zakresie danych dotyczących działki nr [...] i nr [...] wyłączył do odrębnych postępowań.
Starosta decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr PODGIK.4200.9.31.2021 orzekł o:
I. uwzględnieniu zarzutu dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] w oparciu o opracowaną w tym celu mapę do celów prawnych wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w PODGiK w [...] w dniu 11 października 2021 r. za numerem [...],
II. odrzuceniu zarzutów w zakresie danych określających przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], powierzchnię, rodzaj i powierzchnię użytków działki nr [...] oraz dojazdu do niej.
W odwołaniu A.Z. – W. (reprezentowana przez pełnomocnika) poniosła brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, braki w materiale dowodowym oraz w zakresie przeprowadzenia oględzin i pomiarów geodezyjnych na gruncie. Poddała w wątpliwość prawidłowość przeprowadzenia i wykazania podczas modernizacji e.g.i.b. danych ewidencyjnych dotyczących wartości atrybutów punktów granicznych działek nr [...] oraz zgromadzonego "materiału dowodowego" w przedmiocie wykazania rodzaju i powierzchni użytków gruntowych w działce nr [...]. Ponadto wniosła o uwzględnienie dokumentacji zebranej w aktach postępowania. W piśmie z 9 marca 2023 r. zarzuciła organowi I instancji wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji córce J.S. oraz stwierdziła, że "nie zostały przez organ I instancji na gruncie przeprowadzone czynności dowodowe m.in. w zakresie oględzin i wywiadu terenowego, z udziałem wszystkich prawnie zainteresowanych stron". Jednocześnie w myśl art. 111 k.p.a. wniosła o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Starosty w zakresie dojazdu do działki nr [...] oraz "figurowania Skarbu Państwa w ewidencji gruntów na działkę nr [...]".
Postanowieniem z 17 lutego 2023 r. nr PODGIK.4200.9.31.2021 Starosta odmówił uzupełnienia decyzji z 20 stycznia 2023 r. co do rozstrzygnięcia w przedmiocie dojazdu do działki nr [...] od strony zachodniej i od strony wschodniej oraz zarzutu figurowania Skarbu Państwa w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...].
Opisaną na wstępie decyzją 4 sierpnia 2023 r. PWINGiK - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.P.g.k. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z 20 stycznia 2023 r.
Wyjaśnił, że procedurę modernizacyjną określa art. 24a u.P.g.k., wskazując na kolejność poszczególnych etapów postępowania podczas dokonywania z urzędu modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych stosownie do przepisów art. 24a ust. 9 i 10 u.P.g.k. jest rozstrzygnięciem o tym, czy modernizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie złożonych zarzutów została przeprowadzona prawidłowo. Kwestie związane z aktualizacją operatu ewidencyjnego regulują również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.), które zastąpiło dotychczas obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393), w oparciu o które prowadzone były prace geodezyjne związane z modernizacją podlegające ocenie w ramach rozpatrywania zarzutów.
Stosownie do § 36 rozporządzenia e.g.b. z 2021 r., przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia e.g.b. lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, zgodnie z § 37 rozporządzenia e.g.b., dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Podstawę i tryb przeprowadzenia ww. czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granic regulują przepisy § 38 i § 39 rozporządzenia e.g.ib.
Przedmiotem sprawy są zarzuty do projektu operatu opisowo -kartograficznego obrębu Krasne w zakresie działki nr [...] dotyczące przebiegu granic z wszystkich jej stron, pola powierzchni działki oraz rodzaju i pola powierzchni użytków gruntowych ujawnionych w tej działce oraz "dojazdu do niej".
Ze zgromadzonych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż w rejestrze gruntów z 1974 r. w jednostce rejestrowej [...] parcele nr [...] i nr [...] wykazane były na własność H.K. Według wyjaśnień Starosty zawartych w piśmie z [...] maja 2023 r., działka nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do sąsiednich pól, została wydzielona w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i została wpisana "bez podstawy prawnej wpisu własności" do rejestru gruntów z 1983 na rzecz Spółdzielni Produkcji Ogrodniczej, a następnie wpisano jako właściciela Akademię Rolniczą [...] w K. i Rolniczy Zakład Doświadczalny w K. W operacie ewidencji gruntów prowadzonym w systemie informatycznym 20 listopada 1997 r. w jednostce rejestrowej nr 2 dokonano zmiany wpisu własności na rzecz Skarbu Państwa bez podstawy prawnej, pozostawiając użytkownika Akademię Rolniczą [...] w K. i Rolniczy Zakład Doświadczalny w K. Starosta wyjaśnił, że w zasobie brak jest dokumentacji potwierdzającej czynności geodezyjne bądź inne zdarzenia prawne będące podstawą do wykazania działki nr [..] przy działce nr [...] na pierworysie mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000 obrębu [...].
Starosta decyzją z 6 lutego 2003 nr GK.74301/9/7/2003 orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów wsi [...], w miejsce działki nr [...] wydzielono działki nr [...]. Zmiany te ujęto w dokumentacji geodezyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 grudnia 2002 r. Decyzją Starosty [...] z 8 czerwca 2006 r. nr GK.74301/9/33/2006 zostały wprowadzone zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi K. i m.in. działka nr [...] została wpisana do jednostki rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta zaznaczył, że podczas opracowania analogowej mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000 w latach 1982-1984 doszło do pomniejszenia części działki nr [...] powstałej ze zmian oznaczenia parcel nr [...], uwidocznionych na mapie katastralnej w skali 1:2880. Część ww. parcel weszła w skład obecnej działki nr [...] wykazanej w ewidencji na rzecz Skarbu Państwa, co jest niezgodne z aktem własności ziemi nr [...].
Organ I instancji przychylił się do wniosku A.Z. w zakresie ponownego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...], natomiast pozostałe granice działki nr [...] z działkami sąsiednimi oraz jej powierzchnię pozostawiono bez zmian i pomiaru na gruncie. 17 sierpnia 2021 r. zostały przeprowadzone na gruncie czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...]. Z treści sprawozdania technicznego operatu nr [...] wynika, że granicę pomiędzy ww. działkami ustalono na podstawie "analizy map jednostkowych PZGiK, pozostawiając przebieg granic według obowiązującej ewidencji".
Zgodnie z opracowaną w tym celu mapą do celów prawnych, działka nr [...] o pow. 0,44 ha została podzielona na dwie nowe działki nr [...] o pow. 0,43 ha (PsIV-0,43 ha) i nr [...] o pow. 0,01 ha (PsIV-0,01 ha). Na podstawie ww. dokumentacji uwzględniono zarzuty i wykazano w operacie ewidencji gruntów działkę nr [...] na rzecz A.Z., a działkę nr [...] na rzecz dotychczasowego właściciela Skarbu Państwa.
W wydanej decyzji Starosta zaznaczył, że działka nr [...] podczas prac modernizacyjnych nie była objęta bezpośrednim pomiarem na gruncie. Dane ewidencyjne dla punktów granicznych i przebiegu granic działki nr [...] zostały pozyskane z istniejącej mapy numerycznej, za wyjątkiem północnej granicy działki nr [...], które to dane pozyskano w ramach rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń do projektu operatu opisowo- kartograficznego.
W ocenie organu odwoławczego Starosta prawidłowo rozstrzygnął sprawę, wydając decyzję o uwzględnieniu zarzutu dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] w oparciu o opracowaną w tym celu mapę do celów prawnych wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w PODGiK w [...] w dniu 11 października 2021 r. za numerem [...].
PWINGiK wyjaśnił, że określenie przebiegu granicy wg kryteriów wynikających z § 39 ust. 1-3 rozporządzenia e.g.b. jest w istocie czynnością materialno - techniczną. Czynność ta w żaden sposób nie ogranicza zainteresowanym realizacji roszczeń cywilnoprawnych.
Dokonując analizy danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] sprzed przeprowadzonej modernizacji e.g.b. oraz danych ujawnionych w operacie opisowo –kartograficznym przeprowadzonej modernizacji e.g.b. tj. wg danych sporządzonych na dzień 21 sierpnia 2021 r. (data ujawnienia nowych danych ewidencyjnych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu nr [...] z przeprowadzonej modernizacji e.g.ib.) ustalono, że w wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych zmieniono nazwy operatów z których pochodzą dane źródłowe dotyczące poszczególnych punktów granicznych. Nie uległy zmianie ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym przeprowadzonej modernizacji e.g.ib. dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] ani też współrzędne punktów granicznych. Zmianie nie uległa również powierzchnia działki nr [...], która przed i po modernizacji wynosiła 0,22 ha. Zmianie natomiast uległa część atrybutów punktów granicznych przedmiotowej działki, ale zmiany dotyczące wartości atrybutów punktów granicznych zostały uzupełnione na podstawie materiałów znajdujących się w zasobie oraz zostały dostosowanie do obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia e.g.b. W ocenie PWINGiK brak jest podstaw, aby kwestionować dane ewidencyjne w zakresie danych określających powierzchnię działki nr [...], przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...] oraz prawidłowość atrybutów punktów granicznych określonych podczas modernizacji e.g.b. Starosta prawidłowo rozstrzygnął sprawę wydając decyzję o odrzuceniu zarzutów do przeprowadzonej modernizacji w tym zakresie.
Zgodnie z warunkami technicznymi przeprowadzonej modernizacji e.g.b., weryfikacji podlegały kontury użytków gruntowych określone w numerycznej mapie ewidencyjnej. Kontury użytków gruntowych zostały zweryfikowane przy pomocy ortofotomapy, a także ze stanem faktycznym w terenie stwierdzonym w trakcie wywiadu terenowego, czynności te udokumentowano na kopii mapy ewidencyjnej. Zgodnie z warunkami technicznymi modernizacji e.g.b., na mapie ewidencyjnej zawierającej wyniki weryfikacji użytków gruntowych nie zamieszczało się informacji o zmianach dotyczących gruntów ornych na łąki trwałe lub pastwiska i odwrotnie.
W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały przewidziane wymogi określone w warunkach technicznych przeprowadzonych prac modernizacyjnych wykazane podczas modernizacji e.g.ib. Użytki gruntowe wykazane podczas przeprowadzonych prac modernizacyjnych nie uległy zmianie i są zgodne ze stanem faktycznym w terenie.
Organ odwoławczy podkreślił, że przebieg granicy pomiędzy ww. działkami oraz położenie punktów granicznych wynikające z analiz oraz ustaleń dokonanych przez wykonawcę tej dokumentacji zgodny jest z danymi wynikającymi z analogowej mapy ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją e.g.b. Granicę pomiędzy ww. działkami ustalono na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK, pozostawiając przebieg granic wg obowiązującej ewidencji sprzed przeprowadzonej modernizacji. Przedmiotowa dokumentacja nr [...] nie wprowadza nowego przebiegu granicy, niezgodnego z dostępnymi materiałami źródłowymi, koryguje jedynie błędy powstałe podczas opracowywania mapy ewidencyjnej obrębu [..] w latach 1982-1984. Właściciele działek nr [...] zostali zawiadomieni o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.
Kwestia figurowania Skarbu Państwa w ewidencji gruntów w odniesieniu do całej działki nr [...] wykracza poza zakres niniejszego postępowania, natomiast błędny stan ewidencyjny dotyczący gruntu objętego częścią działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] został skorygowany poprzez wpis prawidłowych danych podmiotowych odnośnie nowej działki nr [...].
Organ prowadzący ewidencję nie jest uprawniony do rozstrzygania zarzutów dotyczących dojazdu do działki nr [...]. Nie rozstrzyga bowiem o przysługującym prawie do nieruchomości ani nie nadaje tych praw, lecz rejestruje wyłącznie ustalony stan faktyczny i prawny. Wszelkie zapewnienia związane z dojazdem do nieruchomości właściciel powinien dochodzić na drodze cywilno-prawnej. W drodze postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków nie można ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego.
Ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zgromadzonym dowodom i wynika z materiałów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, które zostały rozpatrzone i ocenione przez organ I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PWINGiK z 4 sierpnia 2023 r. A.Z. zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w powiązaniu z przepisami prawa procesowego. Wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania.
Zakwestionowała przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wykazany w operacie geodezyjnym nr [...]. Rzeczywisty przebieg granicy powinien odzwierciedlać granice wskazane na mapie ewidencyjnej obowiązującej przy wydawaniu aktu własności ziemi z [...] czerwca 1973 r. nr [...] przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa na rzecz jej poprzednika prawnego – H.K. Podczas ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] 17 sierpnia 2021 r. powinny być dokonane czynności do prawidłowego wyznaczenia granicy działki nr [...] z wszystkich jej stron, a nie tylko w zakresie wskazanym w decyzjach organów administracyjnych.
Akt własności ziemi wydany m.in. na parcele gruntu rolnego lkat. [...] i lkat. [...] gm. kat. [...] wg dokumentów i map obowiązujących na dzień 29 czerwca 1973 r. określał granice prawne tych parcel gruntowych (nieruchomości). Błędnie jednak zsynchronizowano w ewidencji gruntów przy jej odnowieniu w latach 1982 - 1984, w ten sposób, że powyższe parcele gruntowe utworzyły jedynie działkę nr [...] o pow. 0,22 ha, pomijając część działki [...], która została błędnie wpisana na podmiot trzeci, nie mający do niej żadnego prawa (Skarb Państwa).
Wykonawca prac modernizacyjnych nie ustalał w dniu 17 sierpnia 2021 r. przebiegu granicy działek nr [...] i nr [...] na gruncie, lecz na podstawie danych wynikających z materiałów ewidencji gruntów, co pozbawiło skarżącą prawa do wskazania rzeczywistego przebiegu granicy. Ten brak stanowi istotną wadę przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego, zaakceptowany przez organ odwoławczy, który ponadto zbyt ogólnie odniósł się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego figurowania Skarbu Państwa - Starosty Powiatowego w [...] w ewidencji gruntów dot. działki nr [...] oraz tego, w jakim on charakterze ewidencyjnym i prawnym widniał (w rzeczywistości bez podstawy prawnej). Błędy ewidencyjne zostały przez poprzednią modernizację ewidencji gruntów z lat 2008 - 2009 utrwalone i usankcjonowane. Sporządzone przez wykonawcę geodezyjnego w ramach rękojmi do modernizacji ewidencji gruntów operaty geodezyjne - odpowiednio nr [...] i nr [...] - zostały opracowane z wadami, które mogą skutkować negatywnymi skutkami na przyszłość.
Sprawy administracyjne przed organem I instancji zarówno z zarzutów modernizacyjnych skarżącej (postępowanie nr [...]), jak i z zarzutów J.S. do modernizacji ewidencji gruntów (postępowanie nr [...]) poprzez sąsiedztwo działek nr [...] i nr [...] (wspólna granica) oraz działkę nr [...] wiążą się integralnie ze sobą i mają elementy i zdarzenia faktyczne wspólne. Dlatego dokumenty są połączone w tych sprawach. Sporządzone geodezyjne operaty techniczne w sprawach zarówno skarżącej, jak i jej siostry J.S. (uczestnika obecnego postępowania sadowoadministracyjnego) spowodowały wzajemne zamieszanie (i wykluczanie się). Skutkuje to w dalszym ciągu nierozwiązaniem zagadnień ewidencyjnych i całościowym usunięciem błędów ewidencyjnych w zakresie działki nr [...] i działek następnych po jej podziale.
Z takimi działaniami w ewidencji gruntów granicami działek - w tym działki nr [...] i działki nr [...] - nierozerwalnie wiążą się przyjęte w ewidencji gruntów wartości atrybutów punktów granicznych działki nr [...]. Skoro granice działek nr [...] i nr [...] nie zostały prawidłowo wyznaczone, to dyskusyjne jest, jakie powinny mieć te punkty graniczne przyporządkowane wartości przed modernizacją i po jej przeprowadzeniu. Chodzi o atrybuty wynikające z rozporządzenia e.g.ib. Również żądanie w przedmiocie rodzaju i powierzchni użytków gruntowych występujących w działce nr [...] nie zostało należycie zbadane przez organy administracyjne, aby mogło stanowić merytoryczną podstawę do odrzucenia zgłoszonych zarzutów w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. Sama dokumentacja z dokonanej weryfikacji co do użytków gruntowych zawierająca m.in. porównanie treści ewidencyjnej mapy numerycznej z treścią ortofotomapy (zdjęcia lotnicze) jest działaniem niewystarczającym. Organ I instancji nie dokonał sprawdzenia treści tej mapy bezpośrednio ze stanem faktycznym w terenie i nie zawiadomił skarżącej jako osoby zainteresowanej o mających być przeprowadzonych na gruncie wizji lokalnej w przedmiocie sprawdzenia użytków gruntowych i nie uzyskał formalnie jej stanowiska. To znaczy, mapa weryfikacji użytków gruntowych wsi [...] gm. [...], założona w 2021 r. przez G. Sp. z o.o. w [...], nr materiału powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] zawierająca m.in. oznaczenie działek nr [...] - nie została sprawdzona protokolarnie i wydana w ramach wywiadu terenowego w obecności i przy udziale skarżącej. Jest to istotnym brakiem dowodowym - formalnym i merytorycznym - w sprawie administracyjnej.
Organy administracyjne wydające decyzje w sprawie, w tym zaskarżoną decyzję, naruszyły podstawowe pod względem uprawnień stron postępowania przepisy procesowe takie jak art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co nie może się spotkać z aprobatą i zadowoleniem skarżącej.
Skarb Państwa nie był i nie jest nadal właścicielem działki nr [...] o pow. 0,44 ha. Nie powinien więc być ujawniony w takim charakterze w ewidencji gruntów. W konsekwencji mapa dla celów prawnych o której jest mowa w pkt I decyzji organu I instancji, która stanowi o podzieleniu działki nr [...] na nowe działki nr [...] o pow. 0,43 ha i nr [...] o pow. 0,01 ha, w dalszym ciągu wprowadza i utrwala błąd ewidencyjny, ponieważ na działkę nr [...] w dalszym ciągu figuruje Skarb Państwa jako właściciel.
W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wskazanych wyżej wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).
Decyzja ta wydana została w następstwie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. [...] gm. [...].
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 pkt 8 u.P.g.k., przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania, a jednym z "narzędzi" służących do realizacji tego celu jest modernizacja ewidencji (stosownie do art. 24a ust. 1 u.P.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
Po upływie terminu o którym mowa w ust. 7 /tj. 15 dni roboczych od wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo – kartograficznego/ dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo – kartograficznego, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, o czym informację starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).
Zgodnie z § 55 rozporządzenia e.g.ib., które obowiązywało w toku prowadzonych w sprawie przez Starostę prac modernizacyjnych, modernizacja ewidencji gruntów i budynków to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.
Zasadniczym obowiązkiem organów przeprowadzających modernizację jest "przeniesienie" danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu i ewentualna ich modyfikacja związana z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś ich weryfikacja. Weryfikacja danych ewidencyjnych to osobny zabieg przeprowadzany okresowo przez starostę w myśl § 54 rozporządzenia e.g.ib.
W sytuacji, gdy zostaną przedłożone organowi ewidencyjnemu stosowne dokumenty uzasadniające zmiany wymienione w § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia (prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja architektoniczno-budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów) wraz z przeprowadzeniem modernizacji dokonuje się jednocześnie aktualizacji danych.
W wyroku z 9 sierpnia 2012 r. I OSK 1062/11 (dostępnym podobnie jak inne cytowane niżej orzeczenia na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tryb zgłaszania zarzutów z art. 24a ust. 9 u.P.g.k. dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Regulacja tej ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, aby przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszystkie zarzuty co do ewidencji gruntów.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, wskazując, że zarzuty zgłaszane do danych zawartych w operacie modernizacyjnym dotyczyć mogą tylko tych kwestii, które są zmieniane czy weryfikowane w ramach modernizacji. Modernizacja nie służy natomiast wyjaśnianiu wszystkich niejasności, niedokładności czy sprzeczności, jakie istnieją w ewidencji gruntów.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca A.Z. złożyła swoje uwagi do danych ewidencyjnych 3 września 2021 r. Operat techniczny modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu K. wpisany został do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę 11 sierpnia 2021 r. za numerem [...]. Informację, że projekt operatu opisowo-kartograficznego po pracach modernizacyjnych obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod poz. 2985 z dnia 1 września 2021 r. Nie ma zatem wątpliwości, że uwagi skarżącej zostały prawidłowo zakwalifikowane jako zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, złożone z zachowaniem ustawowego terminu w trybie art. 24a ust. 9 u.P.g.k.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy są zarzuty skarżącej doprecyzowane w toku postępowania, ostatecznie obejmujące dane dotyczące przebieg granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi (oznaczonymi nr [...]), pole powierzchni tej działki oraz rodzaj i pole powierzchni użytku gruntowego ujawnionego na tej działce, a także dotyczące dojazdu do tej działki (zarzuty co do należących również do skarżącej działek nr [...] zostały wyłączone do odrębnych postępowań postanowieniem Starosty z 25 października 2022 r.).
Odnośnie zarzutu dotyczącego północnej granicy działki nr [...] z działką nr [...] już na etapie złożonych uwag zlecono firmie G. dokonanie pomiaru na gruncie celem wydzielenia z działki [...] nowej działki odpowiadającej brakującym fragmentom parcel nr [...], które stały się własnością H.K. (poprzedniczki prawnej skarżącej) na podstawie aktu własności ziemi z [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Prawidłowo organy orzekające w sprawie ustaliły, że podczas opracowania w latach 1982-1984 analogowej mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000 doszło do zmniejszenia części działki nr [...] (powstałej ze zmiany oznaczenia parcel nr [...]) w porównaniu z jej powierzchnią uwidocznioną na mapie katastralnej w skali 1:2880. Część parcel nr [...] weszła w skład obecnej działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Zarzut skarżącej podniesiony w powyższym zakresie podlegał zatem uwzględnieniu. Zgodnie z opracowaną na potrzeby uwzględnienia tego zarzutu mapą wpisaną 11 października 2021 r. za numerem [...] do ewidencji materiałów prowadzonego przez Starostę państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, działka nr [...] o pow. 0,44 ha podzieliła się na dwie nowe działki: nr [...] o pow. 0,43 ha (PsIV-0,43 ha) i [...] o pow. 0,01 ha (PsIV-0,01 ha). Uwzględniając więc zarzut skarżącej w opisanym wyżej zakresie wykazano w operacie ewidencji gruntów działkę nr [...] o pow. 0.01 ha (PsIV-0,01 ha) na rzecz A.Z. c. M. i G. w jednostce rejestrowej nr [...], a działkę nr [...] na rzecz dotychczasowego właściciela (tj. Skarbu Państwa) w jednostce rejestrowej nr [...] Podczas ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] dokonanego 17 sierpnia 2021 r. pełnomocnik właścicielki działki nr [...] złożyła oświadczenie o uznaniu przebiegu tej granicy wg pierwotnego nabycia aktem własności ziemi nr [...]. W ocenie Sądu tego rodzaju korekta była prawidłowa i uprawniona w trybie rozpatrzenia zarzutów do danych ewidencyjnych złożonych w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Natomiast żądania badania dalszych błędów popełnionych podczas opracowywania mapy ewidencyjnej obrębu Krasne sformułowane przez skarżącą w zakresie działki [...] ([...]), jak słusznie przyjęły organy orzekające w sprawie, wykraczają poza zakres prowadzonej modernizacji. Działka nr [...] ([...]) ma nieuregulowany stan prawny, a jako władający nią wpisany jest Skarb Państwa. Wszelkie zmiany w tym zakresie mogą zostać dokonane dopiero po okazaniu dokumentu wskazującego tytuł prawny do tej nieruchomości.
Słuszne jest również stanowisko organów, że kwestie zapewnienia dojazdu do działki nr [...] nie mogą być rozstrzygane w trybie rozpatrywania zarzutów do danych ewidencyjnych w postępowaniu dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Trybem właściwym w powyższym zakresie jest droga cywilno - prawna. Ewentualne spory dotyczące granic nieruchomości powinny być rozstrzygane w postępowaniu rozgraniczeniowym lub cywilnych postępowaniach procesowych lub nieprocesowych przed sądem powszechnym. Takie stanowisko jest od lat utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Pomijając specyfikę procedury rozpatrywania zarzutów zgłoszonych w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków na gruncie której zapadły kontrolowane w sprawie decyzje, przyjmuje się, że również postępowanie z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych jest rodzajem administracyjnego postępowania rejestrowego i w związku z powyższym wykazuje daleko idącą specyfikę, która nie upoważnia organów administracji geodezyjno - kartograficznej do samodzielnego ustalania stanu prawnego nieruchomości lub danych podlegających ujawieniu w ewidencji. Organy te są jedynie uprawnione i zobowiązane do deklaratoryjnej rejestracji zmian w zakresie danych ewidencyjnych, które wynikają z przedłożonych lub uzyskanych z urzędu dokumentów o których mowa w § 29 rozporządzenia e.g.b. Ani w ramach postępowania modernizacyjnego ani aktualizacyjnego nie ma zatem prawnej możliwości dokonywania ustaleń które wykraczałyby poza treść dokumentów urzędowych będących podstawą wpisów ewidencyjnych, albo które modyfikowałyby treść tych dokumentów. Ewidencja gruntów i budynków jako rejestr publiczny ma bowiem charakter wtórny i deklaratoryjny względem treści zawartych w tego rodzaju dokumentach publicznych (np. orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, decyzji administracyjnych, przyjętych do zasobu i poddanych weryfikacji dokumentów geodezyjno-kartograficznych).
Za wyjątkiem północnej granicy działki nr [...], o której dane pozyskano w ramach rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń do projektu operatu modernizacyjnego w 2021 r. (operat techniczny nr [...]), działka ta nie była objęta bezpośrednim pomiarem na gruncie podczas prac modernizacyjnych, zatem źródłem danych o przebiegu granic tej działki stały się dane zawarte w istniejącej mapie numerycznej. Na jej podstawie wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, że w wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych niektóre dane opisowe punktów granicznych działki nr [...] uległy zmianie, tj. punkt graniczny nr [...] (wspólny punkt graniczny działek nr [...]) pozyskany z zasobu został zmodyfikowany w zakresie atrybutów w ramach realizacji prac geodezyjnych działki nr [...] w oparciu o operat nr [...]; atrybut ZRD - źródło danych o położeniu obiektu, dla punktów granicznych nr [...] (wspólny punkt graniczny działek nr [...]) i nr [...] (wspólny punkt graniczny działek nr [...]) został zmieniony w związku z dostosowaniem do aktualnych przepisów; w miejsce atrybutu ZRD - "8-inne" wpisano: "8-ekranowa wektoryzacja ewidencji mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych".
Istotne na tle zarzutów skarżącej jest to, że współrzędne punktów granicznych i sam przebieg spornych granic nie są sprzeczne, a wskazane wyżej modyfikacje opisowe nie spowodowały zmian ani w zakresie położenia punktów granicznych, ani przebiegu granic. Również powierzchna działki nr [...] (RIIIa-0,22 ha) oraz rodzaj i powierzchnia użytku gruntowego "grunty orne" uwidocznione w operacie ewidencyjnym pozostały bez zmian w stosunku do danych przedmodernizacyjnych. Rodzaj użytków gruntowych został zweryfikowany przy pomocy ortofotomapy i wywiadu terenowego udokumentowanego na kopii mapy ewidencyjnej. Zatem powyższe dane nie mogą zostać zmienione w kierunku wnioskowanym przez skarżącą, bowiem są prawidłowe i zgodne z dokumentacją geodezyjną działek.
Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji również w zakresie pkt II tej decyzji, tj. w zakresie odrzucenia pozostałych zarzutów obejmujących dane określające przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...] oraz określające rodzaj i powierzchnię użytków działki nr [...], a także zarzutów obejmujących kwestie dojazdu do tej działki, było prawidłowe.
Uznając zatem, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.