II SA/Rz 162/25

II SA/Rz 162/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Maria Mikolik /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 października 2024 r. nr SKO.415/441/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej J. S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.S. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 18 października 2024 r. nr SKO.415/441/2024 w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 5 lipca 2024 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr AR-P.6730.830.2024.ES17 Prezydent, działając na podstawie art. 101 § 1 i 3, art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), zawiesił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie do dnia 5 stycznia 2026 r., tj. na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowany teren położony jest w obszarze, dla którego Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...]. Prezydent podał, że w piśmie Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 2024 r. znak: [...] zawarta została informacja, że "część terenu działki, zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne: drogę publiczną klasy zbiorczej oraz drogę publiczną klasy lokalnej (...)". W związku z powyższym organ stwierdził, że na aktualnym etapie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami opracowywanego planu.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podniosła, że prace nad opracowywaniem miejscowego planu zostały zainicjowane w 2012 r. i do dnia dzisiejszego nie zostały zakończone. Zdaniem skarżącej organ powinien wskazać na jakim etapie są prace, jaki jest ich stopień zaawansowania oraz kiedy obiektywnie można spodziewać się zakończenia, gdyż przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a także określa maksymalny czas zawieszenia, zaś obecne działanie organu blokuje możliwość inwestowania na nieruchomości.
W wyniku rozpoznania zażalenia, Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 października 2025 r" działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 k.p.a. oraz art. 62 ust 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko organu l instancji.
Kolegium zaznaczyło ponadto, że organ ma prawo zawiesić postępowanie nawet w przypadku braku uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile ma tylko inne wizje co do zagospodarowania terenu niż przedstawione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do przywołanego w zażaleniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2024 r. sygn. II SA/Gd 896/23, organ zwrócił uwagę, że na chwilę obecną wyrok ten nie jest prawomocny. SKO wskazało również na chwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie uchylenia uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że część procedowanych projektów planów miejscowych jest nieaktualna, w związku z czym uchyleniu podlegały 34 uchwały w omawianym zakresie, ale wśród nich nie znalazła się ww. uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika - adwokata, zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 6 k.p.a., art 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez powielenie i zaakceptowanie faktu dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów, bowiem skarżąca, składając zażalenie na pięć postanowień Prezydenta w przedmiocie zawieszenia postępowań w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla działek położonych w tym samym miejscu, do tej pory uzyskała trzy postanowienia SKO utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie i jedno postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie, gdzie organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, przychylił się do argumentów podniesionych w zażaleniu, a zatem organ w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydał wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia i posłużył się całkowicie odmienną argumentacją;
art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie oraz zaakceptowanie faktu, ze organ I instancji sporządził uzasadnienie w sposób niepozwalający na obiektywną weryfikację czy zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania jest działaniem uzasadnionym, czy też jest to działanie celowe powiązane z niemożnością uchwalenia planu przez okres 12 lat;
art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez powielenie i zaakceptowanie faktu dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu, polegające na niesłusznym zawieszeniu postępowania na maksymalny okres, mimo że przepis nie ma charakteru obligatoryjnego w tym zakresie, dopuszcza możliwość zawieszenia na krótszy okres, zaś zastosowanie tej instytucji powinno być poprzedzone wykazaniem, że prace nad planem są na tyle zaawansowane, że pozwolą na jego uchwalenie w okresie zawieszenia, co w tym przypadku nie miało miejsca i z pewnością nie nastąpi skoro nie udało się tego uczynić przez 12 lat.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodu z odpisu postanowienia SKO w Rzeszowie z dnia 9 października 2024 r. nr [...] z uzasadnieniem, celem dowiedzenia, że w tożsamym stanie faktycznym i prawnym SKO wydało dwa sprzeczne ze sobą postanowienia, przedstawiając wykluczającą się argumentację w sposób podważający zaufanie do tej instytucji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie o zwieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.zp.
Sąd stwierdza, że w całości podziela stanowisko tutejszego Sądu w tożsamej sprawie zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 25 marca 2025 r." II SA/Rz 111/25.
Jak wynika z akt podstawą zawieszenia postępowania było ustalenie, że część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym, zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z [...] września 2012 r., Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia Miejskiego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] pod drogę publiczną klasy lokalnej.
Organ I instancji stwierdził, że powyższa sprzeczność stanowi podstawę do zwieszenia postępowania na przewidziany w powołanym przepisie okres. Kolegium dodało, że po dokonaniu aktualności planów zagospodarowania przestrzennego, 34 uchwały w tym przedmiocie uchylono - uchwała Rady Miasta [...] z [...] lutego 2024 r. Nr [...]. Uchwałą tą nie objęto przedmiotowego planu miejscowego, co tym bardziej czyni uzasadnionym postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Skarżąca kwestionując zasadność zawieszenia podniosła, że wystąpiła o wydanie pięciu decyzji o warunki zabudowy na działkach nr [...] i [...]. We wszystkich sprawach Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie z przyczyn wyżej opisanych. Na skutek złożonych zażaleń otrzymała cztery postanowienia SKO w Rzeszowie. Trzy z nich utrzymujące postanowienie Prezydenta w mocy, jedno uchylające, które dołączyła do skargi ( postanowienie z 9 października 2024 r. Nr [...]).
Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p.:
1. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub
jego zmiany.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów, że przepis ten ma na celu zabezpieczenie skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża sią w kompetencji do stanowienia planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego.
Zgodzić należy się również z tym, że zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 uznaniu organów. Granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Ocena ta pozostawiona został organowi.
Niemniej jednak, budzi wątpliwości fakt, że w stosunku do inwestycji planowanych na tej samej działce Organ II instancji różnie ocenia to niebezpieczeństwo i w stosunku do jednej z nich stwierdza brak podstaw do zwieszenia postępowania, w stosunku do innych wyciąga odmienne wnioski.
Takie działanie Organu godzi w zasadę zaufania do organów państwa.
Zgodnie z art. 8 k.p.a.:
§ 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
§ 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (tak słusznie orzekł Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi w wyrok z dnia 8 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 652/97).
W ocenie Sądu brak podania przez Organ odwoławczy przyczyn innego rozstrzygnięcia sprawy w podobnej sytuacji faktycznej i takim samym stanie prawnym narusza zasadę zaufania do organów państwa w sposób uzasadniający uchylenie postanowienie i przekazanie Organowi sprawy celem wyjaśniania przyczyn takiego stanu rzeczy. Okoliczności tych z przyczyn oczywistych nie mógł wyjaśnić za Organ Sąd, a brak ich wskazania w uzasadnieniu pozbawia Sąd możliwości kontroli w tym zakresie.
Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ).