II SA/Rz 161/25

II SA/Rz 161/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2024 r. nr SKO.415/443/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – skargę oddala –
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 listopada 2024 r. nr SKO.415/443/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: Kolegium, SKO, Organ II instancji lub Organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję własną z 27 sierpnia 2024r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent lub Organ I instancji) z 23 marca 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, utrzymanej w mocy decyzją SKO z 7 lipca 2022 r. nr [...].
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że opisaną wyżej decyzją z 23 marca 2022 r. Organ I instancji, na wniosek A. N. i D. S. (dalej: Inwestorzy), ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budowa budynku garażowego" na działce nr [...] i na części działki nr [...] obr. [...] położonych przy ulicy [...]. Wobec wniesionego odwołania od ww. decyzji, Kolegium decyzją z 7 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji, stwierdzając że wydana została zgodnie z obowiązującym prawem.
Wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji złożyli do SKO W. N. i A. N. (dalej: Skarżący) wskazując, że w dokumentacji brak jest wymaganej ustawowo przeprowadzonej analizy istniejącej zabudowy na kopii mapy zasadniczej z zaznaczonym zgodnie z przepisami ustawy terenem wraz z istniejącą zabudową. Podnieśli, że Organ I instancji wskazał wielkość średniego wskaźnika -0,14, podczas gdy średni wskaźnik dla istniejącej zabudowy na danym obszarze wynosi -0,10. Dopuszczono na etapie projektowania planowanej inwestycji wielkość w granicach "od 0,14 do 0,20" i ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji =20, a więc dwukrotnie wyższy od rzeczywistej wartości średniej =10, co jest rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto Skarżący podnieśli, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zarówno projekt zagospodarowania terenu jak i projekt architektoniczno-budowalny są zatytułowane i dotyczą budynku garażowego i na taki budynek zostały wydane warunki zabudowy. Natomiast projekt budynku garażowego zmienia jego charakter, czyniąc z niego budynek gospodarczy, co stanowi rozbieżność z jego funkcją. Jest to niezgodność z warunkami zabudowy, w których określono rodzaj zabudowy jako zabudowę garażową. Analiza projektu architektoniczno-budowalnego wykazała, że kształt-bryła budynku w formie półprzemysłowej (rodzaj dachu, okien, drzwi), jego wielkość-powierzchnia, kubatura (budynek o wymiarach: długość ok 27mb x szerokość ok. 17mb x wysokość od 6,50m do 10,50m) zasadniczo odbiega od cech i parametrów wyznaczonych przez istniejącą na tym terenie zabudowę. Powyższe nie spełnia wymagań zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Inwestor maksymalnie odsuwa projektowany budynek garażowy od swojego domu i lokalizuje nadmiernie uciążliwą inwestycję możliwie blisko sąsiedniej działki nr [...]. Tym samym cały ruch związany z funkcjonowaniem projektowanego budynku wraz z prowadzoną dzielnością gospodarczą, dojazdem i parkingiem będzie się odbywał w bezpośredniej odległości (tj. 4m) od granicy działki Skarżących i będzie oddalony aż o 36,57m od budynku Inwestora.
Decyzją z 27 sierpnia 2024 r. Kolegium, działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej K.p.a.) oraz art. 61 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2024, poz. 1130 – dalej: u.p.z.p.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 23 marca 2022 r. oraz decyzji SKO z 7 lipca 2022 r.
Wobec powyższego Skarżący, w terminie ustawowym, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., zwrócili się do SKO z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzone zostały pierwotnie przedstawione argumenty, z uwagi na które Skarżący żądają stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 23 marca 2022 r.
SKO, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 23 marca 2022 r., nr [...], a także decyzji własnej z dnia 7 lipca 2022 r., nr [...], nie dopatrzyło się wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i nie polega na ponownym, merytorycznym rozstrzyganiu tej samej sprawy, lecz na zbadaniu, czy kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym kontekście należy podkreślić, że katalog tych przesłanek jest zamknięty, a ich wykładnia musi być ścisła, co jednoznacznie wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych.
W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podniesiony przez Skarżących, został oparty na kwestionowaniu prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego. Z akt sprawy wynika jednak, że analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sposób wymagany przepisami i przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe. Analiza ta obejmowała zarówno część tekstową, jak i graficzną, a dane do niej przyjęte pochodziły z oficjalnych zasobów urzędowych. W ocenie Kolegium, nie ma podstaw, by kwestionować jej wiarygodność, zwłaszcza wyłącznie na podstawie odmiennych twierdzeń wnioskodawców. W świetle orzecznictwa, samo uchybienie w zakresie szczegółowości lub kompletności analizy nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o ile nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a materiałem dowodowym. W niniejszej sprawie takiej sprzeczności nie stwierdzono. Co więcej, ustalenia dotyczące zgodności planowanej zabudowy z zasadą dobrego sąsiedztwa również nie wykazują naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem zasada ta nie nakłada obowiązku wiernego odwzorowania parametrów zabudowy sąsiedniej, lecz dopuszcza zróżnicowanie, o ile nowa zabudowa nie pozostaje w kolizji z otoczeniem.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący rzekomego braku podstaw do przyjęcia wskaźnika powierzchni zabudowy, ponieważ został on należycie uzasadniony w decyzji Prezydenta na podstawie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia.
W związku z powyższym, SKO nie stwierdziło, aby przedmiotowe decyzje były dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności – rażącym naruszeniem prawa.
Na ww. decyzję SKO wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zarzucili:
- niewłaściwe ustalenie wymiarów działki, w szczególności szerokości frontu, co skutkowało błędnym obliczeniem wskaźnika powierzchni zabudowy – na podstawie art. 59 u.p.z.p.;
- błędną ocenę zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, która powinna mieć wpływ na ustalenie warunków zabudowy – także na podstawie art. 59 u.p.z.p.;
- naruszenie zasady rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów, co stanowi naruszenie przepisów art. art. 7 §1 i art. 9a K.p.a.
Skarżący wskazali, że organy obu instancji błędnie ustaliły wymiary działki, które stanowią kluczową podstawę do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy. W szczególności organ nie uwzględnił rzeczywistej szerokości frontu działki, co doprowadziło do zawyżenia wskaźnika zabudowy i umożliwiło wydanie decyzji zezwalającej na inwestycję przekraczającą dopuszczalne parametry. Takie działanie, zdaniem Skarżących, narusza wymogi art. 59 u.p.z.p., który nakazuje uwzględnienie rzeczywistych wymiarów działki przy ustalaniu warunków zabudowy. Ponadto Skarżący podkreślili, że organ nie uwzględnił właściwie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która powinna być brana pod uwagę jako punkt odniesienia do określenia warunków zabudowy. Niedokładna analiza tych parametrów powoduje brak zgodności z zasadami planowania przestrzennego oraz grozi naruszeniem ładu przestrzennego.
Co więcej, Skarżący zwrócili uwagę na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wskazując, że organy ograniczyły się do formalnej analizy dokumentacji, nie przeprowadzając rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, co jest obowiązkiem wynikającym z art. 9a K.p.a. oraz nie zagwarantowały stronie należytego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 77 k.p.a. Tym samym doszło do naruszenia zasady legalizmu (art. 7 §1 K.p.a.) – decyzja została wydana bez podstaw faktycznych i prawnych, które powinny być starannie zweryfikowane.
W konsekwencji, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że wydana decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego i proceduralnego oraz interesem stron.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1637 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały unormowane w przepisie art 156. § 1 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Skarżący w treści wniosku powołują się wyraźnie na przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu prawnego, na podstawie którego decyzja ta została wydana, a zarazem skutki jakie wywołuje ta decyzja, nie dają się pogodzić z wymogami praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. Wyroki NSA z 20 lutego 2024 r. III OSK 2818/23, z dnia 11 stycznia 2024 r. I OSK 1823/20, z dnia 13 grudnia 2023 r. II OSK 816/21).
W orzecznictwie podkreśla się również, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują też skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r. OSK 1823/20, wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2024 r. III SA/Gl 381/23).
Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).
W sprawach mających za przedmiot ustalenie warunków zabudowy, o rażącym naruszeniu prawa w toku postępowania można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić ( por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r. II OSK 1105/19). Sama wadliwość sporządzonej analizy urbanistycznej, która nie ma przełożenia na wydanie rażąco naruszającej prawo decyzji o warunkach zabudowy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy słuszny jest wniosek organu, że rażące naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, noszące znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym, nie wystąpiło w przedmiotowej sprawie.
Skarżący powołują się bowiem na wadliwość dokonanej w sprawie analizy urbanistycznej, kwestionując zarówno zachowanie dotychczasowej funkcji zabudowy jak i parametry planowanej inwestycji, w tym wadliwe przyjęcie średniego wskaźnika istniejącej zabudowy. Wskazują na wady dotyczące ustalonego obszaru analizy oraz znaczne zbliżenie planowanej inwestycji do granic ich działki, przy jednoczesnym oddaleniu od działki inwestora. Nie są to zarzuty mogące uzasadnić rażące naruszenie prawa.
Obiekt budowlany jakim jest garaż uznawany jest powszechnie za obiekt, który uzupełnia zabudowę mieszkaniową i co do zasady taka funkcja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z istniejącą w analizowanym terenie funkcją mieszkalną zabudowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18). W pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki stricte mieszkalne, ale także towarzysząca im infrastruktura np. szkoły, przedszkola, place zabaw, przychodnie lekarskie, garaże, zieleń, parki, jak i budynki zamieszkania zbiorowego. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią) – wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. II OSK 543/22.
Garaż będący przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie, jak słusznie podnoszą Skarżący, nie jest garażem typowym dla zabudowy mieszkaniowej tj. garażem zawierającym jedno czy dwa miejsca postojowe, ale budynkiem znacznie większym. Obiekt ten został jednak zaplanowany jako budynek o parametrach odpowiadających parametrom budynków znajdujących się w otoczeniu, objętym analizą urbanistyczną w sposób, który nie może uzasadniać zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nawet gdyby uznać, że poszczególne parametry planowanej inwestycji zostały zawyżone, w stosunku do średnich parametrów istniejących w obszarze analizowanym, tak jak opisują to Skarżący w treści skargi, to jednak zauważyć należy, że określone w decyzji o warunkach zabudowy parametry planowanej zabudowy, w tym również kwestionowany wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, istnieją w obszarze analizowanym. Wobec tego, ustalenie parametrów nowej zabudowy na podstawie parametrów istniejącej już zabudowy, nie może zostać uznane jako działanie organu administracji publicznej naruszające prawo w sposób rażący.
Abstrahując od możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną, należy podkreślić, że dokonana w sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera wad, na tyle istotnych, aby mogły one stanowić powód do formułowania wniosku o rażącym naruszeniu prawa czy zasad prowadzenia takiej analizy. Mimo, iż dokonana analiza istotnie ma wady, to nie sposób uznać ich za opisane wyżej wady kwalifikowane. Samo bowiem niedoszacowanie czy przeszacowanie właściwego obszaru analizy, czy też niedoprecyzowanie i nieuzasadnienie wniosków analizy nie przekłada się automatycznie na istotę sprawy tj. na określenie warunków przyszłej zabudowy w sposób sprzeczny z obowiązującymi zasadami lokowania takiej zabudowy.
Prawidłowa była także ocena organu, co do tego, że na kwestię rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie mogą mieć wpływu artykułowane przez Skarżących obawy, co do przyszłej, spodziewanej przez nich uciążliwości. wynikającej z funkcjonowania planowanej inwestycji oraz ewentualnej zmiany przeznaczenia planowanego obiektu budowlanego. Ewentualna przyszła zmiana zagospodarowania terenu nie jest okolicznością mogącą rzutować na ocenę prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale to sposób użytkowania budynku winien być oceniany w kontekście wydanej decyzji o warunkach zabudowy.
Tym samym, podniesiony przez Skarżących zarzut rażącego naruszenia prawa nie był zasadny, a zaskarżona decyzja organu o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – prawidłowa.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.