II SA/Rz 1609/23

II SA/Rz 1609/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.9.7.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1609/23
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi B.S. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 17 sierpnia 2023 r. znak: I-III.7721.9.7.2023 dotycząca odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. B.S. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznym odcinkiem instalacji elektrycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [....]. Do wniosku załączyła m. in. trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane.
Decyzją z 27 czerwca 2023 r. nr AB.6740.3.21.2023 nr 3.16.2023 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji z uwagi na niezgodność projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...].
Od ww. decyzji odwołała się B.S., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [....] grudnia 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] dla obszaru Śródmieścia, polegające na dokonaniu błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym jej zastosowaniu poprzez przyjęcie, że zapisy Planu nie dopuszczają zabudowy na działce nr [...].
Wskazaną na wstępie decyzją z 17 sierpnia 2023 r. Wojewoda Podkarpacki - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty z 27 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: u.P.b.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego, organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego;
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3), zaś w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1) .
Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że na terenie na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] dla obszaru Śródmieścia, uchwalony uchwałą nr [....] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2003r. (Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego z dnia [...] września 2019 r., poz. [....]). Działka nr [...] objęta wnioskowaną inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym w mpzp symbolem MN39a, dla którego przewidziano "utrzymanie stanu istniejącego z możliwością uzupełnień wg Rysunku Planu i na warunkach ogólnych, określonych w § 4 i § 6 ust. 1-3" (§ 6 ust. 4 pkt 39 i 37). Jak z powyższego wynika, zapis ten w sposób niebudzący wątpliwości odsyła do rysunku Planu, stanowiącego załącznik nr 1 cyt. wyżej uchwały, wskazując równocześnie na konieczność utrzymania stanu istniejącego z możliwością jego uzupełnienia. W legendzie rysunku Planu zamieszczono oznaczenie w postaci czarnej przerywanej linii opisanej jako "orientacyjny obrys budynku możliwego do zlokalizowania w ramach uzupełnień istniejącej struktury zabudowy". Zatem możliwość realizacji nowych budynków dopuszczono wyłącznie w miejscach (na działkach), w których na rysunku planu widnieje ww. czarna przerywana linia. Na działce nr [...] brak jest takiego oznaczenia, w związku z czym brak jest możliwości zlokalizowania na niej budynku mieszkalnego w ramach uzupełnień istniejącej struktury zabudowy. Należy również zwrócić uwagę na zapis § 6 ust. 1 ww. planu, który wyjaśnia, że pod symbolem MN i MN/U należy rozumieć tereny z podstawowym przeznaczeniem dla funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, zatem jak z powyższego wynika, celem ustaleń planu jest, by na wskazanym wyżej obszarze intensywność ta była jak najniższa. Zauważyć dodatkowo należy, że z analizy ustaleń mpzp dla obszarów oznaczonych symbolem MN wynika, iż dla poszczególnych terenów został ustalony wymóg utrzymania stanu istniejącego, czy zagospodarowania tego terenu. Powyższe, zgodnie z ustaleniami planu, powinno się odbywać bądź jedynie na warunkach ogólnych, bądź też zgodnie z Rysunkiem Planu i na warunkach ogólnych. Tym samym nie sposób uznać, iż w omawianej sprawie możliwa jest budowa budynku, którego orientacyjna lokalizacja nie została ukazana na rysunku planu w ramach uzupełnień istniejącej struktury zabudowy, do którego odsyła treść § 6 ust. 4 pkt 39 i 37 ww. planu. Kwestia uzupełnienia istniejącej zabudowy w ramach rozbudowy bądź nadbudowy budynków już istniejących nie jest przedmiotem oceny tut. organu.
W związku z powyższym zamiar inwestycyjny inwestora narusza ustalenia MPZP m. [...] dla obszaru Śródmieścia, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 2003 r. Decyzja Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji w świetle przytoczonego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.P.b. jest zatem prawidłowa.
Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą B.S. (działając przez profesjonalnego pełnomocnika) zaskarżyła w całości decyzję Wojewody z 17 sierpnia 2023 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 6 ust. 4 pkt 39 w zw. § 6 ust. 4 pkt 37 w zw. § 4 w zw. z § 6 ust. 1-3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [....] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [....] dla obszaru Śródmieścia, polegające na dokonaniu błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym jej zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że zapisy Planu nie dopuszczają zabudowy na położonej w [...] przy ul. [...] działce nr [...] i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z 27 czerwca 2023 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi podała, że działka której dotyczy postępowanie, znajduje się w obszarze oznaczonym w obowiązującym MPZP "Śródmieście" symbolem "MN39a" z zapisem - "jak MN37". Z kolei dla "MN37" zakres został sformułowany następująco: "utrzymanie stanu istniejącego z możliwością uzupełnień wg Rysunku Planu i na warunkach ogólnych, określonych w § 4 i § 6 ust. 1-3", przy czym w § 3 ust. 1 pkt 5 MPZP pojęcie "utrzymanie stanu istniejącego" nakazano rozumieć jako "utrzymanie charakteru obecnej struktury funkcjonalno - przestrzennej terenu, a nie dosłownie jako utrzymanie istniejącej substancji budowlanej i obecnego stanu zagospodarowania terenu". Kluczowe jest zatem rozstrzygnięcie warunku "wg Rysunku Planu", przy czym należy podkreślić, że MPZP w żadnym miejscu tego nie doprecyzowuje. Wydaje się więc, że w świetle braku precyzji zapisu należy ten zapis interpretować w sposób bardzo ostrożny i zawężający w zakresie wprowadzania ograniczeń. Organ zastosował najbardziej restrykcyjną i niekorzystną dla inwestora wykładnię.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Poddawszy kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą wydania decyzji odmownej była niezgodność projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.P.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno -budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodnie z art. 35 ust. 3 w zw. ust. 5 pkt 1 u.P.b., w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym art. 35 ust. 1 u.P.b., organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.P.b. nie należy do kategorii usuwalnych. Stwierdzenie tej niezgodności skutkuje zatem wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 u.P.b.).
Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że na terenie na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, obowiązuje MPZP Miasta [...] dla obszaru Śródmieścia, uchwalony uchwałą nr [....] Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 2003 r. Działka nr [...], objęta zaskarżoną decyzją, znajduje się na terenie oznaczonym w MPZP symbolem MN39a, do którego stosuje się wymogi dla obszarów oznaczonych symbolem MN37. Dla terenu oznaczono symbolem MN37 wprowadzono wymóg "utrzymania stanu istniejącego z możliwością uzupełnień wg Rysunku Planu i na warunkach ogólnych, określonych w § 4 i § 6 ust. 1-3" (§ 6 ust. 4 pkt 39 i 37 MPZP).
W § 4 MPZP ust. 1 i 2 uchwalono zasady ogólne zagospodarowania obszaru objętego planem. W ust. 1 pkt 1 określono podstawowy układ struktury funkcjonalno -przestrzennej obszaru Śródmieścia, wyznaczając na Rysunku Planu jako zasadnicze elementy tej struktury tereny oznaczone wymienionymi w pkt 1 symbolami, m.in. tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy (symbol MN), w tym z usługami (symbol MN/U).
W § 6 ust. 1 MPZP pkt 1 określono, że na Rysunku Planu wyznacza się pod symbolem MN i MN/U – tereny z podstawowym przeznaczeniem dla funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy (...). W § 6 ust. 2 określono, że na Rysunku Planu wyznacza się linie wewnętrznego podziału terenów MN na prywatną przestrzeń działek budowlanych i publiczną przestrzeń komunikacyjną, dojazdową do działek. Natomiast w § 6 ust. 3 ustalono warunki ogólne kształtowania nowej zabudowy oraz przekształceń i modernizacji istniejących obiektów w terenach MN.
Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zresztą nie kwestionuje skarżąca, zacytowany zapis § 6 ust. 4 pkt 37 w zw. z pkt 39 MPZP odsyła do Rysunku Planu, stanowiącego załącznik nr 1 do wskazanej wyżej uchwały. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia pojęcia "utrzymanie stanu istniejącego z możliwością uzupełnień" dokonana z uwzględnieniem Rysunku Planu i § 4 oraz § 6 ust. 1-3 MPZP.
Analiza postanowień MPZP oraz treści Legendy Rysunku Planu wskazuje, że wśród oznaczeń zastosowanych na Rysunku Planu wyróżnić można oznaczenie w postaci czarnej przerywanej linii, które oznacza "orientacyjny obrys budynku możliwego do zlokalizowania w ramach uzupełnień istniejącej struktury zabudowy". Oznacza to zatem, że możliwość realizacji nowych budynków dopuszczono wyłącznie w miejscach (na działkach), w których na rysunku planu zastosowano ten symbol. Na działce nr [...] brak jest takiego oznaczenia, w związku z czym brak jest możliwości zlokalizowania na niej budynku mieszkalnego w ramach uzupełnień istniejącej struktury zabudowy.
Rację mają zatem orzekające w sprawie organy administracji, że opis obszarów objętych symbolem MN39a, dla którego przewidziano "utrzymanie stanu istniejącego z możliwością uzupełnień", powinien być zatem wykładany w ten sposób, że ma na celu utrzymanie niskiej intensywności zabudowy, ale nie jej całkowite wyeliminowanie. Cel ten uchwałodawca realizuje ograniczając możliwość wprowadzenia na obszarze oznaczonym symbolem MN39a nowej zabudowy (uzupełniającej) tylko do terenów oznaczonych na Rysunku Planu czarną przerywaną linią.
Zauważyć dodatkowo należy, że z analizy ustaleń MPZP dla obszarów oznaczonych ogólnym symbolem MN wynika, iż dla poszczególnych terenów został ustalony wymóg utrzymania istniejącego stanu zagospodarowania tego terenu zgodnie z Rysunkiem Planu i na warunkach ogólnych. Tym samym nie można uznać, iż w omawianej sprawie możliwa jest budowa budynku którego lokalizacja nie mieści się w granicach wyznaczonych na Rysunku Planu czarną linią przerywaną w ramach uzupełnień istniejącej struktury zabudowy, do którego odsyła treść § 6 ust. 4 pkt 39 i 37 MPZP.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty podniesione w skardze wskazujące na naruszenie § 6 ust. 4 pkt 39 w zw. § 6 ust. 4 pkt 37 w zw. § 4 w zw. z § 6 ust. 1-3 MPZP. Z wyłożonych wyżej powodów nie ma racji skarżąca twierdząc, że MPZP w żadnym miejscu nie doprecyzowuje tego, co oznacza pojęcie "wg Rysunku Planu". Literalna wykładnia zapisów planu – jako podstawowy rodzaj wykładni - nie pozwala bowiem na przyjęcie, że na obszarach nieoznaczonych na Rysunku Planu czarną przerywaną linią w obszarze oznaczonym symbolem MN można lokalizować nową zabudowę .
W związku z powyższym, z uwagi na fakt, że zamiar inwestycyjny skarżącej narusza ustalenia MPZP, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.