II SA/Rz 160/22

II SA/Rz 160/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2168/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2022 r. nr OA.7721.15.10.2021 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 11 stycznia 2022 r. nr OA.7721.15.10.2021, w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 1 października 2013 r. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził czynności kontrolne w budynku przy ul. [...] . W wyniku kontroli ustalono, że budynek to obiekt o konstrukcji murowanej, dwupiętrowy, podpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym. W części parteru znajdują się lokale usługowe i sklepy. W lokalu użytkowym usytuowanym w narożu budynku, z wejściem od ul. [...], funkcjonował sklep [...]. W 2003 r. nowy najemca lokalu tj. P S.J. (dalej: "inwestor", "skarżący", "Spółka") przeprowadził w tym lokalu roboty budowlane obejmujące rozbiórkę jednej wewnętrznej ściany konstrukcyjnej (w celu powiększenia sali sprzedaży) i wykonanie podciągu, częściowe wykonanie podwieszanego sufitu, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanie podłóg z płytek gresowych oraz obłożenie ścian lokalu płytkami ceramiczno-gresowymi. Inwestor na potwierdzenie legalności wykonania w/w robót budowlanych przedłożył projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta z dnia 6 maja 2003 r. nr BGP.II.2.7353-93/03, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę [...], dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: przebudowa lokalu handlowego /sklep [...]/ w budynku przy ul. [...].
W dniu kontroli stwierdzono, że zgodnie z projektem ściana w lokalu została wyburzona i wykonano podciąg, który z jednej strony kończy się przy przewodzie kominowym obsługującym lokale mieszkalne tego budynku. Wobec braku dziennika budowy oraz protokołów odbioru robót, postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. zobowiązano inwestora do wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu handlowego.
Następnie decyzją z dnia 30 września 2019 r. nr MNB-I-7355/2/7/14 organ I instancji stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. nr OA.7721.15.5.2019 PWINB uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. nr MNB-I-7355/2/7/14 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P S.J. wykonanie określonych w rozstrzygnięciu robót budowlanych w celu doprowadzenia przewodów kominowych w lokalu handlowym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].
Organ I instancji podał, że w dniu 20 września 2021 r. otrzymał ekspertyzę techniczną i na jej podstawie uznał, że w opisywanej sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., spowodowane prowadzeniem robót budowlanych przez skarżącą i związane z funkcjonowaniem przewodów kominowych w budynku. To zaś uprawniało do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., celem doprowadzeni obiektu do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych przez biegłego w ekspertyzie.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. nr OA.7721.15.10.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlaneegpo z dnia 22 listopada 2021 r. i jednocześnie nałożył na skarżącą obowiązek:
1. odtworzenia dymowego przewodu kominowego nr 4 (nieużytkowanego) oraz nr 5 (obsługującego piec kaflowy w lokalu mieszkalnym nr 6 na II piętrze) na kondygnacji parteru (wraz ze stropami) w sposób opisany w ekspertyzie technicznej sporządzonej we wrześniu 2021 r. przez mgr inż. [...],
2. udrożnienia dymowego przewodu kominowego nr 4 i 5 na odcinku od wyczystki w piwnicy do poziomu stropu nad parterem,
w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego usytuowanego w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem - w terminie do 31 maja 2022 r.
Organ odwoławczy podał, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020 r. poz. 471), która została ogłoszona w dniu 18 marca 2020 r., wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Art. 25 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc zatem pod uwagę, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte 25 lipca 2015 r., w opisywanej sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.
PWINB podniósł, że przebudowa lokalu handlowego znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] doprowadziła do przerwania ciągłości przewodów kominowych, a tym samym spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Potwierdza to opinia nr [...] z dnia 10 listopada 2016 r., wydana przez posiadającego wymagane uprawnienia mistrza kominiarskiego, sporządzona po przeprowadzonych oględzinach (kontroli) stanu technicznego przewodów kominowych. Z treści tej opinii wynika, że podczas remontu sklepu zastosowano konstrukcję stalową, która zablokowała przebieg przewodów kominowych na wysokości około 0,5 mb poniżej stropu nad parterem w pomieszczeniu sklepu. Powyższy stan wyeliminował możliwość usuwania zanieczyszczeń z przewodów kominowych, przez drzwiczki kominowe spadowe umieszczone w piwnicy. Autor opinii podał, że czynne przewody kominowe dymowe zgodnie z przepisami mają posiadać drzwiczki kominowe do usuwania zanieczyszczeń, które mają być umieszczone w piwnicy, lub poniżej wlotu podłączeń dymowych, co najmniej 40 cm poniżej włączeń. Zaleceniem mistrza kominiarskiego było umożliwienie zainstalowania drzwiczek kominowych poprzez usunięcie konstrukcji w sklepie, lub wykonanie drzwiczek kominowych na wysokości I piętra, na klatce schodowej, poprzez stworzenie szczelnych skośnych kanałów i zainstalowanie szczelnych drzwiczek kominowych. Ponadto wykonanie prac będzie wymagało usunięcia nieprawidłowo zainstalowanej (w przebiegu przez przewody kominowe) skrzynki rozdzielni elektrycznej. W przedmiotowej sprawie zachodzi zatem przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., który obligował do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 - 51 P.b.
Z ekspertyzy technicznej sporządzonej we wrześniu 2021 r. wynika natomiast, że w przypadku kominów nr 4 i 5 kamera pozwoliła na weryfikację stanu przewodów dymowych od poziomu wyczystki na strychu do poziomu pomiędzy stropami nad II i I piętrem. W przewodach tych występują liczne uskoki oraz zagruzowanie materiałem ceglanym na głębokości około 2,30-2,40 m od poziomu wyczystki dla przewodu nr 4 oraz około 3,00-3,20 m dla przewodu nr 5. Podjęto również próbę wykonania inspekcji od strony wyczystek zlokalizowanych w piwnicy budynku. W przypadku przewodu nr 4 jest to niemożliwe ze względu na zagruzowanie materiałem ceglanym już na poziomie piwnicy. W przypadku przewodu nr 5 inspekcja była jedynie możliwa do poziomu posadzki parteru lokalu handlowego. Podczas inspekcji przewodu nr 5 zauważono wypełnienie przewodu materiałem betonowym oraz elementy zbrojenia.
W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wdrożył procedurę naprawczą przewidzianą art. 51 P.b., jednak sentencję decyzji organu I instancji należało zreformować.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P Sp.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ odwoławczy dokonał wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawionego przyjęcia, że zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 P.b.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. Dodać przy tym należy, że pierwsza kontrola odbyła się w 2013 r. Według inwestora roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z 2003 r. i obejmowały: rozbiórkę jednej wewnętrznej ściany konstrukcyjnej na parterze w celu powiększenia Sali sprzedaży i wykonanie podciągu, częściowe wykonanie sufitu podwieszanego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanie podłóg z płytek gresowych oraz obłożenie ścian lokalu płytkami ceramiczno – gresowymi. W kwietniu 2013 r. sporządzono załącznik przebudowy sklepu branży spożywczo- mięsnej opisany jako załącznik do decyzji z dnia 6 maja 2003 r.
W wyniku przeprowadzonych oględzin [...] w opinii [...] z dnia 10 listopada 2016 r. stwierdził nieprawidłowości dotyczące przewodów kominowych dymowych nr 4-5. Podano, że w trakcie remontu sklepu zastosowano konstrukcję stalową, która zablokowała przebieg przewodów kominowych na wysokości ok. 0,5 m poniżej stropu nad parterem w pomieszczeniu sklepu. Powyższy stan uniemożliwił usuwanie zanieczyszczeń z przewodów kominowych przez drzwiczki kominowe spadowe umieszczone w piwnicy. Jednocześnie określono sposoby rozwiązania stwierdzonych nieprawidłowości.
W sprawie zostały wykonane trzy ekspertyzy:
1. Ekspertyza sporządzona przez inż. [...] z dnia 15 maja 2017 r. w przedmiocie prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego – sklep [...], usytuowanego na poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze [...];
2. Ekspertyza techniczna przedstawiona do organu w dniu 9 lipca 2020 r. sporządzona przez mgr. Inż. [...] na okoliczność potwierdzenia poprawności wykonania przebudowy lokalu użytkowego (sklepu [...]) poprzez wyburzenie ściany konstrukcyjnej wewnętrznej celem poszerzenia Sali sprzedaży sporządzona na zlecenie inwestora.
3. Ekspertyza Biura Usług [...], sporządzona przez mgr inż[...] z września 2021 r. w przedmiocie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] na zlecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która stała się załącznikiem do decyzji organu I instancji z dnia 22 listopada 2021 r.
Ostatecznie w postępowaniu naprawczym prowadzonym od 2016 r. doszło do ustalenia robót budowlanych, które należy wykonać w budynku przy ul. [...], które były efektem przeprowadzonej przebudowy, a mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Stwierdzono też, że ekspertyza z września 2021 r. ze względu na użycie kamer pozwolił na określenie zakresu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i ostatniej ekspertyzy technicznej PWINB w Rzeszowie stwierdził, że warunkiem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego usytuowanego w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest odtworzenie nieużytkowanego przewodu kominowego nr 4 i nr 5 (obsługującego piec kaflowy w lokalu mieszkalnym nr 6 na II piętrze) na kondygnacji parteru (wraz ze stropami) oraz udrożnienie ww. przewodów kominowych na odcinku od wyczystki w piwnicy do poziomu stropu nad parterem. Podaż też, że słusznie organ I instancji zastosował procedurę z art. 51 P.b. Przepis art. 51ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z mocy art. 51 ust. 7 P.b. brak było potrzeby wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ze względu na ich zakończenie.
Organ II instancji zastosował instytucję reformacji, gdyż mienił rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji polegającą na wyłączeniu możliwości wyboru przez inwestora sposobu realizacji nałożonych do wykonania robót budowlanych. Sentencja decyzji organu II instancji jest spójna i klarowna, a nałożony znajduje odzwierciedlenie w ekspertyzie z września 2021 r. Zastosowanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno być uzasadnione. Tego elementu zabrakło w zaskarżonej decyzji, nie jest to jednak uchybienie w realiach niniejszej sprawy, która miałaby wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa od 2016 r., na skutek działań inwestora, w tym uchylaniu się od obowiązku sporządzenia ekspertyzy, to wyeliminowanie alternatywnej możliwości realizacji obowiązku a z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to dochodzenia realizacji tego obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zostało jednoznacznie określone i nie budzi wątpliwości zakres obowiązku określony w sentencji zaskarżonej decyzji. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że skutki wykonanej przebudowy w zakresie przewodów dymowych mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi mieszkających w tym budynku.
Zasadnie też w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że ekspertyza sporządzona przez mgr inż. Ł. M. jest wykonana na podstawie oględzin i inwentaryzacji elementów konstrukcyjnych oraz w oparciu o własne spostrzeżenia na terenie obiektu oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. I obowiązujących norm prawnych. Sąd ocenę tej ekspertyzy w pełni podziela.
W orzecznictwie jest jednolite stanowisko, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (patrz np. wyrok NSA z13.04.2022 r. II OSK 1298/19).
Trzeba też stwierdzić, że zakres robót budowlanych nałożonych zaskarżoną decyzją a kwestionowanych przez skarżącą Spółkę dotyczy przewodów kominowych dymowych, które istniały w kamiennicy, która ma ponad 100 lat. Stwierdzone w 2016 przez kominiarza zniszczenia w istniejących przewodach kominowych nie budzi wątpliwości, a ich usunięcie ze względów bezpieczeństwa musi nastąpić.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.