II SA/Rz 1594/22

II SA/Rz 1594/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1200/23 - Wyrok NSA z 2024-12-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 179a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 8, art. 9
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji C. w W. na rozstrzygnięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe z dnia 10 maja 2022 r. nr ZG.0172.7.2022 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na rzecz strony skarżącej Fundacji C. w W. kwotę 1 157 zł /słownie: jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji C. (dalej jako: "Fundacja", "strona skarżąca" lub "skarżąca") jest rozstrzygnięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej: "Nadleśniczy" lub "organ") z dnia 10 maja 2022 r. nr ZG.0172.7.2022 odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;
Pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r., Fundacja, powołując się na art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15a i art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.; dalej: "u.o.i.ś."), zwróciła się do organu o udostępnienie informacji o środowisku w zakresie:
1) informacji o ilości drewna pozyskanego przez Nadleśnictwo [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem ilości drewna pozyskanego w poszczególnych latach kalendarzowych, wraz z określeniem wieku rębności drzew;
2) informacji o podstawie prawnej pozyskiwania drewna przez Nadleśnictwo [...] (np. plan urządzenia lasu, zarządzenie);
3) informacji o działaniach ograniczających negatywne oddziaływanie ustaleń Planu Urządzenia Lasu na istotne z punktu widzenia ochrony przyrody gatunki roślin, grzybów i zwierząt, w szczególności o wykonaniu działań wskazanych w Prognozie oddziaływania na środowisko Planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa [...];
4) dokumentów w przedmiocie oceny zagrożenia wystąpienia pogorszenia warunków przyrodniczych lub zanieczyszczenia środowiska w wyniku prowadzenia prac związanych z pozyskiwaniem drewna, w tym pozyskiwania drewna, budowy szlaków zrywkowych (operacyjnych), a także informacji, czy przed przystąpieniem do powyższych przedsięwzięć została przeprowadzona ocena ich oddziaływania na obszar Natura 2000 (jeżeli tak - udostępnienia raportu/raportów o oddziaływaniu tych przedsięwzięć na środowisko);
5) informacji o umowach sprzedaży drewna w okresie od dnia 1 stycznia 2015 do dnia złożenia wniosku, zawartych przez Nadleśnictwo, poprzez podanie informacji o dacie zawarcia danej umowy, stronach tej umowy, jej przedmiocie (wolumenie drewna), wieku rębności drzew, z których pochodziło sprzedane drewno oraz obszarze pozyskania (np. dany obszar Natura 2000, rezerwat przyrody, oddział i pododdział leśny);
6) informacji o wolumenie sprzedanego drewna pozyskanego z obszarów Natura 2000 w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem wolumenu drewna sprzedanego w poszczególnych latach kalendarzowych;
7) informacji o wolumenie sprzedanego drewna pozyskanego w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem wolumenu drewna sprzedanego w poszczególnych latach kalendarzowych pochodzącego z drzewostanów ponadstuletnich;
8) informacji o ilości pozyskanego przez Nadleśnictwo [...] drewna w celach sanitarnych lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego osób w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem ilości drewna pozyskanego w poszczególnych latach kalendarzowych oraz informacji, czy drewno to zostało wprowadzone do sprzedaży (hurtowej lub detalicznej);
9) informacji o ilości drewna pozyskanego przez Nadleśnictwo w strefach przypotokowych w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem ilości drewna pozyskanego w poszczególnych latach kalendarzowych;
10) informacji o łącznej długości oraz średniej szerokości szlaków zrywkowych (operacyjnych) na terenie Nadleśnictwa [...], powstałych od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Nadleśniczy, działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. 2022 r. poz. 672; dalej: "u.o.l."), art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym:
1. dane nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób;
2. dane nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową ze względu na ochronę danych osobowych tych osób;
3. informacje o wolumenie sprzedanego drewna.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie wskazał, że w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji o dacie zawarcia danej umowy, stronach umowy, wolumenie drewna - żądanie sformułowane w pkt 5 zostało potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a nie jako wniosek o udostępnienie informacji o środowisku. W ocenie Nadleśniczego wnioskowane informacje dotyczące umów sprzedaży drewna nie dają się zakwalifikować jako informacje, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.o.i.ś, a w szczególności nie dają się zakwalifikować jako informacje o działaniach, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Zdaniem organu przygotowanie i sporządzenie umów sprzedaży drewna, w tym wprowadzenie do treści dokumentów obejmujących umowy danych stron oraz informacji o tzw. wolumenie sprzedawanego drewna, obejmuje czynności typowo biurowe, a zatem samo w sobie nie stanowi działań bezpośrednio wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. Organ wskazał, że w tym zakresie wniosek Fundacji został rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie uzasadniając odmowę udostępnienia informacji w zakresie obejmującym dane nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci), organ wskazał, że miał na uwadze prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób. Podał, że na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, a także zwrócił uwagę, że w obecnym stanie prawnym ochrona danych osobowych podlega ścisłym regulacjom wynikającym z przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej zwanego: "RODO"). Organ wyjaśnił, że ze względu na obszar prowadzenia działalności gospodarczej ustalenie konkretnych osób nabywających drewno nie powinno nastręczyć większych problemów, nawet na podstawie samego tylko imienia i nazwiska. W ocenie Nadleśniczego ochrona osób fizycznych będących nabywcami drewna przed działaniami zagrażającymi ich prywatności stanowi wartość konstytucyjną wynikającą z art. 76 Konstytucji RP. Ponadto organ podkreślił, że przepisy rozporządzenia RODO odnoszą się również do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, w tym także w formie spółek cywilnych, za czym przemawia treść poprzednio obowiązującego przepisu art. 50 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, uchylonego z dniem 4 maja 2019 r. na mocy nowelizacji z dnia 21 lutego 2019 r. (Dz. U. 2019 r, poz. 730), a także treść motywu 14 Rozporządzenia RODO, w treści którego jest mowa o ochronie danych osobowych osób fizycznych. Jak zauważył organ, przedsiębiorcy prowadzący jednoosobowo działalność gospodarczą, w oparciu o wpis do CEIDG są osobami fizycznymi, zatem także podlegają pod przepisy RODO. W ocenie organu powyższe przepisy stanowią zatem podstawę odmowy udostępnienia informacji w postaci danych osobowych także i tych odbiorców drewna, którzy prowadzą działalność gospodarczą (nie są konsumentami).
W dalszej kolejności Nadleśniczy wyjaśnił, że z kolei informacje o wolumenie sprzedanego drewna stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W tym zakresie organ wskazał, że kontrahenci kupujący drewno podpisują umowy według wzoru, który zawiera zastrzeżenie, iż strony umowy zobowiązują się zachować w tajemnicy wszelkie informacje obejmujące m.in. przebieg procedur, ilość i rodzaje sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny, cenę średnią, całkowitą wartość umowy oraz maksymalną wysokość kary umownej. Podpisując taką umowę każda ze stron w sposób wyraźny przejawia wolę objęcia tajemnicą ww. informacji. Ponadto organ zaznaczył, że według pkt I ppkt 4 Załącznika nr 2 do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr 48/2010 z dnia 6 października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, "do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP należą (pkt I) pozyskanie i sprzedaż produktów gospodarstwa leśnego (ppkt 4) informacje szczegółowe o nabywcach: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogram realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów". Następnie organ nawiązał do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanych na gruncie aktualnie oraz poprzednio obowiązującej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stwierdzając, że w ich świetle niektóre informacje zawarte w treści umów sprzedaży drewna mają istotną wartość gospodarczą zarówno dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe jak i dla nabywców drewna i z tego powodu zasługują na ochronę jako tajemnica przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 powołanej ustawy.
Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia ochrony w odniesieniu do każdego rodzaju informacji organ wskazał, że informacja o ilości sprzedanego drewna oraz informacja o łącznej wartości netto nabywanego drewna posiadają wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno. Kolejno informacje o grupach handlowo-gatunkowych posiadają wartość gospodarczą zarówno dla PGL LP jak i dla kupującego, bowiem pokazują jaki rodzaj surowca drzewnego jest przedmiotem zakupu przez danego kupującego, a zatem charakteryzuje potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź PGL LP na te potrzeby. Informacje o rodzajach sortymentów jeszcze bardziej szczegółowo określają jakie sortymenty drewna są nabywane przez danego przedsiębiorcę i tym samym charakteryzują potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź PGL LP na te potrzeby. Z kolei informacje o ilości poszczególnych sortymentów pokazują kierunek zakupów poszczególnych nabywców i bardzo precyzyjnie określają potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź PGL LP na te potrzeby.
Nadleśniczy stwierdził, że powyższe informacje zarówno pojedynczo, jak również w zestawieniu muszą być chronione, ponieważ ich ujawnienie innym przedsiębiorcom mogłoby zagrozić przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, a w szczególności zwiększać ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców. Organ doszedł do przekonania, że ochrona konkurencji i swoboda działalności gospodarczej stanowią wartości, w imię których należy ograniczyć prawo dostępu do informacji publicznej we wskazanym powyżej zakresie.
Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organowi naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 u.o.i.ś. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (dalej w skrócie: "Dyrektywa") oraz art. 2 pkt 3 i art. 4 ust. 1 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska ("Konwencja z Aarhus") poprzez błędną interpretację pojęcia "informacji o środowisku", której wynikiem było stwierdzenie, że informacje objęte pkt 5 wniosku nie stanowią informacji o środowisku, co doprowadziło do zastosowania trybu przewidzianego u.d.i.p. i odmowy udostępnienia informacji objętych pkt 5 wniosku.
Ponadto z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że informacje objęte pkt 5 wniosku nie stanowią informacji o środowisku, a jedynie informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 86 i art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia RODO, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zarówno dane nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową, jak i dane nabywców będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę danych osobowych, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów dopuszcza ujawnianie danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w posiadaniu podmiotów realizujących interes publiczny, zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. 76 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ochrona prywatności nabywców będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową przeważa nad interesem publicznym w postaci udostępnienia żądanych informacji wynikającym z konieczności sprawowania społecznej kontroli nad podmiotem gospodarującym mieniem publicznym, jakim jest organ i kontrolą czy prowadzona przez niego gospodarka leśna jest realizowania z zachowaniem zasady powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich ich funkcji;
3. art. 76 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu zasady proporcjonalności i arbitralnym uznaniu, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem rodzi bezpośrednie, choć hipotetyczne, zagrożenie dla nabywców drewna w postaci "nieprzyjemności ze strony organizacji tzw. ekologicznych", podczas gdy argument ten nie znajduje merytorycznego uzasadnienia w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia;
4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że udostępnienie informacji o wolumenie drewna (rozumianego jako ilość drewna), stanowiącego przedmiot umów sprzedaży drewna zawartych przez Nadleśnictwo - jako informacji o istotnej wartości gospodarczej - naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorstwa poprzez ujawnienie rozmiarów działalności gospodarczej i mocy przerobowych nabywcy drewna, podczas gdy informacje te nie pozwalają na ustalenie sytuacji zarobkowej przedsiębiorcy ani jego możliwości finansowych, bowiem dane te nie wskazują źródła finansowania określonych transakcji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi, Fundacja rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty. Nie zgodziła się z argumentacją organu przedstawioną na uzasadnienie zastosowania trybu z u.d.i.p. do części wnioskowanych informacji. Jak podniosła, przyjęcie takiej argumentacji musiałoby doprowadzić do wniosku, że wszelkie postępowania administracyjne dotyczące np. zezwoleń na inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w istocie na żaden element środowiska nie wpływają, gdyż składają się z sumy czynności typowo biurowych (z wydaniem zezwolenia włącznie). Zdaniem skarżącej organ błędnie zinterpretował pojęcie "informacji o środowisku", a informacje objęte punktem 5 wniosku również winny być udzielone w trybie u.o.i.ś. Prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest wprost wskazana w art. 9 ust. 1 u.o.i.ś., ze względu na art. 74 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.
Natomiast w przypadku uznania, że do wnioskowanych w pkt 5 wniosku informacji winna być stosowana u.d.i.p., Fundacja wskazała między innymi, że zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu pkt 5 wniosku. Wyjaśniła, że żądane informacje dotyczące przedmiotu umów sprzedaży obejmują jedynie ilość (masę) sprzedanego drewna, natomiast dane dotyczące grup handlowo-gatunkowych, sortymentów drewna oraz ceny pozostają poza zakresem przedmiotowym wniosku. Skarżąca wskazała następnie, że ujawnienie informacji o przedmiocie umowy, takich jak ilość sprzedanego drewna, umówiona cena czy całkowita wartość umowy, nie jest równoznaczne z wystąpieniem ujemnych konsekwencji gospodarczych po stronie przedsiębiorcy. Ustalenie takiego ryzyka wymaga wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a sytuacją gospodarczą konkretnego podmiotu. Ponadto ocena pogorszenia konkurencyjności przez podmiot musi być uprawdopodobniona w sposób obiektywny - subiektywne przekonanie Nadleśnictwa, iż taki skutek może hipotetycznie nastąpić nie jest wystarczające.
Końcowo skarżąca wskazała, że w odniesieniu do konsumentów organ zamiast odmawiać udostępnienia informacji mógł udostępnić te informacje w formie zanonimizowanej.
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie organu nie można zgodzić się z argumentem Fundacji, że ściśle określone elementy (dane) z treści zindywidualizowanych umów sprzedaży drewna stanowią informacje o środowisku. Odnosząc się do kwestii anonimizacji organ wskazał, że skarżąca nie wnioskowała o udostępnienie egzemplarzy na przykład w formie skanów lub kserokopii umów sprzedaży drewna, lecz wnioskowała o udostępnienie ściśle określonych informacji, które są zawarte w umowach sprzedaży drewna, dlatego anonimizacja nie została przeprowadzona. W ocenie Nadleśniczego, wobec tak sformułowanego wniosku ewentualna anonimizacja musiałaby się sprowadzić do udostępnienia informacji o stronach umów sprzedaży drewna, w formie wyłącznie samych inicjałów, które to w praktyce nie będą stanowiły żadnej informacji.
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 756/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jako przedwczesną, z uwagi na jej wniesienie z pominięciem administracyjnego toku instancji.
Od powyższego postanowienia Fundacja złożyła skargę kasacyjną, zarzucając:
a) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że Nadleśniczy, którego decyzja stała się przedmiotem skargi, jest organem władzy publicznej, podczas gdy takim organem są organy administracji publicznej, wyposażone w kompetencje władcze (imperium), gdy tymczasem ww. Nadleśniczy realizuje zadania publiczne poprzez reprezentowanie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zarządzające lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, nie ma kompetencji władczych i przez to nie jest organem władzy publicznej, do którego działań stosuje się wprost przepisy art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.;
b) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 34 oraz 35 ust. 1 u.o.l. i art. 17 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] ma nad sobą organ wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., a jest nim Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, podczas gdy z przepisów u.o.l. nie wynika istnienie właściwego organu nadrzędnego nad Nadleśniczym w odniesieniu do sfery udostępniania informacji publicznej;
c) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a. i art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli sądowej w sprawie, wskutek błędnego uznania, że nie został wyczerpany tok środków zaskarżenia decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], a zatem skarga była przedwczesna, podczas gdy w sprawie znajdował zastosowanie art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego do podmiotów niebędących organami władzy publicznej a zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio, a skarżąca miała prawo wystąpić do Nadleśniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji powodowało, że stosownie do dyspozycji art. 52 § 3 P.p.s.a. skarżąca mogła wnieść skargę bez skorzystania z prawa do zwrócenia się do Nadleśniczego z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, a zatem w sprawie został wyczerpany tok środków zaskarżenia, zaś wniesiona skarga nie była przedwczesna;
d) naruszenie art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich pominięcie i zastosowanie w ich miejsce przepisów K.p.a., co doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi z uwagi na jej rzekomą przedwczesność, podczas gdy nadleśniczy nie jest organem władzy publicznej, od którego decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, a zatem w sprawie zastosowanie znaleźć powinny wyłącznie przepisy art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 756/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi, uznając podstawy skargi kasacyjnej za oczywiście uzasadnione. Postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 179a część pierwsza P.p.s.a., biorąc pod uwagę konieczność zachowania właściwego składu Sądu. Postanowienie o odrzuceniu skargi było bowiem wydane przez jednego sędziego. Sprawa zaś została skierowana do rozpoznania na rozprawę – w składzie trzyosobowym, bo taki skład był właściwy do jej merytorycznego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Na mocy art. 179a P.p.s.a., po uchyleniu postanowienia z dnia 30 sierpnia 2022 r. Sąd rozpoznał sprawę merytorycznie.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygniecie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 10 maja 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1) danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób;
2) dane nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową ze względu na ochronę danych osobowych tych osób;
3) informacje o wolumenie sprzedanego drewna z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Jak wcześniej wskazano, rozstrzygnięcie zostało wydane po ocenie wniosku strony skarżącej z dnia 13 kwietnia 2022 r., którym Fundacja zwróciła się do Nadleśniczego o udostępnienie informacji o środowisku, z wyraźnym powołaniem się na przepisy art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15a i art.. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b u.o.i.ś. W zakresie objętym rozstrzygnięciem (część pkt 5 wniosku) Nadleśniczy uznał, że nie są to informacje o środowisku lecz informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p.
W ocenie Sądu taka samodzielna kwalifikacja żądanych informacji jest niewłaściwa, z uwagi na sprzeczność z wolą wnioskodawcy. Zasadnie bowiem zarzuca strona skarżąca, że niektóre informacje mogą być zakwalifikowane zarówno jako informacja o środowisku, jak i informacja publiczna. Jeśli zaś żądana informacja spełnia obydwa kryteria, to podmiot, do którego został skierowany wniosek jest związany podaną przez wnioskodawcę podstawą żądania konkretnych informacji. Inne są bowiem możliwe podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia informacji na gruncie obydwu tych różnych ustaw. Przykładowo, na gruncie u.d.i.p. podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej nie stanowią przepisy dotyczące ochrony danych osobowych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1258/21, gdzie wprost wskazano, że przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy odmowy udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej - wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy www.cbois.nsa.gov.pl). Już samo to dyskwalifikowało powody odmowy wskazane przez Nadleśniczego w odniesieniu do punktu pierwszego i drugiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Jednakże zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia była wskazana wcześniej kwestia samowolnej kwalifikacji informacji objętych rozstrzygnięciem i potraktowanie ich wyłącznie jako informacji publicznej, a w konsekwencji rozpoznanie jej w trybie u.d.i.p.
Tryb związany z udzielaniem informacji o środowisku został uregulowany w art. 8 i nast. u.o.i.ś. Zakres informacji o środowisku i jego ochronie ustawodawca określił w art. 9 u.o.i.ś. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:
1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Zdaniem Sądu pod pojęciem wskazanych w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś. "działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 ,, mieszczą się również umowy sprzedaży drewna zawierane przez taki podmiot jak Lasy Państwowe. Analogicznie, jak w sprawie sygn. II SAB/Rz 219/22 Sąd (częściowo w tym samym składzie) stoi na stanowisku, że z przytoczonego przepisu ustawy, bez większego trudu można wyinterpretować, że informacją o środowisku podlegającą udostępnieniu w trybie u.o.i.ś. są dane na temat działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska wyszczególnione w art. 9 ust. 1 tej ustawy, czyli m.in. na rośliny i inne elementy różnorodności biologicznej, w dalszej konsekwencji – na klimat czy krajobraz.
Fundacja w pkt 5 wniosku z dnia 13 kwietnia 2022 r. domagała się udostępnienia informacji o umowach sprzedaży drewna we wskazanym przez siebie okresie, zawartych przez Nadleśnictwo [...], poprzez podanie informacji o dacie zawarcia danej umowy, stronach tej umowy, jej przedmiocie (wolumenie drewna), wieku rębności drzew, z których pochodziło sprzedane drewno oraz obszarze pozyskania (np. obszar Natura 2000, rezerwat przyrody, oddział i pododdział leśny).
Według Sądu, nie ulega wątpliwości, że umowy sprzedaży drewna jako takie, zawierane i wykonywane przez jednostkę, która to drewno pozyskuje ze środowiska, mieszczą się w pojęciu działań wpływających lub mogących wpływać na ww elementy środowiska. Są to działania o charakterze cywilnoprawnym, które "wpływają lub mogą wpływać" na drzewa, ich liczebność, a szerzej - las znajdujący się w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Ustawodawca nie zdefiniował w u.o.i.ś. pojęcia "działania". W takiej sytuacji należy się posłużyć powszechnym znaczeniem tego słowa. Według słownika języka polskiego – (www.s.j.p.pwn.pl) – "działanie" to robić, tworzyć coś, "działać (człowiek, instytucja)" znaczy prowadzić działania, operować, "działanie (czegoś na coś)" – oznacza wpływ, "działanie (czyjeś)" to poczynania, praktyki, operacja, "prowadzić działania" to działać. Według Słownika języka polskiego pod redakcją M. Szymczaka – Warszawa, 1978 – działanie to rzeczownik pochodzący od "działać", który z kolei oznacza m.in. "robić" ale też "wywierać wpływ, oddziaływać". "Działalność" oznacza zespół czynności, działań podejmowanych w jakimś celu, zakresie, działanie, praca, wpływ, oddziaływanie. W świetle powyższego umowy zawarte przez Nadleśnictwo dotyczące sprzedaży drewna pozyskanego z zasobów środowiska oddanych w zarząd niewątpliwie są działaniami, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś., bo drewno sprzedawane przez Nadleśnictwo pochodzi z drzew, które są roślinami – żywymi organizmami, które mają zdolność wytwarzania substancji odżywczych dzięki pochłanianiu światła. Drzewa są elementem środowiska, elementem przyrody. Wielkość sprzedaży bez wątpienia jest zaś pochodną skali wyrębu drzew.
Sąd tym samym nie podziela argumentacji organu, wedle której informacje objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nie są informacjami o środowisku. Sformułowanie pkt 5 wniosku nie wskazuje na to, aby Fundacji chodziło o – jak sugerował organ – informacje na temat przygotowania i sporządzania umów dotyczących sprzedaży drewna. Wniosek dotyczył konkretnych elementów z treści tych umów, w tym m.in. ich stron i ilości sprzedawanego na podstawie tych umów drewna (wolumen). Jeśli wielkość sprzedaży drewna jest pochodną skali prowadzonego wyrębu drzew, a zbyt odbywa się na podstawie umowy kupna – sprzedaży, to taka umowa i jej elementy mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku jako działania, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś. Bezsprzecznie inny jest reżim, tryb i podstawy, w oparciu o które można odmówić udostępnienia takich informacji na gruncie u.o.i.ś. i u.d.i.p. Na marginesie Sąd zauważa, że wniosek Fundacji w punktach 6 i 7 również dotyczył sprzedaży drewna i Nadleśnictwo nie miało wątpliwości, że są to informacje o środowisku.
Tym samym Sąd podziela stanowisko strony skarżącej bardzo szeroko i przekonująco umotywowane w obszernym uzasadnieniu skargi. Także przywołane tam orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdza konieczność takiego rozumienia pojęcia informacji o środowisku, które obejmuje obejmować wszelkie informacje, które dotyczą albo stanu środowiska albo działań lub środków, które mogą mieć na nie niekorzystny wpływ, albo działań lub środków mających na celu ochronę środowiska naturalnego.
Jeśli żądana informacja jest jednocześnie informacją o środowisku i informacją publiczną, organ nie może, wbrew wyraźnej woli strony, rozpatrywać wniosku w oparciu o inny reżim prawny i inne przepisy prawa, w kontekście których to organ a nie Sąd ma obowiązek rozważyć żądany wniosek. Skoro zaś, co do zasady, rację ma strona skarżąca, że informacje objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem to informacje o środowisku, należało wyeliminować z obrotu prawnego to rozstrzygnięcie oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdyż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.
Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzygnął, że Nadleśniczy ma obowiązek udostępnienia żądanych informacji. Po uprawomocnieniu się wyroku organ będzie zobligowany rozpatrzyć wniosek Fundacji w oparciu o przepisy u.o.i.ś. zważywszy przy tym, czy jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia takich informacji na podstawie tej ustawy i ewentualnie czy nie ma przewidzianych w niej przeszkód do ich udostępnienia.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 179a w związku z art. 200 P.p.s.a. (koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej od postanowienia tut. Sądu z dnia 30 sierpnia 2022 r.) obejmujące wpis od skargi kasacyjnej i koszty zastępstwa procesowego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), a także koszty postępowania przed Sądem pierwszej instancji obejmujące wpis od skargi, opłatę od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.