II SA/Rz 1591/25

II SA/Rz 1591/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2026-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu O. sp. z o.o. z siedzibą w M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 5 listopada 2025 r. nr SKO.401.ZP.1475.397.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz Strony skarżącej O. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 5 listopada 2025 r. nr SKO.401.ZP.1475.397.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Prezydent Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Prezydent Miasta") decyzją z [...] czerwca 2025 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i czterech budynków mieszkalnych wolnostojących wraz z budową drogi wewnętrznej i parkingami na działkach nr [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...] obręb [...] dla O. Sp. z o.o. z siedzibą w M.
Od powyższej decyzji, D. D. reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z [...] sierpnia 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę od powyższej decyzji Kolegium złożył D. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zarzucił art. 10, art. 28, art. 49a, art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), wskazując m.in. na:
- nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym nieuwzględnienie faktu śmierci trzech osób wskazanych jako strony (J. P., E. P., B. M.), mimo posiadania przez organ wiedzy urzędowej oraz dokumentów potwierdzających ten fakt;
- wadliwe zastosowanie trybu doręczeń przez obwieszczenie (art. 49a k.p.a.) bez uprzedniego ustalenia liczby stron oraz ich aktualnego statusu prawnego;
- zaniechanie zawieszenia postępowania w celu ustalenia następców prawnych zmarłych stron (art. 30 § 4 i 5 oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.);
- naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez ograniczenie się przez Organ odwoławczy do potwierdzenia ustaleń Organu I instancji bez przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego;
- brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie, oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom.
Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5, 6, 7 i 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r., wskazując na:
- błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w tym niepełne zestawienie danych dotyczących zabudowy istniejącej (braki w tabeli, m.in. w zakresie powierzchni biologicznie czynnej);
- nieprawidłowe ustalenie wskaźników nowej zabudowy, w tym powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków oraz powierzchni biologicznie czynnej, bez oparcia w średnich wartościach wynikających z obszaru analizowanego;
- nieuwzględnienie rzeczywistego charakteru zabudowy istniejącej (rozproszona, jednorodzinna, wolnostojąca) i wynikających z tego ograniczeń dla intensywności nowej zabudowy.
Wobec tak sformułowanych zarzutów D. D. wniósł o uchylenie w całości decyzji Organu II instancji oraz decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 5 listopada 2025 r. nr SKO.401.ZP.1475.397.2025, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") orzekło:
1. uwzględnić skargę w całości uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] sierpnia 2025 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2025 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i czterech budynków mieszkalnych wolnostojących wraz z budową drogi wewnętrznej i parkingami na działkach nr [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...] obręb [...] dla O. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...],
2. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2025 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i czterech budynków mieszkalnych wolnostojących wraz z budową drogi wewnętrznej i parkingami na działkach nr [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...] obręb [...] dla O. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.
Kolegium uznało za zasadne zarzuty dotyczące błędnego ustalenia wskaźników (powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynków). Zdaniem SKO analiza urbanistyczna powinna być kompletna, a jej wyniki jednoznaczne i udokumentowane. Organ I instancji nie zamieścił informacji, na podstawie których można sprawdzić prawidłowość ustalenia średnich parametrów a następnie wskaźników dla planowanej zabudowy. Wyniki analizy urbanistycznej w formie opisowej załączonej do decyzji o warunkach zabudowy nie odzwierciedlają treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem Kolegium w analizie nie zostało również wyjaśnione czy budynki znajdujące się w budowie (wynika to z oznaczenia na mapie zasadniczej linią przerywana) są wybudowane w terenie w sposób umożliwiający przyjęcie ich parametrów do analizy wg § 1 rozporządzenia czy przyjęto parametry na podstawie danych wynikających z pozwolenia na budowę czy też stanowią samowolę budowlaną.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, Kolegium wskazało, że Organy obu instancji nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Analiza urbanistyczna, stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, zawierała braki w zakresie danych dotyczących zabudowy istniejącej, w tym powierzchni biologicznie czynnej. Ocena materiału dowodowego była wybiórcza i nieoparta na pełnym zestawie danych, co narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Ponadto zarzut dotyczący nieuwzględnienia śmierci trzech osób wskazanych jako strony postępowania oraz zastosowania trybu doręczeń przez obwieszczenie (art. 49a k.p.a.) bez uprzedniego ustalenia faktycznego kręgu stron jest o tyle uzasadniony, iż organ I instancji faktycznie mając wiedze niejako urzędowa zupełnie pominął fakt śmierci J. i E. P. i B. P.
Dodatkowo SKO wskazało, że uzasadnienie decyzji Organu II instancji nie zawierało szczegółowego wskazania faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie, ani przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom. Organ ograniczył się do potwierdzenia ustaleń Organu I instancji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Sprzeciw od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła O. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "Strona skarżąca:, "Spółka") reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji SKO I oraz Decyzji WZ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...], pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja SKO I oraz Decyzja WZ nie były obarczone uchybieniami wytkniętymi przez Organ odwoławczy, a tym bardziej uchybieniami uzasadniającymi wydanie decyzji kasacyjnej.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO II w całości oraz o zasądzenie od Organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu - na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła argumenty dotyczące braku podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 138 § 2 k.pa. Wskazywała, że wbrew stanowisku Kolegium strony zostały ustalone w sposób prawidłowy, zawiadomienia w trybie obwieszczeń dokonywane były prawidłowo z zachowaniem wymogu z art. 49a k.p.a. Spółka argumentowała również szeroko, ze analiza urbanistyczna została przeprowadzone z zachowaniem wymogów, gdyż w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Organ nie ma obowiązku badania, czy istniejąca zabudowa została posadowiona zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Takiej kontroli Sąd dokonał w odniesieniu do ww. decyzji SKO, zaskarżonej sprzeciwem, wniesionym przez O. sp. z o.o.
Należy wyjaśnić, że na wcześniejszym etapie postępowania, w dniu 14 sierpnia 2025r. SKO w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołania D. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2025r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i czterech budynków mieszkalnych wolnostojących wraz z budową drogi wewnętrznej i parkingami na działkach nr [...] i [...], położonych w M.
D. D. złożył skargę na decyzję SKO w Tarnobrzegu z [...] sierpnia 2025r., w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji.
Po wniesieniu skargi SKO w Tarnobrzegu w dniu 5 listopada 2025r. wydało w trybie autokontroli decyzję, w której, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchyliło własną decyzję z [...] sierpnia 2025r. oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2025r. a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Zatem SKO w Tarnobrzegu w trybie autokontroli wydało decyzję kasatoryjną, w której przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Sprzeciw od decyzji SKO w Tarnobrzegu z 5 listopada 2025r. wniosła O. sp. z o.o. Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu.
Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono do sądu administracyjnego, może uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
W odniesieniu do decyzji i postanowień rozstrzygnięcie organu podjęte w ramach realizacji uprawnień autokontrolnych może polegać na:
1) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy;
2) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia oraz decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy;
3) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia oraz decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części;
4) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia i umorzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego).
Nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby - zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (oceny) legalności decyzji administracyjnych - decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji. Ochrona interesów strony skarżącej, zawarta w istocie skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru przez nią drogi postępowania sądowoadministracyjnego jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracji, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może - wskutek decyzji kasacyjnej - zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.
O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu administracyjnego. Orzeczenie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji, nie może natomiast otwierać nowego toku postępowania w sprawie (podobnie wyroki WSA w Warszawie: z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 735/04, LEX nr 190723, i z dnia 30 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 249/07, LEX nr 337461 oraz NSA w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r., II GSK 1416/12, LEX nr 1282278, tak również wyrok WSA w Poznaniu z 31.05.2023 r., II SA/Po 29/23, LEX nr 3587348).
Z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. w trybie autokontroli. Z tego powodu sprzeciw został uwzględniony. Ocena dotycząca zasadności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia będzie natomiast przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. II SA/Rz 1449/25.
Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.