II SA/RZ 1574/24

II SA/Rz 1574/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 2 października 2024 r. nr SKO.4170/51/2024 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – skargę oddala –
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 października 2024 r. nr SKO 4170/51/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO lub organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024, poz. 572 dalej: K.p.a. ) oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 dalej: ustawa środowiskowa lub u.i.o.ś.) - po rozpoznaniu szeregu odwołań od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 8 maja 2024 r., znak [...], o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji tymczasowej wytwórni mieszanek mineralno-asfaltowych na działkach o nr ew. [...] w miejscowości [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organ I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przesłanych akt administracyjnych wynika, że M. W. S.A. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie i eksploatacji tymczasowej wytwórni mieszanek mineralno-asfaltowych na działkach o nr ew. [...] (powstałych w wyniku podziału działek o nr ew. [...]) w obrębie geodezyjnym [...]. Inwestor przedłożył Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia (dalej: Kip), z której wynika, że przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie o łącznej powierzchni [...] ha. Polegać będzie na budowie tymczasowej wytwórni mas bitumicznych z niezbędną infrastrukturą, na potrzeby powstającego w bezpośrednim sąsiedztwie węzła [...] - części budowanej obecnie drogi S-19. Lokalizacja planowanej inwestycji zapewni transport mieszanki mineralno- asfaltowej, niezbędnej do budowy drogi, po drogach serwisowych, bez obciążania sieci dróg publicznych.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie i wydał opisaną wyżej decyzję z 8 maja 2024 r., w której stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Nałożył jednak na inwestora obowiązek spełnienia szeregu wymagań w zakresie:
Maksymalnej rocznej produkcji masy bitumicznej - 384 000 Mg.
Funkcjonowania wytwórni mas bitumicznych wyłącznie w porze dziennej tj. od 6.00-22.00.
Wykonania, przed rozpoczęciem eksploatacji wytwórni, wału ziemnego o wysokości ok. 3,5 m i długości ok. 220 m - wzdłuż całej północnej strony przedsięwzięcia.
Dotrzymania poziomu mocy akustycznej punktowych źródeł hałasu o maksymalnych wartościach określonych szczegółowo dla poszczególnych urządzeń.
Wyposażenia suszarki kruszywa w, zasilany pyłem węgla brunatnego lub olejem opałowym lekkim, palnik o mocy ok. 20 MW.
Sposobu magazynowania surowców .
Sposobu realizowania transportu.
Dokonywania regularnych kontroli stanu technicznego wszystkich elementów instalacji.
Sposobu oczyszczania zanieczyszczonego powietrza przed odprowadzeniem do atmosfery, a także wykorzystywania zatrzymanego w filtrze pyłu w procesie technologicznym.
Zachowanie podciśnienia w całym układzie suszenia i odpylania kruszywa.
Wykonania stanowisk/a pomiarowych/ego umożliwiającym/i wykonywanie pomiarów emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm. – dalej: rozporządzenie środowiskowe) rozpatrywana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wymagalność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podlega badaniu.
W toku postępowania organ I instancji wystąpił do:
- Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...];
- Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ);
- Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], o opinie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organy te stwierdziły jednogłośnie, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, z tym że w opinii RDOŚ określono szczegółowe warunki realizowania przedmiotowego przedsięwzięcia, przeniesione następnie przez organ I instancji do treści wydanej decyzji.
Organ I instancji przeprowadził też analizę własną, z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, wyjaśniając je w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Od powyższej decyzji odwołania do SKO w Rzeszowie złożyli: [...] w [...] z filią w [...], A. P., M. K., A. i S. K. oraz A. Z., wskazując szereg powodów, dla których kwestionują zaskarżoną decyzję. Zarzuty wniesione przez odwołujących w dużej mierze odnosiły się do kwestii proceduralnych tj: popełnionych przez organ I instancji błędów w zakresie prowadzenia akt postępowania, braku dowodów doręczenia, pomyłek w zakresie dat poszczególnych pism, a także ogólno pojętej nierówności w traktowaniu obu stron postępowania.
W kwestiach merytorycznych strony zarzucały niedostatecznie dokładną ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, głównie w zakresie hałasu oraz zanieczyszczenia powietrza, a także nieuwzględnienie kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z realizowanym już na tym terenie przedsięwzięciem, polegającym na budowie drogi S-19. Kwestionowali tymczasowość planowanej inwestycji oraz wnosili zastrzeżenia, co do oparcia się przez organ I instancji oraz organy opiniujące wyłącznie na przedłożonej przez inwestora Kip, bez czynienia własnych ustaleń. Podkreślano walory przyrodnicze terenu istotne dla mieszkańców oraz pensjonariuszy okolicznego ośrodka, wskazując na prawdopodobieństwo ich naruszenia.
SKO, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło w całości argumenty i wnioski organu I instancji oraz stwierdziło, że zarzuty podniesione we wniesionych odwołaniach nie są uzasadnione.
Podkreśliło, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się instalacje do produkcji mas bitumicznych, na mocy § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia środowiskowego, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ma zatem fakultatywny charakter. O tym, czy taka konieczność zachodzi decyduje organ prowadzący postępowanie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskodawca wraz z wnioskiem przedłożył Kartę informacyjną przedsięwzięcia, która w toku postępowania przed organem I instancji była wielokrotnie uzupełniana przez wnioskodawcę, na wezwania organów opiniujących, które po analizie charakteru, parametrów i warunków realizacji planowanej inwestycji, nie dostrzegły konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przy zachowaniu konkretnych warunków, które to warunki stały się elementem składowym decyzji organu I instancji.
Uznał że organ I instancji, nie stwierdzając w niniejszej sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zbadał potencjalny wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko i uznając - w oparciu o Kip oraz opinie stosownych specjalistycznych organów - że nie będzie ono znacząco oddziaływać na elementy przyrodnicze środowiska, rozstrzygnął w oparciu o art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wskazał, że ustawodawca, obligując organ rozpoznający sprawę do zasięgnięcia opinii innych, wyspecjalizowanych w danej dziedzinie organów i instytucji zakłada, że z racji posiadania odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, wspomogą one w sposób istotny proces decyzyjny organu. Przypomniał, że przedkładana przez inwestora Kip stanowi, podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, jednakże jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Dlatego podważenie ustaleń Kip mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej powyższego dokumentu wymaga zatem przeprowadzenia, co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów (np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia Kip ).
Jeżeli więc strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej Kip w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 u.i.o.ś. Organ odwoławczy nie uznał zatem za skuteczne zarzutów Skarżącej wobec ustaleń organów, co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dokonanych na podstawie Kip, gdyż strona nie zaoferowała żadnych konkretnych dowodów, wskazujących na wadliwość tychże ustaleń i treści Kip. Organ odwoławczy uznał zatem, że nie są wystarczające same twierdzenia odwołujących się, wyrażające wątpliwości, co do informacji zawartych w KIP i domagające się dodatkowej weryfikacji tych informacji. Zarzuty podniesione w odwołaniach dotyczyły mających wystąpić, zdaniem odwołujących się, negatywnych skutków przedmiotowej inwestycji, w następstwie jej ewentualnego zrealizowania, czego nie potwierdził zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jednocześnie potencjalnym szkodliwym zjawiskom, z punktu widzenia ochrony środowiska, zapobiegać mają właśnie istotne warunki korzystania ze środowiska określone w decyzji organu I instancji, do przestrzegania których zobligowany jest inwestor.
Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została po zasięgnięciu wymaganych opinii organów wyspecjalizowanych w zakresie zagadnień istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania, tj. PPIS w [...], RDOŚ w [...] oraz DZZP GW Wody Polskie w [...], które to organy - po kilkukrotnym uzupełnieniu danych zawartych w Kip na wezwanie organu opiniującego - zgodnie stwierdziły brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, przy jednoczesnym ustaleniu konkretnych warunków przedsięwzięcia. Została sporządzona analiza własna organu w przedmiocie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się ponadto uchybień proceduralnych zawartych w podnoszonych w odwołaniach zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w tym również zarzucanych braków w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji.
W treści skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Skarżąca A. Z., zarzuciła organowi naruszenie :
- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 zd. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w wyniku wydania przez SKO decyzji bez uwzględnienia wszystkich podnoszonych w odwołaniach zarzutów;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez nienależyte, niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak oddzielnego ustosunkowania do zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżącej oraz w pozostałych odwołaniach, co powoduje, że Skarżąca nie wie, która część uzasadnienia decyzji odnosi się do jej odwołania, a która część decyzji odnosi się do pozostałych odwołań, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez to, że nie wiadomo, jaka część decyzji SKO dotyczy skarżącej, a jaka innych skarżących;
- art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez SKO, przejawiającej się w braku odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Skarżącej z dnia 4 czerwca 2024 r., a dotyczących naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1) lit. a) w. zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2), art. 74 ust. 4, art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art, 63 ust. 1 pkt 1) lit b), lit. d), lit. f), lit. g) w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2) u.i.o.ś., a także naruszenia art. 107 § 1 pkt 6) K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe argumenty w sprawie.
Na rozprawie 6 marca 2024r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę i zawarte w niej wnioski. Przewodniczący ogłosił postanowienie Sądu w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
skarga podlega oddaleniu.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - nie dopatrzył się w działaniu organów obu instancji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powodowałoby konieczność usunięcia tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia SKO w Rzeszowie, utrzymującego w mocy decyzję Wójta Gminy [...] - określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji tymczasowej wytwórni mieszanek mineralno-asfaltowych na działkach o nr ew. [...] w [...], na potrzeby budowy węzła, będą będącego częścią budowanej drogi S-19 - w treści której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz określono warunki i wymagania korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje to, że planowana inwestycja stanowi inwestycję, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, a więc przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonym w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia środowiskowego.
W trakcie prowadzonego postępowania Wójt uznał, posiłkując się m.in. opiniami trzech wyspecjalizowanych organów, że w sprawie nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, z którym to ustaleniem nie zgadza się Skarżąca, formułując w treści skargi głównie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, co uniemożliwiło Skarżącej podjęcie prawidłowej obrony własnych praw.
Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten z kolei wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu warunków wymienionych w tym przepisie, przy czym art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej obliguje organ do uprzedniego zasięgnięcia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany zatem do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mając na względzie stanowisko ww. organów opiniujących. W przypadku zaś, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej).
W przypadku, gdy odstąpiono od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś.). Umożliwia to bowiem dokonanie oceny, co do prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 860/11).
W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zasięgnął, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Opinie tych organów zgodnie wskazują na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w dalszej kolejności obligowało organ I instancji do dokonania oceny, czy w świetle kryteriów z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, konieczne było nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W związku z tym organ dokonał oceny, czy planowana inwestycja odpowiada wymogom art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, mając przy tym na względzie kolejno wskazane tam kryteria i w uzasadnieniu decyzji przedstawił rozważania w zakresie:
- rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia ;
- usytuowania przedsięwzięcia, z zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska – zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowisk i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania;
- rodzaju i skali możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w ww. pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.
W treści decyzji, stwierdzając brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organ I instancji nałożył na inwestora szereg obowiązków.
Są one odpowiedzią na formułowane w toku postępowania zarzuty stron tego postępowania, wyrażające obawy mieszkańców okolicznych terenów, co do prawdopodobnego oddziaływania planowanej inwestycji na teren ich nieruchomości położonych w niedalekim sąsiedztwie, poprzez emitowanie hałasu oraz zanieczyszczenie powietrza. Nałożone na inwestora obowiązki dotyczą:
- maksymalnej rocznej produkcji masy bitumicznej;
- funkcjonowania przedmiotowej wytwórni wyłącznie w porze dziennej;
- wykonania przed rozpoczęciem eksploatacji wytwórni wału ziemnego o wysokości 3,5 m i długości 1120 m wzdłuż całej północnej strony przedsięwzięcia;
- dotrzymania ściśle określonego poziomu mocy akustycznej punktowych źródeł hałasu;
- sposobu magazynowania oraz realizowania transportu surowców, a także sposobu oczyszczania zanieczyszczonego powietrza z pyłów, przed jego uwolnieniem do atmosfery.
W treści skargi Skarżąca podniosła i rozwinęła jedynie zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a. uwypuklając w uzasadnieniu skargi - na podstawie tez z orzecznictwa sądów administracyjnych - szereg obowiązków organu odwoławczego w toku prowadzonego przez niego postępowania, a także podkreślając, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do sformułowanych w treści odwołań zarzutów merytorycznych.
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodnie z wspomnianymi wyżej zasadami kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a powodem do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości bądź w części jest jedyne stwierdzenie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z treści pisemnej skargi nie wynika jak konkretnie strona postrzega wpływ zarzucanego organowi naruszenia zasad postępowania na ostateczny wynik sprawy. Sąd badając sprawę z urzędu nie dopatrzył się takiego rodzaju uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Skarżąca, w toku postępowania przez organem odwoławczym była reprezentowana przez fachowego pomocnika, toteż podniesiony w skardze zarzut braku możliwości podjęcia obrony własnych praw, na skutek dość lakonicznej odniesienia się przez ten organ do podniesionych w odwołaniu zarzutów i potraktowania tych zrzutów zbiorczo – nie zaś indywidualnie - nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. II OSK 3780/19).
Zadaniem organu odwoławczego nie jest jednak ponawianie czynności organu I instancji tj. przeprowadzanie na nowo postępowania dowodowego w sprawie ale samodzielne ustosunkowanie się do okoliczności istotnych dla sprawy, z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniach.
W przedmiotowej sprawie, mimo braku oczekiwanej przez Skarżącą obszerności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, nie ma podstaw aby uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności, za zasadne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się bowiem w sposób wystarczająco zrozumiały zarówno do elementów stanu faktycznego sprawy, które zadecydowały o wyniku przedmiotowego postępowania, jak i do zarzutów wywiedzionych w odwołaniach. Organ odwoławczy z materiału dowodowego sprawy wywiódł takie same wnioski jak uprzednio poczynione przez organ I instancji, czemu dał wyraz w treści zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że skoro w ocenie trzech wyspecjalizowanych organów nie ma potrzeby przeprowadzania w przedmiotowej sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a argumenty organów opiniujących są logiczne i spójne z materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie, w tym z Kip i nie zostały w toku postępowania podważone (samego faktu wyrażania wątpliwości przez odwołujących się, organ odwoławczy nie uznał za podważenie zawartych w aktach sprawy opinii osób posiadających wiadomości specjalne) to w przedmiotowej sprawie nie ma konieczności przeprowadzania oceny takiego oddziaływania. Wobec takiego stanowiska organu, nie sposób uznać, że zarzucona lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i brak powielenia w treści uzasadnienia szczegółowych argumentów, które doprowadziły organ do wniosku analogicznego jak wywiedziony przez organ I instancji, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że z treści skargi nie wynika z jakich powodów, zdaniem Skarżącej, ostateczny merytoryczny wynik sprawy powinien być inny. Skarżąca bowiem, odwołując się do konkretnych przepisów prawa i zarzucając ich naruszenie, nie precyzuje na czym owo naruszenie konkretnie polega tj. jakie konkretnie oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko zostało pominięte w ocenie, w toku przeprowadzonego postępowania, czy też gdzie strona upatruje błędy merytoryczne, co do przedmiotu przeprowadzonego postępowania.
W ocenie Sądu zbiorcze odniesienie się przez organ odwoławczy do poszczególnych zarzutów, zawartych w licznych odwołaniach, nie stanowi naruszenia zasad postępowania odwoławczego, gdyż zarzuty te, mimo iż wnoszone były przez różne strony postępowania, sprowadzały się do kwestionowania tych samych ustaleń faktycznych organu I instancji i tych samych błędów proceduralnych. W tym stanie faktycznym łącznie, zbiorcze odniesienie się do poszczególnych grup zarzutów nie stanowi naruszenia prawa. Zgodnie z przyjętymi zasadami sporządzania uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, istotną kwestią jest wyjaśnienie stronom dlaczego zarzuty zawarte w odwołaniu nie zostały uwzględnione. Nie ma jednakże potrzeby tłumaczenia tej kwestii odrębnie każdej ze stron uczestniczących w postępowaniu. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, mimo braku obszerności, w sposób wystarczający wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Na uwzględnienie nie zasługują zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 zd. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez nienależyte, niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Na marginesie sprawy można podkreślić, że liczni odwołujący się wywodzili wniosek o nieprawidłowym działaniu organu I instancji na podstawie zauważonych w aktach sprawy nieścisłości, braków dowodów doręczeń, a nawet oczywistych omyłek pisarskich. Nie sposób jednak ustalić jak owe błędy, zdaniem autorów odwołań, mogłyby przełożyć się na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie, poza opóźnieniem tego postępowania. Jak wyżej wskazano, to właśnie kwestia przełożenia się na wynik postępowania w sprawie stanowi o skuteczności podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Nie budzi zatem zastrzeżeń Sądu fakt, że organ odwoławczy, nie dysponując skonkretyzowanymi zarzutami, a jedynie szerokim wskazaniem rzekomych nieprawidłowości proceduralnych organu I instancji nie uznały tak sformułowanych zarzutów za zasadne.
Nie są również uzasadnione, zasugerowane w treści skargi, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów poprzez brak wskazania okoliczności, które zadecydowały o uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby dokonywania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Organ I instancji wskazał bowiem, a organ odwoławczy zaaprobował, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana poza wielkopowierzchniowymi formami ochrony przyrody, poza istniejącymi w regionie korytarzami ekologicznymi, a także poza obszarem Natura 2000. Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana również poza obszarem wód podziemnych, a także poza obszarem poboru wód na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę. Tym samym rozważone zostały, w sposób wystarczająco szczegółowy, sposoby ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, które doprowadziły organ I instancji wydający decyzję - tak samo jak organy opiniujące, zaangażowane w ocenę okoliczności podnoszonych w przedmiotowej sprawie - do wniosku o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Tym samym zarzutu skargi w tej kwestii – sformułowanego poprzez samo odwołanie się do konkretnych przepisów ustawy środowiskowej - nie można uznać za uzasadniony.
Oceniając zaskarżoną decyzję, co do meritum – w ramach badania sprawy z urzędu – Sąd uznał, że nie są również uzasadnione zarzuty dotyczące pominięcia w rozważaniach organów obu instancji hałasu generowanego przez planowane przedsięwzięcie, emitowanych do atmosfery zanieczyszczeń, a także kwestia kumulacji oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia łącznie z realizowanym w [...] przedsięwzięciem polegającym na budowie drogi S-19.
Kwestia natężenia hałasu generowanego przez planowane przedsięwzięcie została w sposób szczegółowy przedstawiona w uzupełnieniu V Kip, w treści którego zidentyfikowane zostały rodzaje źródeł hałasu oraz określone poziomy ich mocy akustycznej. Ograniczenia mocy akustycznej tych urządzeń zasugerowane przez RDOŚ, znalazły się w treści decyzji organu I instancji. Przeprowadzona przez Inwestora analiza akustyczna wykazała, że na obszary podlegające ochronie akustycznej tj. obszary zabudowy mieszkaniowej położone najbliżej terenu planowanej inwestycji – przy założeniu że teren ten, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, zostanie odgrodzony wzniesionym wałem ziemnym – nie będzie oddziaływał dźwięk o równoważnym poziomie przekraczającym normy wynikające z rozporządzenia ministra środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Badane były wyłącznie normy obowiązujące w ciągu dnia, gdyż działanie planowanej inwestycji, zgodne z treścią decyzją organu I instancji ograniczone zostało do godzin dziennych.
Zauważyć przy tym należy, że Kip zawiera informacje, niezbędne dla dokonania powyższej oceny. Karta została uzupełniona przez inwestora kilkakrotnie, w odpowiedzi na uwagi organów opiniujących w sprawie. Zarówno RDOŚ, jak i PIS oraz organ ds. gospodarki wodnej nie stwierdziły konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym RDOŚ określił szeroki zakres wymagań przy realizacji inwestycji, korespondujący z artykułowany nimi przez mieszkańców obawami, dotyczącymi emisji hałasu oraz zanieczyszczeń do powietrza. W powyższym zakresie, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały wyczerpującej i wszechstronnej analizy zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji. Sąd nie znalazł także podstaw, by podważyć stanowiska ww. wyspecjalizowanych organów opiniujących.
Odwołujący poddali w wątpliwość wnioski tych organów, nie przedstawili jednak jakichkolwiek opracowań, ekspertyz czy opinii sporządzonych przez osoby dysponujące wiedzą fachową, które mogłyby wskazać dlaczego wnioski wywiedzione przez organy obu instancji oraz organy opiniujące na podstawie danych zawartych w Kip, są ich zdaniem błędne.
Podkreślenia wymaga, że podważenie ustaleń wynikających z Kip (wraz z jej uzupełnieniami) mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej powyższego dokumentu wymaga zatem przeprowadzenia, co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów, np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 wrześnie 2023 r., II SA/Rz 1672/22, wyrok WSA w Kielcach z 12 września 2024 II SA/Ke 401/24).
Jeżeli strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 u.i.o.ś. ( wyrok NSA z dnia 2 lutego 2024 r. III OSK 1240/22).
Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty, sprowadzające się jedynie do podważenia prawidłowości dokonanych ustaleń. Skoro w toku niniejszego postępowania Skarżąca nie przedstawiła dokumentu odmiennie określającego zakres oddziaływania inwestycji na środowisko, który skutecznie podważyłby Kip, to należy uznać, że zasadnie stanowił on podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów( k. 36 akt adm.- V uzup. KIP) wynika, że izolinie określające dopuszczalne granice emisji hałasu w terenie podlegającym ochronie akustycznej nie sięgają najbliższych zabudowań mieszkalnych. Wobec tego, stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii uznać należy za zasadne.
Również kwestia ewentualnej emisji zanieczyszczeń do powietrza została przez organ I instancji skrupulatnie zbadana, co skutkowało określeniem w treści decyzji organu I instancji szeregu wymagań skierowanych do inwestora, odnoszących się do sposobu zabezpieczenia środowiska przed nadmierną emisją zanieczyszczeń. Określone zostały szczegółowe wymagania, zarówno co do sposobu magazynowania jak i transportowania surowców w zamkniętych opakowaniach, pod plandekami itp., a także nałożony został obowiązek oczyszczania zanieczyszczonego powietrza przed wprowadzeniem go do atmosfery – w treści decyzji organu I instancji określono rodzaje filtrów, a także nałożono na inwestora obowiązek wykorzystania zatrzymanego w filtrze pyłu w procesie technologicznym.
W postępowaniu została również zbadana kwestia kumulacji oddziaływań planowanej oraz realizowanej aktualnie inwestycji przy budowie drogi S-19. Kip zawiera szczegółowy opis okoliczności wziętych pod uwagę przy ocenie kumulacji opisanych przedsięwzięć i odnosząc się do uprzednio dokonanego badania oddziaływania na środowisko realizowanej obecnie inwestycji przy budowie S-19, uznaje ową kumulację, wziętą już pod uwagę na wcześniejszych etapach postępowania za pomijalną. Sąd nie znalazł również podstaw do kwestionowania wybranego przez inwestora wariantu realizacji przedsięwzięcia. Zostało ono określone jako przedsięwzięcie o najmniejszym zakresie oddziaływania na środowisko, jako położone blisko realizowanej drogi S- 19 i pozwalające na transportowanie materiałów bitumicznych z wykorzystaniem dróg serwisowych, bez obciążenia dróg publicznych.
Nie jest wobec tego zasadny, podniesiony w treści skargi zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1) lit. a) w. zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2), art. 74 ust. 4, art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art, 63 ust. 1 pkt 1) lit b), lit. d), lit. f), lit. g) w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2) u.i.o.ś. W ocenie Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w sposób prawidłowy zidentyfikowało potencjalne zagrożenia planowanej inwestycji dla środowiska, a także określiło sposoby zniwelowania owych zagrożeń, tak aby maksymalnie ograniczyć oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko. Organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu, na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, formułował prawidłowe wnioski, co do rozstrzygnięcia sprawy.
Inwestycje, dla których wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego często budzą sprzeciw lokalnej społeczności. Sprzeciw taki nie może jednak stanowić przeszkody do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem ustawodawca wyraźnie określił przypadki odmowy wydania takiej decyzji i sprzeciw lokalnej społeczności do nich nie należy. Organ, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, może tak zabezpieczyć środowisko (w tym zdrowie ludzi), aby obawy zgłoszone przez lokalną społeczność zostały uwzględnione. W niniejszej sprawie dokonano szczegółowej analizy rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, z uwzględnieniem aspektów wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Wobec powyższego skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.