II SA/Rz 1569/22

II SA/Rz 1569/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1719/23 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie pokontrolne w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 2 i 3, art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1645
art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2021
art. 52, art. 3 ust. 3 pkt 52
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
Dz.U. 2022 poz 699
art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 66 ust. 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [....] na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 12 października 2022 r. nr DPWI.7023.461.2022.EGO w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1 – 4 i 7; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 12 października 2022 r. nr DPWI.7023.461.2022.EGO wydane w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 z późn. zm).
Wydanie zarządzenia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniach od 2 do 22 września 2022 r. w A. Sp. z o.o., ul. [...], upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie - Delegatura w [....] przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W wyniku dokonanych ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska [...] października 2022 r., wydał wskazane na wstępie zarządzenie pokontrolne, w którym zarządził:
1. Kwalifikować niesprzedaną żywność pochodzenia zwierzęcego, wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645.).
2. W sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego zgodnie z art. 2 i 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645.).
3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego, wycofanej ze sprzedaży jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645.).
4. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2021r. o odpadach (t.j. Dz. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.).
5. Roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzać zgodnie ze stanem faktycznym (t.j. Dz. U, z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.).
6. Wypełniać obowiązek wynikający z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r., o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.).
7. Właściwie kwalifikować wytwarzane odpady, poprzez ich zaliczanie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 202 Ir. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn, zm.).
Termin realizacji usunięcia wyżej wskazanych nieprawidłowości: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania. Natomiast termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń został wyznaczony na dzień 30 listopada 2022 r.
W uzasadnieniu organ odnosząc się do poszczególnych zaleceń wyjaśnił, że:
Ad. 1
Kontrola wykazała, że Spółka przekazane do utylizacji PUPZ kategoria 3, nie kwalifikuje jako zmarnowanej żywności. Spółka do zmarnowanej żywności zalicza ilość żywności, spełniającą wymogi prawa żywnościowego i wycofaną z etapu dystrybucji oraz przekazaną do utylizacji.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 UPMŻ marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. 1) — Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
W ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność wycofania z etapu dystrybucji spełniająca wymogi prawa żywnościowego. Zdaniem Organu żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana.
Powyższe stanowi naruszenie art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645).
Ad. 2 i 3
W trakcie kontroli przedłożono sprawozdania o marnowanej żywności. Na podstawie ww. sprawozdań, informacji uzyskanych podczas kontroli oraz przedstawionych dokumentów stwierdzono, że Spółka nie uwzględniła masy marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego. W związku z powyższym roczne sprawozdania o marnowanej żywności sporządzone zostały nieprawidłowo. Przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do sprawozdania o marnowanej żywności za 2021 r. miało wpływ na prawidłowe wyliczenie wysokości należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniach. Fakt ten stanowi naruszenie art. 2 i 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645).
Ad. 4
Podczas kontroli ustalono że, Spółka dla MPD (Miejsce Prowadzenia Działalności) [...] nie prowadzi ewidencji wytwarzanych odpadów (dla odpadów w postaci: opakowań z papieru i tektury, opakowań z tworzyw sztucznych, nieprzydatnej do spożycia żywności - innej niż pochodzenia zwierzęcego) z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów.
Ad. 5
W Rocznych sprawozdaniach o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r. i 2020 r. przekazanych za pośrednictwem bazy BDO do Marszałka Województwa [....] nie uwzględniono odpadów wytwarzanych min. w kontrolowanym Sklepie [...]. Fakt ten stanowi naruszenie art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Ad. 6
Z protokołu przyjęcia informacji oraz z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że odpady w postaci opakowań z papieru i tektury i opakowań z tworzyw sztucznych przekazywane były do Magazynu Regionalnego [...] - nie posiadającego zezwolenia na zbieranie odpadów. Odpady przekazywane były na dokumencie "Przesunięcie międzymagazynowe na minus". Analiza BDO z poziomu dostępu dla Jednostek Administracji Publicznej JAP-BDO potwierdziła brak sporządzana Kart Przekazania Odpadów. Art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Zgodnie z art. 69 ww. ustawy kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu.
Ad. 7
Podczas kontroli ustalono, że nieprzydatną do spożycia żywność (inną niż pochodzenia zwierzęcego), Spółka błędnie kwalifikuje jako odpady komunalne. Zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez odpady komunalne - rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając źródło ich powstawania.
Spółka także nie prowadzi dla ww. odpadów w bazie (BDO) ewidencji z zastosowaniem kart ewidencji odpadów (KEO) i kart przekazania odpadów (KPO) zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4 (w odniesieniu do ewidencji odpadów – nieprzydatnej do spożycia żywności innej niż pochodzenia zwierzęcego), pkt 7 złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Sp. z o.o. z/s w [....] i w tym zakresie zawnioskowała o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:
– art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez dokonanie błędnej wykładni ustawowej definicji marnowania żywności i w konsekwencji przyjęcie, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego, a w konsekwencji uznanie, że Spółka zobowiązana jest kwalifikować produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 jako żywność zmarnowaną;
– art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez niewłaściwe uznanie, że do całkowitej masy marnowanej żywności należy zaliczać żywność niespełniającą wymagań prawa żywnościowego i wykazywać ją w sprawozdaniach o marnowaniu żywności oraz poprzez uznanie, że Spółka zobowiązana jest do wykazywania w sprawozdaniach o marnowanej żywności produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3;
– art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię ustawowej definicji odpadów komunalnych i w konsekwencji uznanie, że odpady powstające w kontrolowanej jednostce, są niewłaściwie klasyfikowane jako odpady komunalne;
– art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W ocenie skarżącej Spółki stanowisko organu, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 należy kwalifikować, jako zmarnowaną żywność, a w konsekwencji ujmować jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności, jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją "marnowania żywności" zawartą w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywnością. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, że marnowanie żywności - oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania, jako odpady.
Z definicji tej wynika, że odnosi się ona do wycofywania z etapu dystrybucji żywności wyłącznie spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Spółka wskazała, że na prawo żywnościowe składają się przepisy prawa krajowego w tym ustawa z 25 sierpnia 2005 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisy prawa unijnego - rozporządzenie (WE) nr 178/2002 i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.
Spółka zwróciła uwagę, że w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności została określona definicja żywności, tj. żywność - środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Z treści art. 2 rozporządzenia wynika, że żywność lub środek spożywczy oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Mając na uwadze treść ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Spółka wskazała, że przepisy te określają wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia. Przepis art. 52 ustawy, wskazuje że środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu, co oznacza, że po upływie określonych terminów żywność/środki spożywcze muszą zostać wycofane z obrotu, jako produkty "przeterminowane". Takie określenie wymagań, wprost wynikających z przepisów prawa, w ocenie Spółki oznacza, że niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, której upłynął termin trwałości lub termin przydatności do spożycia. Oznacza to, że taka żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) do produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 zostały zaliczone m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w opakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Zatem mając na uwadze stwierdzenie, że do kategorii 3 zaliczane są takie produkty pochodzenia zwierzęcego które nie nadają się już do spożycia przez ludzi, uprawnione jest twierdzenie, że produkty te nie spełniają wymogów prawa żywnościowego. Definicja wskazana w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, jednoznacznie określa, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, np. jest wycofywana z etapu dystrybucji z powodu zbliżającego się terminu ważności lub daty minimalnej trwałości. Ustawodawca nie objął zakresem definicji - żywności która przekroczyła te terminy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Spółki produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczane do kategorii 3, żywność której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości nie mogą być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa, wycofać takie produkty, żywność z etapu dystrybucji. Przy czym takie wycofanie żywności nie oznacza, że jest to marnowanie tej żywności, gdyż taka żywność nie spełnia w momencie jej wycofywania wymogów prawa żywnościowego.
Spółka podniosła, że ustawodawca tworzy definicje legalne "marnowania żywności" po to aby podmioty stosujące prawo, nie miały żadnych wątpliwości co do znaczenia danego sformułowania posiadającego swoją definicję ustawową. W przypadku takich definicji, należy je interpretować ściśle a pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Zatem zgodnie z literalnym brzmieniem legalnej definicji "marnowanie żywności" oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. Co w konsekwencji oznacza, iż żywność niespełniająca wymogów prawa żywnościowego, nie została ujęta w definicji określonej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.
W ocenie Spółki w ustawowej legalnej definicji marnowania żywności, racjonalny ustawodawca wskazał jednoznacznie, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu nr 178/2002 w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Zatem wprost definicja odnosi się do odpadu. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego kat. 3, a nie z odpadem. Wobec powyższego inne wymagania formalne (m.in. w zakresie dokumentu, na podstawie którego zgodnie z prawem mają być przekazywane produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kat. 3 do odpowiedniego podmiotu) muszą być spełnione w przypadku gdy mamy do czynienia z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego kat. 3 a inne w sytuacji, gdy przedmiotem są odpady.
Spółka podkreśliła, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w art. 2 wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem nr 1069/2009 (art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach). Zatem produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego podlegają reżimowi prawnemu ustawy o odpadach, tylko w sytuacji, w której mogą zostać zakwalifikowane, jako odpad, a więc wyłącznie, gdy są przewidziane do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, przy czym dla oceny czy do produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 stosuje się przepisy ustawy o odpadach czy też nie decydujące jest przewidywane miejsce ich wykorzystania.
Generalną zasadą jest, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nie są odpadami, nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. Natomiast wyjątkiem od tej zasady są sytuacje, gdy produkty te jednak podlegają pod przepisy ustawy o odpadach.
Spółka wyjaśniła, że przekazuje produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3, podmiotowi, z którym została zawarta umowa dotycząca odbierania m.in. produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, na podstawie dokumentu handlowego, co zostało stwierdzone w protokole kontroli. Oznacza to, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 objęte przedmiotową umową, nie są odpadami przeznaczonymi do składowania na składowiskach odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni. Wobec powyższego prawidłowe jest jej postępowanie w zakresie nieklasyfikowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - kategoria 3 do marnowanej żywności, a w konsekwencji nieuwzględnianie masy tych produktów w sprawozdaniu o marnowanej żywności oraz nieujmowanie masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 przy obliczaniu opłaty za marnowanie żywności.
W ocenie Spółki wydane zarządzenie pokontrolne w pkt 1, 2, 3 stoi w sprzeczności z treścią legalnej definicji marnowania żywności zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, naruszając przepis art. 2 pkt 1 ww. ustawy, z uwagi na niewłaściwą i sprzeczną z obowiązującymi przepisami, wykładnię definicji marnowania żywności. Zdaniem skarżącej Spółki na podstawie obowiązujących przepisów brak jest możliwości kwalifikowania żywności pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 jako żywności marnowanej, gdyż nie spełniają one ustawowej definicji marnowanej żywności. Wobec powyższego wydane zarządzenie pokontrolne narusza przepis art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, który wskazuje, że sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku. Zatem przedmiotowe sprawozdanie o marnowanej żywności dotyczy tylko i wyłącznie żywności zmarnowanej czyli takiej, która w momencie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Produkty pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 nie spełniają tych wymogów. Zatem nieuprawnione jest stanowisko Organu, że ilość produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, należy wliczać do całkowitej masy zmarnowanej żywności i wykazywać w sprawozdaniu o marnowanej żywności oraz obliczać na tej podstawie opłatę za marnowaną żywność.
Odnosząc się do pkt 4 i 7 zarządzenia pokontrolnego Spółka wskazała, że zostały one wydane z pomięciem treści art. 3 ust. 1 pkt 7 i art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jej niezastosowanie przez Organ w przedmiotowej sprawie. Podała, że w gospodarstwach domowych powstają odpady typu: niedająca się do spożycia żywność inna niż pochodzenia zwierzęcego. Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej. Odpady powstające w placówce handlowej ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, a w związku z tym mogą być klasyfikowane, jako odpad komunalny. Z racji tego, że odpady powstające w kontrolowanej placówce, ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, Spółka odpady tego rodzaju (odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia innej niż pochodzenia zwierzęcego) klasyfikuje do odpadów komunalnych. W związku z tym zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach, obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych. Zatem skarżąca Spółka jako wytwórca odpadów komunalnych nie ma obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji, 1 prowadzenia w rejestrze BDO ewidencji na kartach ewidencji odpadów (KEO) i kartach przekazania odpadów (KPO).
W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej oddalenie w całości.
Organ wskazał, że masę marnowanej żywności w Supermarkecie [...], ustalono na podstawie raportów sumy zmarnowanej żywności prowadzonych jako ewidencja marnowanej żywności. Zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi od kontrolowanego, w sprawozdaniu o marnowanej żywności w 2021 r. Spółka ujęła ilość żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i została wycofana z etapu dystrybucji oraz przekazana do utylizacji, tj. zmarnowaną żywność w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Z uwagi na fakt, że przekazanie do utylizacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, nie zostały one ujęte w sprawozdaniu. Świadczy to o nieprawidłowym sporządzeniu sprawozdań o marnowanej żywności za 2021 rok. Powyższe stanowi naruszenie art. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do sprawozdań o marnowanej żywności za 2021 r. miało wpływ na prawidłowe wyliczenie wysokości należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniach, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 8 ww. ustawy.
Powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, Organ wskazał, że zawiera ona zwrot "w szczególności", a zatem zawiera tylko przykłady marnowania żywności. Z powyższego należy wnioskować, że marnowanie żywności, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad, bowiem celem ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności.
Interpretacja ww. art. 2 pkt 1 nie pozwala zgodzić się z argumentacją, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwienia jako odpady, z uwagi na fakt niespełniania wymogów prawa żywnościowego nie jest marnowaniem żywności, bowiem takie stanowisko w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z celami ustawy. Gdyby powyższe twierdzenie było prawdziwe, to jednostki handlowe nigdy nie wycofywałyby z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego w celu jej rozdysponowania np. do organizacji pozarządowych, licząc, że ta zostanie zakupiona przez klientów sklepu, a po upływie terminu przydatności do spożycia żywność byłaby zawsze unieszkodliwiana/przetwarzana jako odpad. Takie działanie z pewnością stanowiłoby marnowanie żywności i jako takie byłoby niezgodne z podstawowymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia rzeczonej ustawy.
Przepis art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności przewiduje obowiązek ponoszenia przez sprzedawców żywności opłaty za marnowanie żywności. Opłata taka jest ustalana poprzez pomnożenie jednostkowej stawki przez masę marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi masa marnowanej żywności w kilogramach. Obowiązany podmiot sam ustala wysokość opłaty i wnosi należną opłatę na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności na cele społeczne. W art. 5 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zdaniu drugim przewidziano regulację, zgodnie z którą opłaty nie ponosi się od 10% masy marnowanej żywności (podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach). Ponadto sprzedawca żywności w oparciu o art. 5 ust. 4 i 5 ww. ustawy, uprawniony jest do pomniejszenia opłaty odpowiednio o koszty poniesione na prowadzone kampanie edukacyjnoinformacyjne lub koszty wykonania umowy dotyczącej przekazywania żywności na cele społeczne, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Do ilości marnowanej żywności należy dodawać tę, która została poddana odzyskowi lub unieszkodliwiona jako odpad z uwagi na niewycofanie jej z dystrybucji odpowiednio wcześniej przed upływem terminu przydatności do spożycia. Żywność przeznaczona do sprzedaży przez Stronę, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana.
Nieprzydatną do spożycia żywność (inną niż pochodzenia zwierzęcego), Spółka kwalifikuje jako odpady komunalne, którą przekazuje podmiotowi odbierającemu odpady komunalne. Te same odpady kontrolowany traktuje jako zmarnowaną żywność i jej ilość umieszcza w sprawozdaniu o marnowanej żywności.
Powołując się na art. 3 ust. 7 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach Organ wyjaśnił, że kwalifikowanie odpadów w postaci nieprzydatnej do spożycia żywności (niesprzedana żywność inna niż pochodzenia zwierzęcego) powstającej w wyniku działalności handlowej Supermarketu [...] jako odpadów komunalnych jest niewłaściwe. Dla tych odpadów Spółka nie prowadzi ewidencji odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Odpady komunalne to odpady wytworzone w gospodarstwach domowych, jak i te związane z konsumpcją dóbr, wytworzone w obiektach użyteczności publicznej, w pomieszczeniach zakładów produkcyjnych, użytkowanych na cele biurowe i socjalne, które ze względu na swój charakter lub skład podobne są do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Czyli odpady niezwiązane z produkcją, ale z konsumpcją są odpadami komunalnymi w rozumieniu ustawy o odpadach. Dla odpadów komunalnych charakterystyczne jest powstawanie ich w związku ze zwyczajnym bytowaniem człowieka w gospodarstwach domowych, ale też poza nimi, w miejscach, gdzie ludzie przebywają, wykonując czynności życiowe. W sieciach handlowych towar przeterminowany jest natychmiast wycofywany ze sprzedaży i powinien być traktowany jako odpad, który musi być właściwe zagospodarowany. Przeterminowanej żywności nie można kwalifikować jako zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01.
Na rozprawie pełnomocnik Organu dodała, że co do zasady wszystkie podmioty prowadzące działalność na terenie właściwości kontrolującego stosują się do wykładni przepisów zaprezentowanej przez Organ, jedynie dwa pomioty w tym skarżąca Spółka prezentują przeciwne stanowisko, czego wyrazem są wyniki kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego poza decyzjami, postanowienia mogą być również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy - o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08 te i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu. Zarządzenie zostało doręczone Stronie skarżącej 17 października 2022 r., co za tym idzie skarga złożona za pośrednictwem organu 17 listopada 2022 r. została złożona z zachowaniem ustawowego terminu- art. 53 § 2 p.p.s.a.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać:1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1). Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ww. ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawa określa w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Adresat zarządzenia pokontrolnego jest obligowany podjąć działania wynikające z niego, a przede wszystkim - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zatem zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest władczym aktem organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r. II SA/Go 207/18 ).
Z punktu widzenia kontroli zarządzenia istotne jest to, że Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W przeciwnym razie przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego ( wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1091/21). Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył (wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. III OSK 935/21 ).
Niedopuszczalne jest, by w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym określenie naruszeń przepisów prawa nastąpiło przez podanie nazwy aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu.
W protokole kontroli nr [...] jako cel kontroli podano:
1. Kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów).
2. Kontrola w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności.
Zarządzeniem pokontrolnym z 22 października 2022 roku Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu w dniach od 2 do 22 września 2022 r. kontroli w A. sp. z o.o. – ul. [...], zarządził:
1. kwalifikować niesprzedaną żywność pochodzenia zwierzęcego, wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności - w terminie: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania,
2. w sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego zgodnie z art. 2 i 8 ubawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania,
3. prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego, wycofanej ze sprzedaży, jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - w termin niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania
4. prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i 67 ustawy o odpadach – w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania,
5. sporządzać roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami zgodnie ze stanem faktycznym - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania,
6. wypełniać obowiązek wynikający z art. 41 ustawy o odpadach - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania,
7. właściwie kwalifikować wytwarzane odpady, poprzez ich zaliczanie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4 ustawy o odpadach.
Jednocześnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 listopada 2022 r.
Skarga dotyczy pkt 1-4.
W sprawie spór sprowadza się do kwalifikacji przeterminowanej żywności, w stosunku do której upłynął termin przydatności bądź minimalnej trwałości.
Zdaniem Organu Spółka w sprawozdaniu o marnowanej żywności podała nieprawidłową masę, poprzez objęcie nią jedynie żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i została wycofana z etapu dystrybucji oraz przekazana do utylizacji, natomiast nie objęła nią żywności, której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości.
Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem i wskazuje, że żywność w stosunku, do której upłynął termin przydatności lub minimalnej trwałości nie może być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa, wycofać takie produkty z etapu dystrybucji, przy czym takie wycofanie nie jest równoznaczne z marnowaniem żywności, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o zapobieganiu marnowaniu żywności. Wyjaśniła, że kwalifikuje żywność jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 i przekazuje ją podmiotowi, z którym zawarła umowę na odbiór produktów pochodzenia zwierzęcego. Oznacza to jednocześnie, że nie stosuje się do nich ustawy o odpadach - art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach.
Rozstrzygnięcie zatem sporu między organem, a Stroną skarżącą leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
W definicji tej nie ma mowy o żywności, której termin przydatności lub minimalnej trwałości upłynął. Tymczasem Organ twierdzi, że również ta żywność powinna zostać tak zakwalifikowana.
Sąd nie zgadza się z tą argumentacją Organu, z tej prostej przyczyny, że zasadą jest, że nie można domniemywać obowiązków, które nie wynikają wprost z treści przepisów, a z którymi wiążą się określone sankcje ustawowe.
Skoro ustawodawca stworzył definicję marnowanej żywności, z którą to powiązał obowiązek sprawozdawczości, odpłatności i wreszcie sankcje za ich niedopełnienie, to nie ma żadnych podstaw do rozciągania tej definicji na sytuacje w niej nieopisane, choćby przemawiał za tym cel ustawy.
Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.
Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.; dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż., przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).
Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
Słusznie zwraca uwagę Organ, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności, nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. Są to jednak oczywiście spostrzeżenia natury de lege ferenda, które służą jedynie zobrazowaniu stopnia skomplikowania problematyki i nie mają bezpośredniego przełożenia na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy ( wyżej powołany wyrok WSA w Rzeszowie z 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1103/22).
Z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy trudno byłoby, uzasadnić obowiązek usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne w pkt 1 -3 zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia również art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tej ustawy dotyczących ustania opłaty za marnowanie żywności oraz rocznego sprawozdania o marnowanej żywności.
Odnosząc się z kolei do nałożonego na Stronę skarżącą obowiązku ewidencjonowania odpadów, to również w tym przypadku stwierdzić należy, że argumentacja Strony skarżącej skutecznie podważyła jego istnienie.
Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem.
Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią materiał kategorii 3 w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego o Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, ze zm.). Należy przypomnieć, że do kategorii 3 prawodawca unijny zaliczył m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt (art. 10 lit. f rozporządzenia nr 1069/2009).
W przedmiotowej sprawie Spółka wskazała i to w zasadzie nie jest kwestionowane przez organ, że przekazuje produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3, podmiotowi z którym zawarła umowę na odbieranie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, na podstawie dokumentu handlowego, co zostało z resztą stwierdzone w protokole kontroli. Zgodzić się należy w związku z tym ze Stroną skarżącą, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 objęte przedmiotową umową, nie są odpadami przeznaczony do składowania na składowiskach odpadów albo do przekształcenia termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni – nie mają zatem do nich zastosowania przepisy ustawy o odpadach i wynikające z nich obowiązki, w tym nałożony przez Organ obowiązek sprawozdawczości i odpowiedniej kwalifikacji. Skoro tak to obowiązki określone w pkt 6 i 7 zarządzenia także nie znajdują prawnego uzasadnienia.
Ponadto logicznie Strona skarżąca podnosi, że zgodnie z ustawową definicją odpadów komunalnych art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach za odpady komunalne – uważa się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet, jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
Mając na uwadze treść definicji odpadów komunalnych, można wskazać następujące cechy definicyjne tego rodzaju odpadu: pochodzenie od jakiegokolwiek wytwórcy odpadów innego niż gospodarstwo domowe, a więc także w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, podobieństwo pod względem charakteru lub składu do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, przy czym podobieństwo nie oznacza identyczności i zgodnie z ustawą nie musi dotyczyć ilości wytwarzanych odpadów, odpady, które ze względu nie na ilość, ale wyłącznie ze względu na swój charakter lub skład są podobne (nie muszą być identyczne) do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, można kwalifikować do odpadów komunalnych.
W gospodarstwach domowych powstają odpady typu: niedająca się do spożycia żywność, opakowania z papieru i tektury.
Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej.
Zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach, obowiązek ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, co czyni w takiej sytuacji nałożony przez Organ w pkt 4, 6 i 7 bezzasadnym.
Nie znajduje natomiast prawnego uzasadnienia zajęte przez Organ w odpowiedzi na skargę stanowisko odnośnie odpadów komunalnych. Definiując pojęcie odpadu komunalnego Organ stworzył własną definicję wskazując, że są nim wyłącznie odpady powstające w gospodarstwie domowym bądź poza nim ale związane ze zwyczajnym bytowaniem człowieka w gospodarstwie domowym.
Tymczasem akcent w ustawowej definicji odpadu komunalnego został położony na charakter odpadu – zbliżony do odpadu – gospodarstwa domowego, a nie na charakter – rodzaj wytwórcy odpadu, który nie musi być zbliżony charakterem do gospodarstwa domowego.
Ponadto definicja z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach in fine zawiera wyłączenia z definicji odpadów komunalnych ze względu na źródło powstania, przy czym odpady sklepowe nie mieszczą się w tym katalogu wyłączeń.
Przyjęta przez Organ argumentacja do uzasadnienia nałożonych obowiązków jest zatem niewystarczająca.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił pkt 1 – 4 i 7 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.