II SA/RZ 1565/24

II SA/Rz 1565/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rzeszowie na uchwałę Rady Gminy Chmielnik z dnia 17 sierpnia 2024 r. nr XLVII/290/2023 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania oraz odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Chmielnik oraz określenie szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1565/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Rzeszowie jest – podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz.U. z 2023 r., poz. 535, dalej: u.p.p.d.) oraz art. 4 § 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) - uchwała Rada Gminy Chmielnik z 17 sierpnia 2023 r. nr XLVII/290/2023 w sprawie trybu i sposobu powołania oraz odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Chmielnik oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Prokurator zarzucił wydanie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa:
I. art. 9a ust. 15 u.p.p.d., § 118 w zw. z § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP - polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i określeniu w § 1 ust. 2 i 3 uchwały kręgu podmiotów których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy powołane przepisy u.p.p.d. nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.d., a nadto dokonano modyfikacji treściowej zapisu ustawowego,
II. art. 9a ust. 15 u.p.p.d. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, ustanie zatrudnienia członka Zespołu w podmiocie który typował do go pracy w Zespole lub ustaniu członkostwa w organizacji która typowała członka do pracy w Zespole, w sytuacji gdy Rada Gminy została upoważniona (na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.d.) wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.
Zarzucając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 4.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że realizując obowiązek wypływający z art. 9a ust. 15 u.p.p.d. rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Uchwała ta należy do aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, "w skład zespołu mogą wchodzić również przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do Wójta Gminy Chmielnik, w związku z zamieszkiwaniem na obszarze Gminy Chmielnik żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową." Kwestionowany przepis zostały wydany z istotnym naruszeniem art. 9a ust. 15 u.p.p.d. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Skarżący ma przy tym na uwadze linię orzeczniczą, zgodnie z którą powtórzenie zapisu ustawowego może spełniać walor informacyjny, a wówczas nie stanowi istotnego naruszenia prawa w stopniu uprawniającym do stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2020 r. II SA/Kr 149/20). Ponadto w treści § 1 ust. 3 uchwały RG powtórzyła zapis art. 9a ust. 5 u.p.p.d.
W ocenie skarżącego, regulacje te nie powinny zostać zamieszczone w zaskarżonej uchwale, gdyż przepis upoważniający przedstawiciela Żandarmerii Wojskowej jak i Prokuratora oraz przedstawiciela innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej do uczestnictwa w zespole interdyscyplinarnym znajduje w akcie wyższego rzędu rangi ustawowej.
Jednocześnie cytowany zapis uchwały w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 9a ust. 3a u.p.p.d., bowiem wskazuje, iż przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy w treści ustawy wskazane jest, że w skład zespołu interdyscyplinarnego "wchodzą" przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej w sytuacji spełnienia przesłanek. Wskazane zatem naruszenia prawa mają charakter naruszenia istotnego, za takie bowiem uznaje się w orzecznictwie wykroczenie poza normę kompetencyjną.
Kolejno, w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały RG wskazała, iż odwołanie członka zespołu następuje w razie ustania zatrudnienia członka Zespołu w podmiocie który typował do go pracy w Zespole lub ustaniu członkostwa w organizacji która typowała go do pracy w Zespole. Regulacje te stanowią wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. W aktualnym orzecznictwie zgodnie wskazuje się bowiem, że przepis ten nie upoważnia do wprowadzania materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, a jedynie do określenia procedury pozbawienia tego członkostwa. Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanki uzasadniającej odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy (wyrok WSA w Kielcach z 23 lutego 2022 r. II SA/Ke 39/22, LEX nr 3325257)
Jednocześnie przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.d. zmieniony został na podstawie art. 1 pkt 15 lit. I ustawy z dnia 9 marca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 535), zmieniającej przedmiotową ustawę z dniem 22 czerwca 2023 r. w ten sposób, że odebrano Radzie Gminy możliwość określenia w drodze uchwały szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, pozostawiając jej jedynie uprawnienie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania jego członków. Pomimo to RG uchwalając przedmiotowy akt prawa miejscowego w sposób błędny określiła jego zakres, tytułując go jako uchwała "w sprawie trybu i sposobu powołania oraz odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Chmielnik oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania". Pomimo powyższego uchybienia treść uchwały nie przekracza delegacji ustawowej w zakresie unormowania szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu.
W odpowiedzi na skargę RG wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie zarzutu zawartego w pkt I w zakresie § 1 ust. 2 i 3 oraz w punkcie II w zakresie § 2 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa w zapisie zawartym w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały naprowadziła, że powtórzenie zapisu ustawowego zawarte w uchwale było spowodowane względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii która jest regulowana aktem prawa miejscowego, a sformułowanie "mogą wchodzić" użyte zostało w związku z tym, że przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej wchodzą do Zespołu Interdyscyplinarnego na wniosek, w sytuacji spełnienia przesłanek, a nie w każdym przypadku obligatoryjnie.
Zarzut powtórzenia zapisów ustawowych dotyczy również § 1 ust. 3 uchwały, którego zapis miał spełniać walor informacyjny.
Odnośnie zarzutu zawartego w pkt II zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości, że RG została upoważniona wyłącznie do ustalenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W kwestionowanej uchwale RG określa między innymi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego, przez co należy rozumieć techniczne i proceduralne warunki związane z ich powoływaniem i odwoływaniem. W skład Zespołu wchodzą m.in. osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Problem ten dostrzegł ustawodawca przewidując, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami zatrudniającymi te osoby. W tym przypadku RG na wyrost wskazała, że ustanie zatrudnienia w podmiocie typującym lub członkostwa w organizacji typującej do pracy w zespole interdyscyplinarnym jest przyczyną odwołania członka zespołu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RG Chmielnik z 17 sierpnia 2024 r. nr XLVII/290/2023 w sprawie trybu i sposobu powołania oraz odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Chmielnik oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
I. Po rozpoznaniu skargi Prokuratora Sąd stwierdził zasadność sformułowanych w niej zarzutów względem zapisów zawartych w § 1 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały; stanowią one, że "w skład zespołu mogą wchodzić również przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do Wójta Gminy Chmielnik, w związku z zamieszkiwaniem na obszarze Gminy Chmielnik żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową" (ust. 2), oraz że "w skład Zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3-4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej" (ust. 3).
W kontekście argumentacji Prokuratora przytoczonej na uzasadnienie podniesionych zarzutów Sąd podziela stanowisko co do tego, że przepis aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała nie może ponownie regulować tego, co jest już uregulowane w ustawie (w myśl § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, Dz.U. z 2016 r., poz. 283, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych). Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.
Sąd jednocześnie podziela pogląd skarżącego Prokuratora nawiązujący do prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, że nie zawsze naruszenie wyrażonej w Zasadach techniki prawodawczej reguły niepowtarzania treści przepisów ustawy w aktach rangi podustawowej musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Wypowiadając się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że "odwoływanie się do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie jest to akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków" (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. I OSK 1055/17).
W kontekście powyższych uwag Sąd w pełni zgadza się ze skarżącym Prokuratorem, że regulacji § 1 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały nie sposób pogodzić z treścią przepisów art. 9a ust. 3a i 5 u.p.p.d., które stanowią, że "w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w związku z zamieszkiwaniem na obszarze gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową" (ust. 3a), oraz że "w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów niż określone w ust. 3-4, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej" (ust. 5).
Niezależnie od tego, że regulacje dotyczące członkostwa w zespole interdyscyplinarnym przedstawicieli w/w podmiotów mają charakter ustawowy i ich zamieszczenie w zaskarżonej uchwale było zbędne, to porównanie stosownych jej zapisów z regulacjami ustawowymi wskazuje na niedopuszczalną modyfikację stosownymi zapisami uchwały przepisów ustawowych, co może mieć istotny wpływ na prawidłową wykładnię regulacji zawartych w uchwale, tj. w sposób odbiegający od wykładni ustawowej.
W tym zakresie rację należy przyznać skarżącemu Prokuratorowi, że zapis § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ("mogą wchodzić") może być rozumiany jako dopuszczający uznaniowość bądź dobrowolność uczestnictwa przedstawicieli Żandarmerii Wojskowej w składzie Zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji o której w nim mowa, podczas gdy z art. 9a ust. 3a u.p.p.d. jednoznacznie wynika, że w przypadku złożenia stosownego wniosku przez Żandarmerię Wojskową w związku z zamieszkiwaniem na obszarze danej gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową, jej przedstawiciel obligatoryjnie (niejako automatycznie) wchodzi w skład Zespołu (w takim przypadku wniosek składany przez Żandarmerię do Wójta Gminy należy traktować wyłącznie jako skierowaną do Wójta informację o zaistnieniu przesłanki o której mowa w tym przepisie, tj. że na obszarze danej gminy zamieszkuje żołnierz pełniący czynną służbę wojskową).
Mimo że zapis § 1 ust. 3 uchwały jedynie w nieznacznym i praktycznie nie mającym wpływu na prawidłową jego wykładnię stopniu "rozmija" się z treścią art. 9a ust. 5 u.p.p.d., odnośnie zapisów § 1 ust. 2 i 3 uchwały należy także stwierdzić, iż na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.d. rada gminy niewątpliwie nie jest uprawniona do określania w uchwale rodzaju podmiotów, które mają wchodzić w skład zespołu. Niezależnie zatem od zasygnalizowanego już wyżej stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, iż nie zawsze dokonanie powtórzeń przepisów ustawowych prowadzi do stwierdzenia nieważności aktu miejscowego, należało przyjąć, że w analizowanym przypadku przepisom § 1 ust. 2 i 3 uchwały nie można przypisać waloru informacyjnego, gdyż wprost wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.d.
Prowadzi to do wniosku o istotnym naruszeniu prawa w powyższym zakresie i przemawia za stwierdzeniem w tej części nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
II. Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora co do zasadności zarzutów sformułowanych w pkt II skargi odnośnie § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym odwołanie członka Zespołu może nastąpić w przypadku ustania jego zatrudnienia w podmiocie który typował go do pracy w Zespole lub ustania członkostwa w organizacji która typowała go do pracy w Zespole.
W ocenie Sądu regulacja ta ma charakter czysto techniczny i jest wyłącznie konsekwencją pozbawienia prawa do bycia członkiem Zespołu Interdyscyplinarnego wynikającego z "powiązania" z określonym podmiotem, któremu u.p.p.d. przyznaje prawo delegowania swojego pracownika (przedstawiciela) do składu Zespołu. Ustawa określa jakie podmioty wchodzą w skład Zespołu, utrata tej podmiotowości dotyczy niepodlegających ocenie faktów. W ocenie Sądu tego rodzaju zapis dotyczy trybu odwołania (w tym przypadku z urzędu) na skutek powstałych w trakcie obowiązywania uchwały okoliczności faktycznych uzasadniających konieczność odwołania danego członka. Zakwestionowanie tego zapisu prowadziłoby do sytuacji utrzymania funkcjonowania nienależycie obsadzonego Zespołu Interdyscyplinarnego.
Z podanych przyczyn Sąd we wskazanym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi (pkt II sentencji wyroku).