II SA/Rz 1564/25

II SA/Rz 1564/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 138 § 2, art. 146 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 października 2025 r. nr SKO.415/547/2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz wnoszącej sprzeciw M.S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu M.S. (dalej: "wnosząca sprzeciw") jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 6 października 2025 r. nr SKO.415/547/2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt"; "organ I instancji") ostateczną decyzją z 24 stycznia 2024 r. nr RG.6730.142.2022.MS ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr [...] położonej w miejscowości K. gmina [....], na rzecz Pani M.S.
Po rozpoznaniu wniosku M.S.1 o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją, Wójt postanowieniem z 1 kwietnia 2025 r. nr RG.6730.142.2022.MS wznowił postępowanie a następnie decyzją z 27 sierpnia 2025 r. nr RG.6730.142.2022.MS, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 24 stycznia 2024 r.
Organ I instancji uznał, że wnioskodawca powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją. Jednakże podniesione przez niego argumenty i zarzuty nie miały wpływu na treść wydanej decyzji, co stanowi podstawę do odmowy uchylenia objętej wnioskiem o wznowienie decyzji.
M.S.1 złożył odwołanie. Zwrócił się o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i uznanie go za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarzucił brak uwzględnienia przez organ podniesionych przez niego zarzutów a dotyczących podniesienia terenu inwestycji przez inwestora. Zarzucił naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania a zawartych w art. 8 k.p.a.
Wskazaną na wstępie decyzją z 6 października 2025 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które uwzględniono z urzędu a mianowicie w trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
SKO przedstawiając instytucję wznowienia postępowania jako nieprawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym zastrzeżenia M.S.1 "nie wpływają na rozstrzygnięcie decyzji", jak również sprowadzające się do stwierdzenia, że "pomimo, że Pan M.S.1 byłby stroną postępowania, rozstrzygnięcie organu byłoby tożsame z wydaną decyzją z dnia 24.01.2024r." Jako chybioną Kolegium oceniło konkluzję Wójta o braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny SKO rozstrzygnięcie Wójta uznało za wadliwe. Jak stwierdziło Kolegium powyższe stanowisko organu I instancji pozbawiło stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (M.S.1) ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W ocenie Kolegium ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu administracyjnej sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną powinno ustalić, czy przez kwalifikowaną wadliwość procesową nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
M.S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od wyżej opisanej decyzji. Zarzuciła bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W jej ocenie decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wnosząca sprzeciw zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.
W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw wskazała, że jej zdaniem SKO niesłusznie wydało decyzję kasatoryjną. Natomiast jako prawidłowe oceniła stanowisko organu I instancji. Zwróciła uwagę, że nie zawsze właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie i warunków zabudowy będzie uzyskiwał przymiot strony. Zauważyła, że okoliczności podniesione przez wnioskodawcę a dotyczące pozbawienia go przymiotu strony postępowania są chybione. Mimo, że wymieniony zgłaszał swoje zastrzeżenia odnośnie niemożności wyrażenia stanowiska to nie wykazywał zainteresowania toczącym się postępowaniem. Podkreśliła, że zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony jedynie przez te podmioty, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Tymczasem wnioskodawca pomimo wiedzy o toczącym się postępowaniu od 3 kwietnia 2025 r. nie przejawiał żadnego zainteresowania nim (nawet nie zgłosił się do urzędu). Również za nietrafiony uznała zarzut dotyczący nawiezienia ziemi na działkę [...]. Jej zdaniem Wójt prawidłowo przyjął, że powyższe nie jest przedmiotem postępowania. To rolą projektanta będzie odpowiednie zaprojektowanie terenu zapewniające prawidłowość stosunków gruntowo-wodnych. Te zaś chwili obecnej nie są w żaden sposób naruszone ani zakłócone.
Wyjaśniła, że nawiezienie ziemi spowodowane było wyłącznie koniecznością zasypania dołków wykopanych przez J.S. Teren działki został jedynie wyrównany. Natomiast samo ukształtowanie terenu pozostało niezmienione. Wnosząca sprzeciw zauważyła, że podwyższenie poziomu terenu działki nie może być uznane ani za obiekt budowlany, ani także za roboty budowlane i nie wymaga zgody organów administracyjnych. Działanie skarżącej nie było niczym niedozwolonym, tym bardziej, że finalnie poziom działki nawet nie został podwyższony a jedynie wyrównany.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO zwróciło się o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Kolegium wydana w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości K., gmina [....], na rzecz M.S.
Uchylając decyzję Organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Organ odwoławczy zarzucił nie rozpoznanie sprawy in meriti i ograniczenie się do stwierdzenia, że podnoszone zarzuty nie wpływają na rozstrzygnięcie decyzji, w związku z czym zapadłe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z już zakończoną sprawą.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący podstawę kasacyjnej decyzji Organu II instancji stanowi wyjątek od zasady, którą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Na podstawie tego przepisy, jedynie w sytuacji gdy naruszono przepisy postępowania, a wymagający wyjaśnienia zakres sprawy oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie organ II instancji ma prawo uchylić sprawę i przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wydając taką decyzję Organ II instancji obowiązany jest do wytyczenia kierunku dalszego postępowania. Również zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji jest ograniczony i sprowadza się do oceny czy nie naruszono art. 138 §2 k.p.a., to jest czy Organ II instancji nie wydał tej decyzji bez powodu, uchylając się od obowiązku rozpoznania sprawy co do istoty. Zastosowania tego przepisu wymaga sięgnięcia do przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tą stanowił art. 151 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem:
§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Na podstawie art. 146 § 2 k.p.a.: Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Postępowanie toczyło się w oparciu o przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. z uwagi na pozbawianie strony prawa do udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt wnioskodawca nabył w toku postępowania administracyjnego nieruchomość, do której prawo wiązało się z nadaniem statusu strony. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wydania przez Organ II instancji decyzji z 21 stycznia 2025 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do zbywcy nieruchomości J.S. - ojca wnioskodawcy M.S.1
Wobec tych faktów, Organ postanowieniem z 1 kwietnia 2025 r. wznowił postępowanie z wniosku M.S.1
W sprawie nie było sporu, że opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka ziściła się, o czym wprost postanowił Organ I instancji, a Organ II instancji tego nie zakwestionował.
Nie mniej, okoliczność ta nie została uwzględniona w rozstrzygnięciu ani Organu I instancji ani też Organu II instancji.
Tymczasem jak stanowi cytowany wyżej art. 146 § 2 k.p.a.: w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wobec powyższego stwierdzenie naruszenia prawa zawsze powinno znaleźć wyraz w treści rozstrzygnięcia.
Przechodząc natomiast do oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na treść decyzji, Sąd przeciwnie do Organu II instancji stwierdza, że ta została dokonana w sposób odpowiedni dla postępowania toczącego się w trybie wznowienia.
Do takich wniosków skłania charakter postępowania wznowieniowego.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2025 r. I OSK 1932/21 ( powołane orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl): "Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 146b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Zauważenia jednak wymaga, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia.
Wznowienia postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z koniecznością jego przeprowadzenia od nowa. Wznowione postępowanie administracyjne nie jest również kontynuacją dotychczas prowadzonej sprawy. Są to dwie odrębne płaszczyzny, rządzące się swoimi prawami i ukierunkowane na osiągnięcie zupełnie odmiennych celów. O ile bowiem w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym organy administracji publicznej zobligowane są do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o tyle w ramach wznowionego postępowania ich uwaga winna być skoncentrowana na analizie istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu, a nawet zapadnięcie postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza automatycznie, że dotychczas wydane akty przestają wywoływać skutki prawne i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego.
Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia, a następnie wydania rozstrzygnięcia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe jest w pierwszej kolejności ustalenie istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Dopiero w przypadku ustalenia jednej z tych wad organ może przystąpić do oceny wpływu tej wady na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji dotychczasowej".
Wobec powyższego nie jest konieczna ponowna wszechstronna analiza postępowania, a jedynie ocena czy i jaki ewentualnie wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie mają zarzuty podniesione przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zwykłym.
W sprawie wniosek o wznowienie postępowania uzasadniono tym, że projektowana inwestycja będzie w znaczny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość poprzez zaburzenie istniejących stosunków wodnych.
W świetle powyższego w tym zakresie koncentrować powinno się postępowanie.
W decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej organ I instancji wskazał, że sprawa dotyczyła warunków zabudowy. Zagospodarowanie terenu jego rzędne, odpowiednie zaprojektowanie zapewniające prawidłowość stosunków gruntowo – wodnych jest zdaniem projektanta, który na podstawie obwiązujących przepisów winien zaprojektować i posadowić budynków mieszkalny tak, aby nie zakłócić stosunków wodnych i tak aby budynek nie oddziaływał negatywnie na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji. Ta kwestia jest natomiast domeną prawa budowlanego i wydanej na jego podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę, która wydawana jest na późniejszym etapie niż warunki zabudowy, i nie może mieć na nią wpływu.
Mając na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy rozwiązywała kwestię odprowadzania wód opadowych poprzez zapis dotyczący odprowadzania wód na działkę inwestora, który właściwy jest dla etapu ustalania warunków zabudowy, a wnioskodawca nie wskazał jakichkolwiek nowych okoliczności czy dowodów poważających te ustalenia brak było podstaw do zakwestionowania tych ostatecznych postanowień.
Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu wznowieniowym zapewniono wnioskodawcy prawo do czynnego udziału poprzez możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, zgłaszania wniosków, zarzutów czy nowych dowodów, z którego wnioskodawca nie skorzystał. Pouczenie o tym, wnioskodawca otrzymał w postanowieniu o wznowieniu postępowania z 1 kwietnia 2025 r, odebranym 3 kwietnia 2025 r. Pomimo upływu czterech miesięcy do wydania decyzji, wnioskodawca z tego prawa nie skorzystał.
Zdaniem Sądu Organ I instancji dokonał niezbędnej analizy wniosku i podniesionych w nim argumentów. Jeśli Organ II instancji ocenił je odmiennie powinien dać wyraz w treści decyzji, bądź też mógł zwrócić się do Organu o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w niezbędnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzje na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ II instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę, jak również fakt stwierdzonego naruszenia prawa.