II SA/RZ 1559/23

II SA/Rz 1559/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 6, pkt 7a, art. 48 ust. 1-5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 3 pkt 24 lit. a
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2023 r. nr OA.7722.11.1.2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 maja 2023 r. nr PINB.5160.1.8.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących A. K. i J. K. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. zarządza zwrot na rzecz skarżących A. K. i J. K. solidarnie kwoty 400 zł /słownie: złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1559/23
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skargi J.K. i A.K. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 21 lipca 2023 r. nr OA.7722.11.1.202 wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") podczas czynności kontrolnych, przeprowadzonych 12 października 2021 r., ustalił, że na działce nr ewid. [...] położonej w L. znajduje się murowany, parterowy budynek gospodarczy, z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką. Budynek posiada wymiary 8,64m x 5,64m, usytuowany jest w odległości od 1,90m do 1,92m od ogrodzenia działki od strony północnej, 3,74m od budynku mieszkalnego na działce własnej. Posiada wewnętrzną instalację elektryczną doprowadzoną policznikowo z budynku mieszkalnego. Od strony zachodniej przedmiotowego budynku gospodarczego znajduje się wiata o wymiarach 3,90m x 5,00 m, posiadająca dach jednospadowy kryty blachodachówką, stanowiącą przedłużenie połaci zachodniej budynku gospodarczego. W ścianie budynku gospodarczego od strony północnej znajduje się okno o wymiarach 0,92m x 1,40m.
Zdaniem PINB, roboty budowlane wykonane przy budynku gospodarczym stanowiły jego przebudowę, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: "P.b."), wymagającą zgłoszenia. Ustalił, że w latach 2017-2018 dokonano remontu w/w budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia dokonanego 11 sierpnia 2017 r. do Starosty [...]. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...] (zaświadczenie z 31 sierpnia 2017 r., znak: AB-I.6743.105.2017). Zgłoszony remont budynku gospodarczego obejmował wymianę blachy i pojedynczych krokwi. W wyniku robót budowlanych wykonano nad budynkiem gospodarczym nowy dach dwuspadowy kryty blachodachówką ze ścianami szczytowymi oraz zadaszenie od strony zachodniej podparte na słupach.
Wobec powyższego decyzją z 15 marca 2022 r., nr PINB.5160.1.8.2021 PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie przebudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w L.
PWINB w administracyjnym toku instancji decyzją z 3 czerwca 2022 r., nr OA.7721.11.6.2022 uchylił powyżej opisaną decyzję i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w L. przebudowanego w zakresie połaci dachowej wraz z dobudowaną wiatą od strony zachodniej budynku gospodarczego - w całości.
Na skutek złożonej skargi w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z 29 listopada 2022 r., sygn. II SA/Rz 879/22 uchylił decyzję PWINB z 3 czerwca 2022 r. oraz decyzję z 15 marca 2022 r. Sąd wskazał, że roboty budowlane prowadzone przy budynku gospodarczym nie zostały ocenione pod kątem rozbudowy budynku gospodarczego.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB 24 marca 2023 r. przeprowadził oględziny rozbudowy budynku gospodarczego. Ustalił, że w wyniku robót budowlanych wykonano nad budynkiem gospodarczym nowy dach dwuspadowy kryty blachodachówką ze ścianami szczytowymi oraz wiatę o wym. 5,0 m x 3,90 m, która jest konstrukcyjnie połączona z dachem budynku gospodarczego. Organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane spowodowały zwiększenie kubatury, powierzchni zabudowy budynku gospodarczego i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
W tych okolicznościach PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., postanowieniem z 26 maja 2022 r., nr PINB.5160.1.8.2021 wstrzymał A. i J.K., roboty budowlane przy rozbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w L., z powodu prowadzenia ich bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Poinformował o zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej obiektu w kwocie 25 000 zł - art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b.
Zażalenie na to postanowienie złożyli A. i J.K. wnioskując o jego uchylenie. Podnieśli, że WSA w wyroku z 29 listopada 2022 r., sygn. II SA/Rz 879/22 wyraźnie wskazał wytyczne dla organów, które zmierzały do porównania parametrów budynku sprzed wykonania robót do stanu istniejącego. Tymczasem czynności organu sprowadziły się do pobieżnych oględzin budynku, polegających na dokonaniu jego pomiarów jedynie z zewnątrz. Organ przywołał jedynie obecne parametry budynku, nie porównał ich z poprzednim kształtem tego obiektu. Tymczasem wyrok WSA w Rzeszowie precyzyjnie określał w jakim zakresie miały zostać przeprowadzone czynności sprawdzające, tj. zbadanie powierzchni zabudowy, kubatury, długości i szerokości sprzed czasu wykonanych robót i obecnie. Arbitralnie uznano, że zachodzą przesłanki do zakwestionowania legalności wykonanej przebudowy budynku i uznania ją za zrealizowaną z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Prace budowlane wykonane zostały w sposób zgodny ze sztuką budowlaną, przez profesjonalnego wykonawcę, jak również w żaden sposób nie zagrażają bezpieczeństwu. Zakres robót nosi znamiona przebudowy budynku, a przeprowadzone czynności kontrolne w żaden sposób nie świadczą o jego rozbudowie. Zawnioskowali o powołanie biegłego, który oceni wykonane prace i zakres dokonanych zmian.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 21 lipca 2023 r. PWINB uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i jednocześnie:
- wstrzymał A. i J.K., prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w L. o werandę o wymiarach 3,90 m x 5,0 m,
- poinformował, że w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację,
- poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b.
Organ odwoławczy uznał, że zastosowany przez organ I instancji tryb określony w art. 48 ust. 1 P.b. jest uzasadniony. Uzupełnienia wymaga uzasadnienie postanowienia. Wskazał, że w wyroku z 29 listopada 2022 r., sygn. II SA/Rz 879/22 Sąd zalecił by organy ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniły pominiętą dotychczas kwestię rozbudowy obiektu gospodarczego poprzez porównanie jego charakterystycznych parametrów jak wysokość, powierzchnia zabudowy, kubatura, długość i szerokość sprzed czasu wykonanych robót i po ich zrealizowaniu.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że w wyniku robót budowlanych wykonano nad budynkiem gospodarczym nowy dach dwuspadowy kryty blachodachówką ze ścianami szczytowymi oraz wiatę o wym. 5,0 m x 3,90 m, która jest konstrukcyjnie połączona z dachem budynku gospodarczego. Organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane spowodowały zwiększenie kubatury, powierzchni zabudowy budynku gospodarczego i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
W ocenie organu odwoławczego tak przyjęta przez PINB kwalifikacja wykonanego zadaszenia na słupach jako wiaty jest nieuzasadniona.
Wyjaśnił, że w wyroku WSA jednoznacznie wskazał, że wiata w przepisach P.b. jest traktowana jako budowla samodzielna, czyli posiadająca własne elementy konstrukcyjne, wystarczające do wypełnienia związanych z wiatą funkcji. Wiata jest traktowana w przepisach jako autonomiczny obiekt budowlany (np. w art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.), przez co nie może stanowić nierozerwalnej części istotnego elementu konstrukcji innego obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku gospodarczego. Jeżeli na skutek robót następują zmiany w konstrukcji dachu, ścian szczytowych, jak również ma miejsce poszerzenie powierzchni dachu, to ich efektem nie jest powstanie samodzielnego obiektu budowlanego, jakim jest wiata. Jako budowy wiaty nie można uznawać robót prowadzących do zmiany istniejącej bryły obiektu budowlanego. W sytuacji choćby nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu budowlanego.
W ocenie PWINB przedmiotowe roboty należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku gospodarczego o werandę, którą w potocznym tego słowa rozumieniu (brak legalnej definicji) stanowi dobudówka, drewniane lub murowane pomieszczenie, otwarte lub oszklone, zadaszone, umieszczone przed wejściem do budynku, pełniące zazwyczaj funkcję wypoczynkową.
Budowa werandy w istotny sposób zmieniła charakterystyczne parametry budynku gospodarczego, zwiększając jego kubaturę. W okolicznościach sprawy zachodzi przypadek rozbudowy budynku gospodarczego. Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) kubatura przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak werandy wliczana jest do kubatury brutto budynku.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część. Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu.
PWINB stwierdził zatem, że rozbudowa budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie zastosowanie znajduje art. 48 P.b.
Jednocześnie wyjaśnił, że na podstawie porównania zdjęć obiektu jak i ustaleń organu powiatowego nie sposób ustalić wymiaru wysokości budynku sprzed wykonania robót budowlanych, zatem nie można stwierdzić czy doszło do zwiększenia wysokości budynku. Wątpliwości te należy rozstrzygnąć na korzyść strony zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem PINB, który wdrożył procedurę wynikającą z art. 48 P.b. i wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 1 i zgodnie z ust. 3 poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie PWINB wyjaśnił, że z uwagi na doprecyzowanie przedmiotu postępowania, oraz z uwagi na treść art. 48a ust. 3 P.b., który stanowi, że jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin o którym mowa w ust. 1 (30 dni), biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne, zreformował zaskarżone postanowienie.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku dotyczącego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia. Ponadto rozstrzygające organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, których pracownicy posiadają wiedzę niezbędną do dokonania niezbędnych ustaleń w sprawie.
Odnośnie zarzutu dokonania przez organ powiatowy pobieżnych oględzin budynku polegających na dokonaniu pomiarów budynku jedynie z zewnątrz i w związku z tym nie dokonania zbadania powierzchni zabudowy, kubatury, długości i szerokości przedmiotowego budynku gospodarczego sprzed czasu wykonanych robót i obecnie, wskazał, że nie znajduje on uzasadnienia. Wyjaśnił, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek, wyznaczoną przez rzutowanie pionowe zewnętrznego obrysu ścian zewnętrznych wszystkich kondygnacji nadziemnych tego budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych budynku np. daszków, okapów dachowych. Zewnętrzny obrys ścian nie uległ zmianie, a więc i powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego nie uległa zmianie.
Natomiast przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:
a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,
b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisane postanowienie złożyli A.K. i J.K. wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kwestionowanemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
1. art. 48 i nast. P.b. poprzez uznanie przebudowy budynku należącego do skarżących za samowolę budowlaną i uznanie, że istnieją przesłanki do wstrzymania budowy i wdrożenia procedury legalizacyjnej budynku;
2. art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b. poprzez jego niezastosowanie i błędne zakwalifikowanie wykonanych prac jako rozbudowę budynku o werandę, zamiast uznania, że wykonane przez skarżących roboty stanowią przydomowy ganek w rozumieniu tego przepisu;
3. art. 84 k.p.a. poprzez brak ustanowienia biegłego, którego wiadomości były wymagane dla należytego rozpoznania sprawy;
4. art. 77 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wybiórczy nieprzystający do wskazanego przepisu;
5. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących rozstrzygniecie to jest niejasne i nieprzekonywujące.
Skarżący wskazali, że organ I instancji zakwalifikował zadaszenie budynku od strony zachodniej jako wiatę. Natomiast organ odwoławczy uznał, że jest to rozbudowa budynku gospodarczego od strony zachodniej o werandę. Skarżący nie zgodzili się z taką kwalifikacją. Uznali ją za niezgodną z rzeczywistym wyglądem obiektu, jak również za nie znajdującą uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wyjaśnili, że jak wskazał sam organ mianem werandy, w potocznym tego słowa znaczeniu, określa się "dobudówkę", drewniane lub murowane pomieszczenie, otwarte lub oszklone, zadaszone, umieszczone przed wejściem do budynku i pełniące funkcje wypoczynkową. Obiekt skarżących od strony zachodniej nie spełnia wymogów tej definicji. Nie można mu przypisać żadnych funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. W chwili obecnej, jak również w przeszłości, ta część obiektu gospodarczego od strony zachodniej służyła jako miejsce składowania narzędzi ogrodowych, drewna i innych sprzętów. Co istotne brak jest definicji werandy w przepisach P.b. oraz innych powiązanych z nim aktach prawnych. Jako niezrozumiałe ocenili wydanie orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz ich legalizacji wobec części obiektu niezdefiniowanego, którego parametrów nie określono w obowiązujących przepisach.
Zdaniem skarżących przylegającą do budynku od strony zachodniej konstrukcję należałoby określić mianem ganku. Ta definicja przystaje do rodzaju tego obiektu oraz funkcji jakie on spełnia. W literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie sądowym przyjęło się traktować ganek jako przybudówkę do budynku, pokrytą dachem i podpartą słupami nośnymi. Eksponowana jest również jego funkcja ochronna, co znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku dla zgromadzonych pod nim sprzętów oraz składowanego drewna. Tym samym obiekt ten stanowi uzupełnienie funkcji przylegającego do niego pomieszczenia gospodarczego. Ponadto jego rozmiary, ustalone przez organ (19,5 m2), nie przekraczają wymiarów przewidzianych dla tego typu obiektów w art. 29 ust. 1 pkt. 15 P.b. Również odległość od ogrodzenia (ok. 6 m) nie powoduje przekroczenia norm obowiązujących w tym zakresie. Organ I instancji zakwalifikował tę część obiektu jako wiatę. Organ odwoławczy dokonał korekty orzeczenia PINB uznając obiekt za werandę. Zdaniem skarżących świadczy to o problemach w prawidłowej kwalifikacji tego obiektu i potwierdza fakt, że w sprawie należało skorzystać z opinii biegłego do prawidłowej oceny zaistniałego stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2023 r., którym uchylił on zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i jednocześnie:
- wstrzymał A. i J.K., prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] o werandę o wymiarach 3,90 m x 5,0 m,
- poinformował, że w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację,
- poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b.
Zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd związani są stanowiskiem WSA w Rzeszowie zawartym prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., II SA/Rz 879/22 – art. 153 P.p.s.a.
Sąd ten jednoznacznie wskazał, że wiata jest w przepisach ustawy Prawo budowlane traktowana jako budowla samodzielna, czyli posiadająca własne elementy konstrukcyjne, wystarczające do wypełnienia związanych z wiatą funkcji. Wiata jest traktowana w przepisach jako autonomiczny obiekt budowlany (np. w art. 29 ust, 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), przez co nie może stanowić nierozerwalnej części istotnego elementu konstrukcji innego obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku gospodarczego. Jeżeli na skutek robót następują zmiany w konstrukcji dachu, ścian szczytowych, jak również ma miejsce poszerzenie powierzchni dachu, to ich efektem nie jest powstanie samodzielnego obiektu budowlanego, jakim jest wiata. Poza tym, jako budowy wiaty nie można uznawać robót prowadzących do zmiany istniejącej bryły obiektu budowlanego. W sytuacji choćby nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego roboty te należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku gospodarczego o werandę, którą w potocznym tego słowa rozumieniu (brak legalnej definicji) stanowi dobudówka, drewniane lub murowane pomieszczenie, otwarte lub oszklone, zadaszone, umieszczone przed wejściem do budynku, pełniące zazwyczaj funkcję wypoczynkową.
Przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:
wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,
nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.
Budowa werandy – jego zdaniem - w istotny sposób zmieniła charakterystyczne parametry budynku gospodarczego, zwiększając jego kubaturę, zatem mamy do czynienia z rozbudową budynku gospodarczego. Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz. U. z 2022r. poz. 1225) kubatura przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak werandy wliczana jest do kubatury brutto budynku.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. z 2023r. poz. 628 z późn. zm./ przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część. Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu.
Zgodnie z art 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31.
Zatem rozbudowa budynku gospodarczego wg PWINB wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i do jej rozpatrzenia ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Jednocześnie organ ten stwierdził, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek, wyznaczoną przez rzutowanie pionowe zewnętrznego obrysu ścian zewnętrznych wszystkich kondygnacji nadziemnych tego budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych budynku np. daszków, okapów dachowych. Zewnętrzny obrys ścian nie uległ zmianie, a więc i powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego nie uległa zmianie.
Wykonane roboty budowlane dotyczyły bowiem przedłużenia dachu, tj. powiększenia połaci dachowej i oparcia jej na strychu.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie była kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. PWINB przyjął, że doszło do samowolnej rozbudowy budynku o werandę, na skutek zmniejszenia kubatury. Wg skarżących, kwestionujących to stanowisko, mamy w sprawie do czynienia z remontem i przebudową dachu.
Rozstrzygnięcie o zasadności podniesionych w skardze twierdzeń może nastąpić wyłącznie poprzez wyjaśnienie ustawowej definicji remontu oraz przebudowy. Otóż w myśl art. 3 pkt 7a u.P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Z przytoczonej definicji ustawowej wynika więc, iż prawodawca jako przebudowę obiektu uznaje tylko takie roboty budowlane, których efekt końcowy w żaden sposób nie zmienia istniejącej bryły obiektu budowlanego. Natomiast w sytuacji choćby nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z rozbudową lub nadbudową istniejącego obiektu budowlanego. Trafnie stwierdzają organy w swych rozstrzygnięciach, że pojęcie rozbudowy obiektu budowlanego nie zostało prawnie zdefiniowane, przez co wyjaśnienie tego pojęcia następuje w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W doktrynie jak również w orzecznictwie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Ten wniosek oparty jest o legalną definicje przebudowy, którą de lege lata wyraża art. 3 pkt 7a u.P.b. Rozbudowa polega na większej ingerencji w istniejący obiekt budowlany, prowadzącej do zmiany jego granic, a nie tylko do wymiany niektórych spośród jego elementów (Piątek Wojciech. Art. 3. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.).
Zdaniem Sądu, rozbudowa zawsze zmierza do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego w obszarze jego charakterystycznych parametrów technicznych, o których decydują modyfikacje zewnętrznych części obiektu budowlanego prowadzące w rezultacie do zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości. Z uwagi na końcowy efekt czynności rozbudowy muszą być one na gruncie prawa budowlanego kwalifikowane podobnie jak budowa obiektu budowlanego, stąd nie może dziwić umieszczenie rozbudowy pośród czynności stanowiących w świetle art. 3 pkt 6 u.P.b. budowę obiektu budowlanego.
Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji powierzchni zabudowy. Jeżeli w przepisach prawa nie ma odpowiedniej definicji określonego pojęcia, to zadaniem czy to organów administracji, czy sądów administracyjnych jest wypełnienie tej luki takim rozwiązaniem, które jest powszechnie akceptowalne. Nie ulega wątpliwości, że z tego punktu widzenia tak należy postrzegać Polskie Normy zawarte w podstawowych dokumentach normalizacyjnych. Ponadto na gruncie prawa budowlanego w tym zakresie nie ma dowolności.
Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1679) powierzchnię budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b.
Zgodnie z § 14 pkt 4 lit. a część opisowa PZT zawiera zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony.
Zgodnie zaś z § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b część opisowa PTB zawiera charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, w szczególności zestawienie powierzchni, przy czym:
- powierzchnię użytkową budynku pomniejsza się o powierzchnię: przekroju poziomego wszystkich wewnętrznych przegród budowlanych, przejść i otworów w przegrodach zewnętrznych, balkonów, tarasów, loggii, schodów wewnętrznych i podestów w lokalach mieszkalnych wielopoziomowych, nieużytkowych poddaszy,
- powierzchnię użytkową budynku powiększa się o powierzchnię: antresol, ogrodów zimowych oraz wybudowanych, ściennych szaf, schowków i garderób,
- przy określaniu powierzchni użytkowej powierzchnię pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle równej lub większej od 2,20 m zalicza się do obliczeń w 100%, o wysokości równej lub większej od 1,40 m, lecz mniejszej od 2,20 m – 50%, natomiast o wysokości mniejszej od 1,40 m pomija się całkowicie,
- przy określaniu zestawienia powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Załącznik nr 2 do tego rozporządzenia zawiera wykaz Polskich Norm powołanych w rozporządzeniu. W pkt 12 załącznika nr 2 jest odniesienie do § 12 rozporządzenia i wskazanie normy PN-ISO 9836, dotyczącej właściwości użytkowych w budownictwie – określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Pod tabelą załącznika nr 2 jest informacja, że stosuje się najnowszą normę opublikowaną w języku polskim. Tak więc zdaniem Sądu do wyliczenia powierzchni zabudowy należało posłużyć się Polską Normą PN-ISO 9836.
Wskazany numer normy nie zawiera drugiego członu wskazującego na datę publikacji normy (1997 lub 2015-12 [grudzień]). Pod ww. tabelą odnotowano komunikat, że "stosuje się najnowszą normę opublikowana w języku polskim", a to wprost wskazuje normę PN-ISO 9836:2015-12. Wcześniej w tymże załączniku widniała norma PN-ISO 9836:2015-12. "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Rozporządzenie weszło w życie 19 września 2020 r.
Należy podkreślić, że co prawda, wskazana norma nie jest aktem prawnym (przepisem prawa powszechnie obowiązującego), co wynika, pośrednio z art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1483) i wprost z art. 2 pkt 3 tej ustawy. Nie zmienia to jednak faktu, że norma ta jest odpowiednia do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie (pot. Wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17).
Dla porządku Sąd wskazuje, zgodnie z normą PN-ISO 9836:2015-12 powierzchnia zabudowy, to powierzchnia, jaką zajmuje budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia ta jest wyznaczana przez rzut wymiarów zewnętrznych na powierzchnię terenu.
W normie PN-ISO 9836:2015-12 wymienione są elementy, których nie wliczamy do powierzchni zabudowy. Do powierzchni zabudowy nie zalicza się powierzchni:
- elementów budynku ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu,
- elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego,
- zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek.
Powyższe oznacza, że rację ma PWINB stwierdzając, że nie doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy na skutek wykonanych robót budowlanych.
Sąd nie zaakceptował jednak tezy PWINB, że ww. roboty budowlane doprowadziły do powstania werandy, która zwiększyła kubaturę budynku gospodarczego.
Skoro nie wykonano przegród zewnętrznych (ścian), ale oparto zadaszenie na słupach, to nie można twierdzić, że zwiększeniu uległa kubatura obiektu budowlanego, skoro kubaturę stanowi iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto. W przepisach obowiązującego prawa nie ma podstaw do obliczania kubatury obiektu budowlanego w taki sposób, że mnożnikiem iloczynu wskazanego w § 3 pkt 24 warunków technicznych może być sam obrys dachu, jeśli nie jest on wsparty na przegrodach zewnętrznych.
Rozbudowa musi wiązać się ze zwiększeniem powierzchni zabudowy obiektu budowlanego. Nie jest to jednak okoliczność przesądzająca o konieczności zastosowania do takiej rozbudowy restrykcyjnej normy art. 48 ust. 1 i nast. p.b. Do zastosowania powyższej procedury niezbędne jest wykazanie, że rozbudowa obiektu budowlanego nie stanowi integralnej część obiektu dotychczasowego, a rozbiórka rozbudowy jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej jego części. W pozostałych przypadkach, pomimo niewątpliwego zwiększenia kubatury oraz innych paramentów technicznych obiektu budowlanego, zastosowanie znajdą przepisy procedury naprawczej tj. art. 50 i art. 51 p.b.
Stanowisko takie, które Sąd w całości podziela zajął w podobnej sprawie NSA w wyroku z dnia 1 września 2022 r. II OSK 2230/19.
Skoro więc nie doszło do zwiększenia kubatury, ani powierzchni zabudowy budynku gospodarczego na skutek wykonanych robót budowlanych zakwalifikowanie ich jako rozbudowy i opisywanie ich efektu jako rozbudowy jest niezasadne.
Przesądza to o naruszeniu art. 48 ust. 1-5 Pb, w stopniu który przełożył się na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym załatwianiu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.