II SA/Rz 1550/22

II SA/Rz 1550/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, 4, ust. 4, ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.415.92.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr GGG.6730.35.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego W. Ł. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W.Ł. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 6 września 2022 r. nr SKO.415.92.2022 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. .775 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej "u.p.z.p.").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 30 listopada 2021 r. J. i K.B. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej budowa ściany oporowej na działce nr ewid. [...] w M., gm. [....]. W piśmie z 18 stycznia 2022 r. wnioskodawcy sprecyzowali, że przedmiotem postępowania jest: "Budynek garażowo- gospodarczo-inwentarski (z pomieszczeniem inwentarskim np. kurnik).
Decyzją z 19 kwietnia 2022 r. nr GGG.6730.35.2021 Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa budynku garażowo - gospodarczo - inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, budowa ściany oporowej", na części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gm. [...] na rzecz J. i K.B.
Decyzja ta wskutek złożonego odwołania została uchylona na mocy decyzji SKO w Przemyślu z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.415.50.2022 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, ze załącznik graficzny do decyzji oraz załącznik do decyzji – wyniki analizy warunków zabudowy zostały podpisane przez architekta posiadającego uprawnienia urbanistyczne, a nie przez organ wydający decyzję – Wójta.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z 1 sierpnia 2022 r. nr GGG.6730.35.2021 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku garażowo - gospodarczo - inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, budowa ściany oporowej", na części działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości M., gm. [...], na rzecz J. i K.B.
W uzasadnieniu wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Teren inwestycji położony jest poza zasięgiem obszarów objętych ochroną konserwatora zabytków, nie jest narażony na zalewanie wodami powodziowymi, nie jest położony w terenie górniczym ani w terenie zamkniętym. Teren inwestycji położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Inwestycja nie wymaga przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wójt uznał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Przedmiotowa inwestycja nie jest położona w Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Nie będzie realizowana w pobliżu jej granicy oraz w żaden sposób nie będzie na nią oddziaływać, w związku z tym nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000. Organ wskazał, że rodzaj zabudowy, funkcję obiektów, zasady zagospodarowania terenu, w tym cechy zabudowy i zagospodarowania, dostępność komunikacyjną terenu i warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, jak również wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, określono w decyzji, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W.Ł. złożył odwołanie zarzucając rażące naruszenie art. 109 k.p.a. poprzez niepodanie okoliczności uzasadniających wyłączenie pracownika, doręczenie decyzji bez załączników zawierających m.in. analizę urbanistyczną - uniemożliwienie odniesienia się do argumentów lub ich braku w zakresie np. zachowania ładu przestrzennego. Odwołujący zawnioskował o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności.
Wskazaną na wstępie decyzją z 6 września 222 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium uznało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Nie budzi też wątpliwości rzetelność prowadzenia postępowania i wyjaśnienia przesłanek będących podstawą uzasadnienia decyzji. SKO podało, że zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami uzgadniającymi na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 54 ust. 4 u.p.z.p. Stronom postępowania zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że mur oporowy, podobnie jak inne budowle, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę. Wymagany jest projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania konstrukcji budowlanych. Budowa muru oporowego bez pozwolenia jest samowolą budowlaną. Inwestycja polegająca na budowie muru oporowego spełnia wymagania art. 61 u.p.z.p. i nie narusza przepisów odrębnych.
Odnośnie zarzutu dotyczącego braku podania przyczyn wyłączenia pracownika SKO wskazało, że takiego wyłączenia nie było. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu uczestnictwa w czynnościach procesowych pracownika D.C. Nie wynika z nich by ww. pracownik prowadził przedmiotowe postępowanie. Postępowanie w sprawie prowadził Wójt Gminy [...]. W sprawie nie zachodzą żadne powody wyłączenia od udziału w postępowaniu jakiegokolwiek pracownika Urzędu Gminy [...], o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a.
Kolegium wskazało także, że organ I instancji dopuścił z urzędu dowód w postaci zaświadczenia organu podatkowego, z którego wynika, że J. i K.B. są podatnikami podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,5181 ha fiz. stanowiącego 1,3403 ha przeliczeniowego a zatem brak jest przeciwwskazań do realizacji inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Wbrew twierdzeniom odwołującego uzgodnienia z właściwymi organami zostały dokonane co do zmodyfikowanego dnia 18 stycznia 2022 r. wniosku. Organ I instancji przedłożył do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uzgadniający wyrazili swoje stanowisko w stosunku do zmodyfikowanego wniosku inwestorów. Kolegium zauważyło także, że skarżący miał i ma możliwość zapoznania się z całością akt sprawy, w tym z załącznikami do decyzji, jednak z tej możliwości nie skorzystał.
Organ podał także, że mimo, że przepisy ustawy wskazują jako zasadę kontynuację funkcji na obszarze analizowanym, to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie, uznanie administracyjne. Dopuszczalna jest pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy, niezbędna w sytuacjach, w których m. in. w obszarze analizowanym występuje zróżnicowanie zabudowy. Zakres inwestycji objęty decyzją stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym. Kolegium podało, że organ ustalił lokalizację inwestycji w oparciu o wniosek inwestora zawierający charakterystykę inwestycji - stosownie do art. 64 ust 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p., a także w oparciu o art. 64 w zw. z art. 53 dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W.Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się uchylenia opisanej wyżej decyzji Kolegium z 6 września 2022 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zawnioskował także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że w toku postępowania inwestorzy dokonywali modyfikacji wniosku. Ostatecznie określili go jako wniosek dotyczący warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie: Budynek garażowo-gospodarczo-inwentarski z pomieszczeniem inwentarskim np. kurnik), budowa ściany oporowej. W toku postępowania nie ustalono jaki inwentarz będzie planowany w wielofunkcyjnym budynku. Tymczasem dla skarżącego jako osoby bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorów nie jest to obojętne.
Skarżący zarzucił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części 1.1) jest ogólna, nie jest zindywidualizowana, nie zawiera cech i funkcji zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestorów, co jest kluczowe dla sprawy. Na działkach sąsiednich wbrew ogólnej konkluzji zaskarżonych decyzji i treści analizy brak jest budynków inwentarskich, w tym budynków inwentarskich o niedookreślonym bo przykładowo wskazanym sposobie wykorzystania. Inwestorzy jako pierwsi zamierzają wprowadzić funkcję inwentarską w budynkach gospodarczych. Na działkach sąsiadujących w budynkach gospodarczych taka funkcja nie występuje. Sposób zabudowy istniejący w całej części tej miejscowości jest taki, że budynki inwentarskie nie sąsiadują bezpośrednio z budynkami mieszkalnymi. Taka sytuacja będzie miała miejsce jeśli dojdzie do realizacji przedmiotowej inwestycji. Wówczas budynek mieszkalny stanowiący własność skarżącego będzie bezpośrednio sąsiadował z budynkiem w którym będzie prowadzona hodowla niedookreślonego inwentarza. Wnioskodawcy wskazali go przykładowo. Przedmiot postępowania i przedmiot decyzji został wskazany przykładowo, co stanowi rażące naruszenie k.p.a.
Odnośnie ustalenia warunków zabudowy dla ściany oporowej o długości do 65 metrów i wysokości do 1 metra wzdłuż zachodniej granicy terenu inwestycji skarżący wskazał, że inwestorzy nie określili dla jakiego rodzaju ściany oporowej mają zostać wydane warunki zabudowy. Funkcją ściany oporowej jest rozdzielenie płaszczyzn o różnych wysokościach. Tymczasem jego działka i działka inwestorów znajdują się na tym samym poziomie. Nie ma więc podstawy faktycznej dla określenia warunków zabudowy dla 65 metrowej ściany oporowej jaką inwestorzy zamierzają zrealizować na podstawie warunków ustalonych zaskarżonymi decyzjami tzn. bez jakichkolwiek warunków a jedynie z określeniem długości i wysokości ściany. Z powyższych przyczyn zawnioskował o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu rzetelnego określenia przedmiotu postępowania i dokonania rozstrzygnięcia w oparciu o rzetelnie szczegółowo i indywidualnie określony i opisany stan faktyczny.
W odpowiedzi na skargę SKO zwróciło się o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W piśmie procesowym z 28 marca 2023 r. J.B. i K.B. zawnioskowali o dopuszczenie dowodu z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na okoliczność wykazania, że skarżący nie jest właścicielem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Mimo rozpoczęcia w 2001 r., inwestycji nie została ona zakończona do chwili obecnej. Zatem bezzasadne są twierdzenia o kolizji planowanej inwestycji z sąsiadującym budynkiem mieszkalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
Stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organy prawidłowo, z obraza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Procedując w sprawie organy naruszyły także przepisy prawa materialnego, co wpłynęło na treść decyzji.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Przemyślu z dnia 13 lipca 2022 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, budowie ściany oporowej na działce nr ewid. [...] w M., gm. [....]. W piśmie z 18 stycznia 2022 r. wnioskodawcy sprecyzowali, że przedmiotem postępowania jest: "Budynek garażowo-gospodarczo-inwentarski (z pomieszczeniem inwentarskim np. kurnik).
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. w tekście jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, w tekście jako rozporządzenie MI) – wszystkie te przepisy w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r. W tym miejscu należy odnotować, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 30 listopada 2021 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. Z tym dniem uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia, jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z art. 61 ust. 2 – 5 rozporządzenia:
2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
2a. (uchylony).
3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla części dz. nr [...] Sąd wyraża pogląd, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Mając na uwadze pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 712/21- CBOSA), który skład orzekający w tej sprawie podziela wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust 2 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast – w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".
Zatem, skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.
W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Sąd zwraca uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 maja 2020 r., II OSK 1693/19 – CBOSA). Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21, publ. – CBOSA). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy SKO takiego naruszenia nie wykazało.
Przedmiotem sporu w toku postępowania była kwestia spełnienia przez inwestora zasady dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Szeroko na ten temat wypowiedziało się SKO, jak i skarżący oraz inwestorzy w postępowaniu sądowym.
Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku zabudowy zagrodowej warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie muszą być spełnione jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego – danej gminie.
Organy ustaliły, że inwestorzy posiadają na terenie gminy [...] w M. nieruchomości rolne o pow. 3,5181 ha (hektarów przeliczeniowych 1,3403). Nie ustaliły jednak, czy powierzchnia prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego przekracza średnia powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).
Dopiero ustalenie tej okoliczności pozwoli na prawidłowe kwalifikowanie planowanego zamierzenia jako zabudowy zagrodowej.
Pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to występuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". W orzecznictwie nie uznano wskazanego wyżej rozumienia zabudowy zagrodowej za definicję legalną tego pojęcia (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W to miejsce orzecznictwo wypracowało własną definicję. Przyjęto, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13, z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17). Jednocześnie wskazano, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4.12.2008 r., II OSK 1536/07). O zabudowie zagrodowej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (wyroki NSA z 29.06.2012 r., II OSK 609/11, z 23.07.2015 r., II OSK 3066/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, uwzględniając wskazane wyżej poglądy, uznał, że związanie gospodarstwa rolnego zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W ocenie NSA nie jest tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżono również zmieniający się charakter gospodarki rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16 nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 24.10.2012 r. II OSK 1173/11, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, a więc że chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, czyli o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. W ocenie NSA współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody z tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).
W wyroku z 18.04.2018 r, 11 OSK 2674/17, NSA stwierdził, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (tak w Komentarzu do art. 161 u.p.z.p. Alicja Plucińska – Filipowicz, LEX).
Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę budynku garażowo– gospodarczo – inwentarskiego.
Z uwagi na treść przepisów z zakresu ochrony środowiska, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: "rozporządzeniem z 2019 r.". W jego § 3 ust. 1 pkt 103 – 105 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się:
103) chów lub hodowla norek:
a) w liczbie nie mniejszej niż 20 DJP i mniejszej niż 105 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona:
- w odległości mniejszej niż 210 m od:
- terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na terenie którego chów lub hodowla będą prowadzone,
- zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli norek w liczbie nie mniejszej niż 20 DJP,
- na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) w liczbie nie mniejszej niż 30 DJP i mniejszej niż 105 DJP - na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
104) chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103:
a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona:
- w odległości mniejszej niż 210 m od:
- terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone,
- zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP,
- na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP - na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
105) chów lub hodowla obcych rodzimej faunie zwierząt innych niż zwierzęta gospodarskie w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 36), w liczbie nie mniejszej niż 4 matki lub 20 sztuk, z wyłączeniem ryb oraz skorupiaków;
Wnioskodawcy nie wskazali rodzaju planowanej działalności inwentarskiej. W sprecyzowanym żądaniu wniosku (k. 18 akt administracyjnych) określenie "kurnik" miało charakter jedynie przykładowy.
Z uwagi na treść ww przepisów konieczne jest określenie przez wnioskodawców maksymalnej wielkości (w tym powierzchni) budynku, która ma być przeznaczona na działalność inwentarską. Pozwoli to organowi na prawidłowe określenie wielkości DJP i jej uzasadnienie, czego zabrakło w kontrolowanych decyzjach.
Ustalając w analizie i późniejszych decyzjach, że obsada inwentarza będzie mniejsza niż 40 DJP organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie poczyniły te ustalenia.
W tym zakresie decyzje wymykające się spod kontroli Sądu z powodu braku należytego uzasadnienia.
Planowane zamierzenie inwestycyjne położone jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 28 października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz. [....] ze zm.).
Zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 1 na terenie Obszaru zakazuje się:
1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.
Niewyjaśnienie kwestii kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko czyni przedwczesnym ustalenie zgodności inwestycji z warunkami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Należy podkreślić, że zgodnie z § 3 ust. 7 uchwały zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 nie dotyczy:
1) realizacji przedsięwzięć dopuszczonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, uzgodnionych z właściwym organem ochrony środowiska w ramach postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Rzeczą organów będzie poczynienie koniecznych ustaleń, których zabrakło i ich ocena przez pryzmat ww przepisów.
Wątpliwości Sądu wzbudziło arbitralne określenie przez organy wysokości planowanego muru oporowego na 1m. We wniosku inwestorzy podali długość 65 m, nie podali wysokości. Inwestorzy wskazali w nim, że ściana oporowa ma przebiegać wzdłuż zachodniej granicy działki inwestycyjnej i ma zabezpieczać skarpę i chronić przed spływem wód na sąsiednie działki.
Rzeczą organów będzie ustalenie wysokości muru żądanej przez inwestorów i następnie ocena tego wniosku przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa.
Końcowo, Sąd nie podziela konstatacji organów, że planowany projekt decyzji uzgodniony z PGW Wody Polskie – Zarządem Zlewni w [...] (uzgodnienie milczące – art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie melioracji wodnych).
W dostępnych Sądowi aktach sprawy zalega jedynie pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [....] z dnia 14 lutego 2022 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie o przekazaniu doń wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. 32 akt administracyjnych).
W aktach tych brak jest dowodu doręczenia projektu decyzji o warunkach zabudowy do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie. Niewyjaśnienie tej okoliczności czyni przedwczesną tezę organu o prawidłowym uzgodnieniu decyzji stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.