II SA/Rz 155/05

II SA/Rz 155/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Małgorzata Wolska
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art 41, art 100, art 11 ust. 2, art 110 ust. 7 i 8
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 111 poz 535
art 1 ust. 1, art 2 pkt 3, art 8 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. z dn.[...].12.2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W sprawie tej postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. K., która zwróciła się podaniem z 6.10.2004r. o przyznanie jej zasiłku celowego na zakup kurtki, butów oraz żywności. Postępowanie prowadził w I instancji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W. Organ ten decyzją z [...].11.2004r. Nr [...] wydaną na podstawie art.104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.106, art.8 ust.1 i 3, art.2 ust.1, art.4, art.11 ust.2, art.39 ust.1 i 2, art.41 pkt 1 ustawy z dn.12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593, zwana dalej Ups) odmówił D. K. zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego na zakup kurtki, obuwia i żywności. W ocenie organu wnioskodawczyni jak i jej konkubent zamieszkują razem z dwójką dzieci, organ nie dał wiary oświadczeniom D. K. i jej konkubenta o prowadzeniu przez nich odrębnych gospodarstw domowych. Stanowisko to organ oparł na wieloletnich obserwacjach rodziny, informacji zebranych "ze środowiska i różnych instytucji". W jego przekonaniu oświadczenia strony i jej konkubenta mają charakter fikcyjny, albowiem jeszcze w lipcu i sierpniu rodzina deklarowała wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego w związku ze staraniem się o dofinansowanie wyjazdu na turnus rehabilitacyjny. Nie dano wiary wyjaśnieniom konkubenta o braku zajmowania się dziećmi przez wnioskodawczynię, czemu przeczyć mają ustalenia pracownika socjalnego, jak również informacje uzyskane ze szkół. Za nie mający większego znaczenia uznano fakt ograniczenia władzy rodzicielskiej przez D. K., bowiem w ocenie organu także i konkubent ma ograniczoną władzę rodzicielską. Wszystkie te okoliczności sprawiły, że organ uznał, iż D. K. tworzy wspólnie z konkubentem i swymi dziećmi jedno gospodarstwo domowe. Organ wskazał, że dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 1.827,95 zł, na który składa się renta wnioskodawczyni pomniejszona o alimenty w kwocie 281,29 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne w kwocie 288 zł, dwa zasiłki rodzinne w kwocie 86 zł, alimenty pobierane przez konkubenta od wnioskodawczyni w kwocie 262,66 zł, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 70 zł, dwa dodatki z tytułu samotnego wychowywania dzieci w łącznej kwocie 420 zł oraz świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 420 zł. Wnioskodawczyni nie ponosi kosztów opłat za mieszkanie, pozostaje w leczeniu, jak również pod opieką lekarską pozostaje jej syn M. Dokonując wyliczenia kwoty dochodu uprawniającego rodzinę do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej organ wskazał, że kryterium dochodowe dla rodziny D. K. wynosi 1264 zł, a dochód rzeczywisty przekracza to kryterium, z tych przyczyn uznano, że wnioskodawczyni nie może zostać przyznany zasiłek celowy.
Organ analizował także zasadność przyznania zasiłku celowego specjalnego, dochodząc jednakowoż do przekonania, że w odniesieniu do wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem takiego zasiłku. W ocenie pracownika socjalnego przy wykorzystaniu własnych zasobów istnieje możliwość zakupu żywności i butów, zaś wnioskodawczyni posiadać ma kurtkę w dobrym stanie i odpowiednią do pory roku. Organ wywiódł także, że zachodzi w sprawie przypadek braku współpracy z pracownikiem socjalnym, w postaci zatajenia informacji o pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego przez wnioskodawczynię. Negatywne rozpatrzenie wniosku organ wspierał argumentacją przywołującą treść art.11 ust.2 Ups w aspekcie nakazu współpracy rodziny z organem pomocy społecznej oraz akcentując uznaniowy charakter zasiłku celowego.
Odwołanie w terminie od powyższej decyzji wniosła D. K., uznając ją za krzywdzącą i niezgodną ze stanem faktycznym. Odwołująca się wywodzi, że na jej dochody składa się renta w kwocie 281,29 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł, kwestionuje zarazem tezę organu o prowadzeniu wspólnie z konkubentem i dziećmi gospodarstwa domowego. D. K. wskazuje, że od 2004r. ubiegając się o pomoc finansową nigdy nie deklarowała prowadzenia wspólnego gospodarstwa z konkubentem, przyczynę ujmowania odmiennego stanu rzeczy w tej kwestii upatruje w działaniu pracownicy Dziennego Domu Pobytu w Środowiskowym Domu Samopomocy. Odwołująca się wskazuje, że jest dotknięta chorobą psychiczną, przyjmuje silne leki psychotropowe, z tego względu nie może wypełniać prawidłowo opieki nad dziećmi. Podnosi, że uczestniczy w zajęciach w Dziennym Domu Pobytu, a ponadto czyni starania o przydział osobnego mieszkania. Do odwołania dołączono dokumenty lub ich kopie mające potwierdzać wywody odwołania.
Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, podtrzymano tezę o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z konkubentem i dziećmi wnioskodawczyni, czego dowodem miały być dokumenty z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. W.
Rozpoznając powyższe odwołanie SKO w T. opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dn.14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.4, art.8 ust.1 i 3, art.11 ust.2 oraz art.39 i art.41 Ups. Organ odwoławczy generalnie podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii prowadzenia przez odwołującą się wspólnego gospodarstwa domowego wraz z konkubentem oraz dziećmi. Zdaniem kolegium świadczą o tym dokumenty zalegające w innej sprawie zawisłej przed kolegium, a mające związek z ubieganiem się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie kosztów podróży w związku z turnusem rehabilitacyjnym dla całej rodziny, a także fakt iż odwołująca się zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu, gdzie jeden pokój to pokój dziecinny, a w drugim jest tylko dwuosobowa wersalka. Za trafne uznano wyliczenie dochodu rodziny i stwierdzenie faktu przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku celowego. Kolegium podzieliło także i tę argumentację organu I instancji, że celowe wprowadzanie w błąd oraz dostosowywanie sytuacji faktycznej do rodzaju wnioskowanej pomocy świadczą o braku współdziałania D. K. z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a w konsekwencji uzasadnia to odmowę przyznania zasiłku celowego specjalnego.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w Rzeszowie wniosła D. K. zarzucając, iż decyzja w jej sprawie jest nieobiektywna, jednostronna, a jej uzasadnienie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazywał, że posiada trójkę dzieci, a w rzeczywistości ma dwoje dzieci, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem, a nie jest to prawdą. Skarżąca podnosi, że rzadko bywa w domu, gdzie tylko jest zameldowana, przebywa u rodziców lub znajomych, korzysta także z Dziennego Domu Pomocy, gdzie spożywa śniadania i obiad. D. K. eksponuje swoje upośledzenie umysłowe wywodząc, że poprzez brak stosownej uwagi pracownik socjalny manipuluje jej wnioskami, zaliczając ją do wspólnego gospodarstwa domowego razem z konkubentem. W skardze zarzucono, że organ odwoławczy potraktował stronę jak osobę zdrową, która chce wprowadzić organy pomocy społecznej w błąd, a nie jest to prawdą, także w aspekcie orzeczeń sądowych ograniczających władzę rodzicielską skarżącej oraz zasądzającej od niej alimenty. Ponadto skarżąca wskazuje, że ubiega się o odrębny lokal, a faktu tego organ odwoławczy nie uwzględnił w swym orzeczeniu.
SKO w T. postanowieniem z 1.02.2005r. sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji odnośnie ilości dzieci skarżącej, przyznając iż omyłkowo wpisano "troje" zamiast "dwoje" dzieci, podnosząc iż omyłka ta i tak nie miała wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do skargi kolegium podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, odnosząc się do braku wzmianki o czynionych staraniach odnośnie przydziału odrębnego lokalu organ wywodzi, że w samym podaniu w tej kwestii nie zaznaczono dla ilu osób ma być ten lokal.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny legalności są decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania D. K. zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego. Organy obu instancji w podstawie prawnej swych decyzji powoływały się na stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej z 2004r. (Ups). Organ I instancji za główny argument przemawiający za odmową przyznania zasiłku celowego uznał brak spełniania przez wnioskodawczynię tzw. kryterium dochodowego, określonego w art.8 Ups, uprawniającego do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Podzielając ten pogląd w II instancji, organ pomocy społecznej jak i SKO w T. przyjęły iż D. K. wspólnie gospodaruje z konkubentem i dwójką dzieci, a zsumowanie ich dochodów wyklucza możliwość przyznania zasiłku celowego. Co zaś się tyczy zasiłku celowego specjalnego, którego przyznanie w świetle art.41 Ups nie jest uzależnione od spełniania kryterium dochodowego, to organ I instancji przyjął, iż wnioskodawczyni nie współdziała w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej, a elementem braku tego współdziałania ma być podanie nieprawdziwych informacji na temat sytuacji rodzinnej i materialnej rodziny w postaci zatajenia przed prawnikiem socjalnym faktu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Także i tę tezę podzielił organ odwoławczy.
W ocenie sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Nie ulega wątpliwości, że decyzja w zakresie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego, zwłaszcza taka decyzja, którą odmawia się przyznania powyższego świadczenia, winna być prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona, postulat prawidłowego uzasadniania decyzji wynika także z zasady ogólnej przekonywania, unormowanej w art.12 k.p.a.. Uzasadnienie decyzji składa się z dwóch elementów: uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to nakaz rozważenia wszystkich dowodów, zarówno świadczących za pewną tezą, jak i przeciwko niej i przekonywujące, logiczne wskazanie, z jakich przyczyn określone dowody organ uznaje, a jakim odmawia mocy dowodowej. Organ I instancji trafność tezy o prowadzeniu przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z konkubentem i wspólnymi dziećmi przyjmuje m.in. w oparciu się na "wieloletniej obserwacji rodziny" oraz zadeklarowanie wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego w okresie letnim 2004r.. Ta druga okoliczność, pomijając możliwość zmiany stanu faktycznego w okresie składania wniosku (październik 2004r.), nie została jednak poparta żadnym dowodem. Organ odwoławczy werbalnie powołał się na to, że dowody takie znajdować się mają w aktach innej sprawy o znaku [...]. Przedłożone sądowi akta nie zawierają jednak żadnego dokumentu z tych akt, z którego można by jednoznacznie taki wniosek wywodzić. Przeciwnie, już po wydaniu decyzji przez I instancję, Dyrektor MOPS w S. W. zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Społecznej w S. W. o udostępnienie dokumentów m.in. w aspekcie prowadzenia przez D. K. odrębnego lub wspólnego gospodarstwa domowego z konkubentem W. M. (k.37 akt administracyjnych). Abstrahując od faktu, że takie działanie organ powinien podjąć przed, a nie po wydaniu decyzji, to zauważyć trzeba, iż D. K. składająca na okoliczność ubiegania się o dofinansowanie do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym stosowne oświadczenie w dn.19.07.2004r. wskazała, iż tworzy wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi (k.40), zaś w oświadczeniu z dn.21.07.2004r. stanowcza zaprzeczyła, aby tworzyła to gospodarstwo wspólnie z konkubentem (k.41). Tych okoliczności nie mógł uwzględnić organ I instancji, skoro dowody w tym zakresie gromadził już po wydaniu swej decyzji, zaś organ odwoławczy wydając swoją decyzję z kolei całkowicie ten aspekt sprawy pominął.
Organ I instancji tezę prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego oparł także na informacjach ze szkół dzieci skarżącej, z których wynikać ma iż D. K. interesuje się sprawami szkolnymi dzieci, dba o ich byt i potrzeby. Pogląd ten podzieliło także SKO w T. Organ odwoławczy nie ustosunkował się jednak do zarzutów w tym aspekcie zawartych w odwołaniu, wspieranych treścią dołączonych do niego dokumentów. D. K. wywodziła w odwołaniu, iż ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie odpowiedzialnie zajmować się dziećmi. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego w 2002r. wynika, że skarżąca m.in. wykazuje ambiwalentny stosunek do dzieci, podrzuca jej różnym instytucjom, nie radzi sobie z podstawowymi obowiązkami w domu, ucieka z domu, nie dba o dzieci. Z kolejnej karty leczenia szpitalnego w 2004r. wynika, że skarżąca zgłaszała brak chęci wykonywania obowiązków domowych, zachowania drażliwe wobec partnera i dzieci, przejawiała zachowanie agresywne w sytuacji konfliktowej. Z kolei z zaświadczenia psychiatrycznego z dn.25.10.2004r. wynika, że skarżąca lecząca się od wielu lat psychiatrycznie wykazuje zaburzenia adaptacyjne, reakcje dysforyczne, a także oświadcza brak możliwości zajmowania się dziećmi. Te okoliczności, jak również fakt pozbawienia władzy rodzicielskiej nad dziećmi przez skarżącą, zasądzenie od niej na rzecz dzieci alimentów, nie zostały, w ocenie Sądu należycie ocenione przez organy obu instancji, odnośnie przyjęcia tezy o prowadzeniu gospodarstwa domowego wspólnie z dziećmi i konkubentem. Organy winny w tym zakresie uzupełnić postępowanie wyjaśniające, chociażby poprzez przesłuchanie kuratora sądowego dzieci skarżącej na okoliczność zakresu pomocy udzielanej im przez skarżącą.
Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie teza o braku współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym, poprzez podawanie pracownikowi socjalnemu nieprawdziwych informacji odnośnie sytuacji rodzinnej i materialnej. W literaturze zwrócono uwagę, że obowiązek taki nie powinien być interpretowany w sposób niezgodny z innymi przepisami Ups, w szczególności w oderwaniu od zasad ogólnych tej ustawy, a z tego względu nie może być on jedyną podstawą uchylania się od udzielenia pomocy np. osobom upośledzonym umysłowo (tak. G.Szpor, w: G.Szpor, S.Nitecki, Cz.Martysz: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1998, s.14, op. cit.). Organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię obowiązywania ustawy z 19.08.1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz.535 ze zm., zwana dalej Uozp) i wynikających z niej obowiązków organów administracji publicznej. Ochronę zdrowia psychicznego zapewniają organy administracji rządowej i samorządowej oraz instytucje do tego powołane (art.1 ust.1 Uozp). W myśl art.2 pkt 3 Uozp ochrona zdrowia psychicznego polega w szczególności na kształtowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi właściwych postaw społecznych, a zwłaszcza zrozumienia, tolerancji, życzliwości, a także przeciwdziałaniu ich dyskryminacji. Do zadań organów pomocy społecznej w świetle art.8 ust.1 i 2 Uozp należy m.in. organizowanie oparcia społecznego dla osób, które z powodu choroby psychicznej mają poważne trudności w życiu codziennym, oparcie to polega w szczególności także na udzielaniu pomocy finansowej, rzeczowej oraz innych świadczeń na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Trafnie zatem w ocenie Sądu skarżąca wskazuje, że w działaniach organów obu instancji brakuje pewnej tolerancji dla niej, jako dla osoby z zaburzeniami psychicznymi. Jest rzeczą doświadczenia życiowego, iż osoba z ilorazem inteligencji 45 (por. dane zawarte w opinii sądowo-lekarskiej z 31.05.2001, dołączonej do odwołania) nie zawsze trafnie i w sposób zamierzony składa np. oświadczenia o swoich źródłach dochodu. W trakcie sporządzania wywiadu środowiskowego D. K. potwierdziła fakt pobierania zasiłku pielęgnacyjnego (k.25), zatem eksponowanie w ten sposób braku współdziałania, jako świadomego wprowadzania w błąd pracownika socjalnego, w ocenie Sądu jest zbyt daleko idące. Podkreślić należy, że organy pomocy społecznej winny kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej (art.100 ust.1 Ups), ta reguła ogólna działania winna także towarzyszyć organom przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy, zwłaszcza gdy dotyczy to osób, jak to wcześniej wskazano, dotkniętych zaburzeniami psychicznymi. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że brak jest dostatecznych i przekonywujących w uzasadnieniu decyzji obu instancji przesłanek pozwalających przyjąć, że D. K. wykazuje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym przy rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art.11 ust.2 Ups). Naruszono tym samym przepisy o postępowaniu administracyjnym, a konkretnie art.11 w zw. z art.107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa)
Ubocznie zwrócić należy uwagę na nieprawidłowe oznaczenie nazwy organu I instancji. W decyzji podano, że jest nim "Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W.". Osoba, która uzyskała w trybie art.110 ust.7 lub 8 Ups upoważnienie do wydawania decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie staje się przez to organem administracji publicznej, z tej przyczyny Sąd uznał, że decyzja I instancji pochodzi od Prezydenta Miasta S. W. Nietrafnie także określiło organ I instancji samo SKO w T., podając iż rozpoznawało odwołanie od decyzji "Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W.", skoro osoba ta także nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., ani nie wydawała w sprawie decyzji.
Z powyższych przyczyn, uznając zatem iż doszło do naruszenia art.7, 107 § 3 oraz art.11 k.p.a. w zw. z art.11 ust.2 Ups, orzeczono jak na wstępie. Prowadząc ponowne postępowanie w tej sprawie organ pomocy społecznej uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Z racji odmownego charakteru zaskarżonej decyzji wyroku nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.