II SA/RZ 1543/22

II SA/Rz 1543/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, pkt 2 pkt 4, ust. 3, art. 48 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 19 października 2022 r. nr OA.7722.10.4.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1543/22
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.J. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 19 października 2022 r. nr OA, 7722.10.4.2022 dotyczące wstrzymania robót budowlanych.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) zawiadomieniem z 13 września 2018 r. nr PINB.5160.11.2018 wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku garażowego posadowionego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości N., gm. [...].
PINB decyzją z 25 czerwca 2019 r. nr NB.5160.11.2018, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "Pb"), PINB nakazał P.J. właścicielowi budynku garażowego o wymiarach 5,15m x 5,75m x 5,50m (szer. x dł. x wys.), posadowionego na działkach o nr [...] i [...] położonych w miejscowości N., Gmina [...], wykonać w terminie do 30 listopada 2019 r. roboty budowlane, w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. zamontować rynnę rurę spustową odprowadzającą wody opadowe oraz topniejący śnieg z północno-zachodniej połaci dachu budynku na własny nieutwardzony teren posesji położonej w miejscowości N. [...].
PWINB decyzją z 10 października 2019 r. nr OA.7721.10.9.2019 uchylił decyzję PINB z 25 czerwca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1275/19 uchylił decyzję PWINB z 10 października 2019 r.
Rozpatrując sprawę ponownie PWINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z 2 lipca 2020 r. nr OA.7721.10.9.2019 uchylił decyzję PINB z 25 czerwca 2019 r. nr NB.5160.11.2018 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpoznaniu sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 899/20 (sprostowanym postanowieniem z 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 899/20) uchylił decyzję PWINB z 2 lipca 2020 r.
Następnie PWINB decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr: OA.7721.10.9.2019 uchylił decyzję PINB z 25 czerwca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1201/21 oddalił sprzeciw P.J. od decyzji PWINB z 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 483/22 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 października 2021 r.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonał przez pryzmat art. 153 Ppsa, bowiem organ odwoławczy związany był oceną prawną i wytycznymi odnośnie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, wynikającymi z wyroków WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1275/19 oraz II SA/Rz 899/20.
Sąd uznał, że uchylając decyzję organu l instancji organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Rzeszowie, w tym uzupełnił materiał dowodowy w zakresie wynikającym z wyroku II SA/Rz 899/20, określił charakter będącego przedmiotem postępowania budynku jako budynku garażowego oraz dokonał kwalifikacji charakteru oraz czasokresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych (m.in. na podstawie uzyskanych od Głównego Geodety Kraju zdjęć fotometrycznych) pod kątem ustalenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Prawidłowo uznał, że okoliczność błędnego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako przebudowy i remontu w sytuacji, gdy ze względu na zmianę wymiarów budynku stanowiły one budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pb, przesądza o nieprawidłowości zastosowanej w sprawie procedury naprawczej. Wykonanie robót budowlanych mieszczących się w definicji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę wymagało wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Pb w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Jej wdrożenie z kolei wymaga wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pb w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nakładającego obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów, traktowanego jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zgodnie z regulacją art. 48 ust. 5 tej ustawy. Sąd podał, że wbrew temu co twierdzi wnoszący sprzeciw, ustalenia odnośnie daty wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem garażu jawią się jako wiarygodne i zdaniem Sądu są wystarczająco przekonujące dla wyboru reżimu materialnoprawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wynika z nich, że garaż został naniesiony na mapę sytuacyjno - wysokościową w latach 1969 - 1971, co potwierdza dokumentacja geodezyjno - kartograficzna; z dokumentacji fotometrycznej uzyskanej od Głównego Geodety Kraju oraz oświadczeń i zdjęć przedłożonych przez P.L. wynika natomiast, że w okresie pomiędzy 2003 r. a 2009 r. doszło do zwiększenia wymiarów budynku garażowego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PI NB postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. nr PINB.5160.11.2018:
wstrzymał prowadzenie samowolnych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] położonych w miejscowości N., gmina [...] oraz jednocześnie zobowiązał inwestora – P.J. do zabezpieczenia obiektu dostępem osób trzecich.
nałożył na P.J. obowiązek przedstawienia w PINB w terminie do 31 grudnia 2022r.:
zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Pb, tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień sporządzania projektu, w tym projektu architektonicznego- budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
Powyższe postanowienie zaskarżył P.J. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucając brak wnikliwych ustaleń w zakresie dokładnej daty powstania rzekomej samowoli, co decyduje o tym jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie;
pominięcie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego; brak rzetelnego określenia zakresu robót budowlanych podlegających dyspozycji przepisów o postępowaniu naprawczym (art. 48-51 Pb), wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych budynku w oparciu o decyzję PINB z 25 czerwca 2019r. nr NB.5160.11.2018, z pominięciem tego, że decyzja ta została uchylona decyzją PWINB z 26 czerwca 2021r. nr OA.7721.10.9.2019, a więc jako taka nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń w sprawie, zarówno prawnych jak i faktycznych.
Wniósł o umorzenie postępowania w całości, względnie o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie. Wniosek o umorzenie postępowania uzasadnił tym, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez organ nadzoru na wniosek i toczy się ono z udziałem osób, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa
Zaskarżonym postanowieniem PWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "Kpa"), art. 48 ust. 2 i 3 Pb w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. z 2020 r. poz. 471) postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie:
nakazał P.J. wstrzymać roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku gospodarczo- garażowego zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] położonych w miejscowości N., gmina [...] oraz
nałożył na inwestora – P.J. obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], w terminie do 28 lutego 2023r.:
zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Pb, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu, w tym projektu architektoniczno- budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1201/21 wynika, że PWINB w decyzji z 25 czerwca 2021 r. prawidłowo zakwalifikował charakter wykonanych robót jako budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pełniący funkcję użytkową budynek jest wykorzystywany jako gospodarczo- garażowy. Został zamierzony i naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową w latach 1969-1971. Ze szkicu polowego wykonanego 19 grudnia 1969 r., mapy zasadniczej i ewidencyjnej wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany posiadał wymiary 4,50m x 4,90m (szerokość x długość) oraz posiadał od strony działki [...] część o wymiarach 1,80 m x 3,30m.
Obecnie przedmiotowy obiekt budowalny posiada wymiary od strony północno- zachodniej - 5,62m, od strony południowo wschodniej - 5,82m, od strony południowo- zachodniej 5,15m, od strony północno wschodniej 5,03m, wysokość 5,50m. Kształt tego obiektu jest nieregularny. Brak jest części od strony działki [...] o wymiarach 1,80m x 3,30m. Z arkusza danych ewidencyjnych budynków wynika, że główna funkcja obiektu to budynek składowy w gospodarstwie rolnym, z drewnianymi zewnętrznymi ścianami. Obecnie przedmiotowy obiekt budowlany składa się z trzech własnych ścian murowanych, a czwartą ścianą (północno-wschodnia) jest ściana budynku obory przylegającego do przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wymiary obiektu budowlanego uległy zmianie. Zatem wykonane roboty przy tym obiekcie przez P.J. miały charakter budowy.
Wydłużenie budynku potwierdzają także ustalenia w zakresie konstrukcji dachu dokonane podczas rozprawy administracyjnej 16 kwietnia 2019 r. podczas których stwierdzono, że cztery pary krokwi (od strony budynku obory) posiadają podobny przekrój, rozstaw i łacenie w odróżnieniu od piątej pary krokwii. Dodatkowym na betonowym fundamencie przedmiotowego obiektu wystającym ponad poziom terenu na wysokość od 0,45m do 0,20m - w odległości około 1,0m od naroża południowo- zachodniego obiektu widoczny jest uskok i jest to miejsce wskazane przez P.L., w którym według niego kończył się fundament obiektu drewnianego. Fakt, że obiekt jest dłuższy i szerszy potwierdzają także fotogrametryczne zdjęcia lotnicze przekazane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w Warszawie. Porównując zdjęcie z 2003r. i 2009r. ustalono, że pomierzona na zdjęciu z 2003r. długość przedmiotowego obiektu razem z przylegającą oborą to 21,5mm, w tym długość budynku obory to 16,5mm, a długość przedmiotowego obiektu to 5 mm. Na zdjęciu z 2009r. długość przedmiotowego obiektu razem z przylegającą oborą to 23mm, w tym długość budynku obory to 16,5mm, a długość przedmiotowego obiektu to 6,5 mm. Na zdjęciach z lat późniejszych wymiary pokrywają się z wymiarami z 2009r. Dokonane pomiary jednoznacznie wskazują, że w 2003r. istniał mniejszy obiekt, niż w 2009r. Dodać należy, że ze zdjęć wynika jednoznacznie, że szerokość przedmiotowego obiektu została zwiększona w kierunku działki nr [...] własności P.J. Biorąc pod uwagę zdjęcia dano wiarę P.L. wskazującemu, że roboty przy obiekcie wykonano pomiędzy 1996r., a 2008r. oraz to, że przedmiotowy obiekt jest większy od tego który istniał w tym miejscu wcześniej. Zdjęcia wskazują, że roboty przy tym obiekcie mające charakter budowy zostały wykonane po 18 maja 2003 r. i przed 30 czerwca 2009 r. Obiekt ten jak oświadczył P.J. w trakcie rozprawy w dniu [...] października 2018 r. pełni funkcję gospodarczo-garażową (oświadczenie to zostało podtrzymane w trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2021 r.).
Jak wynika z akt sprawy opis przedmiotowego obiektu budowlanego świadczy o tym, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym trwale połączonym z gruntem pełniącym funkcję użytkową budynku, ponieważ - obiekt posiada własne przegrody budowlane - ściany murowane tylko z trzech stron, a z czwartej strony (północno- wschodniej) przylega do murowanej ściany budynku obory usytuowanej na działkach o nr [...] i [...]. Jednak nie jest to własna przegroda, a zatem brak czwartej własnej przegrody tj. ściany jest tym właśnie elementem, który przesądza o tym, że obiektu nie można uznać za budynek, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pb, tylko za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb pełniącą funkcję użytkową budynku. Przedmiotowy obiekt nie jest połączony ani konstrukcyjnie, ani funkcjonalnie z budynkiem obory. Korzysta jedynie z jednej ściany budynku obory, wydzielającej obiekt z przestrzeni.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31.
W art. 29 i 30 Pb nie budowli pełniącej funkcję użytkową budynku gospodarczo- garażowego, zatem jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego P.J. nie posiada ani nie posiadał. W omawianej sprawie, mamy do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej. W związku z powyższym należy uznać, że PINB prawidłowo wdrożył procedurę wynikającą z art. 48 Pb i z uzasadnionych przesłanek wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pb W sprawie mają zastosowanie przepisy Pb w poprzednim brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. z uwagi na brzmienie art. 25 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 18 marca 2020 r. poz. 471). Organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdzając, iż doszło do samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Pb, stosownie do art. 48 ust. 2 wstrzymał roboty budowlane i na podstawie art. 48 ust. 3 prawidłowo nałożył na inwestora zaskarżonym postanowieniem obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w nim dokumentów celem zalegalizowania samowoli budowlanej. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, wymagało jedynie zreformowania z uwagi na doprecyzowanie przedmiotu postępowania oraz z uwagi na upływ w znacznej części terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Doprecyzowanie nie wiąże się z negatywnymi konsekwencjami dla inwestora.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest postaw do umorzenia postępowania administracyjnego na postawie art. 105 § 1 Kpa, bowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe. Wdrożenie procedury legalizacyjnej nie oznacza obowiązku skorzystania przez inwestora z możliwości legalizacji, ale sposobem uniknięcia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia budowlanego obiektu budowlanego. Także pozostałe argumenty podniesione w zażaleniu nie okazały się zasadne. Przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek. Kwestia posiadania przez współwłaścicieli działki nr [...] A.L., A.L.2, M.L. i P.L. przymiotu stron została przesądzona w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1275. Procedura legalizacji uproszczonej określona art. 49f Pb nie ma zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ od zakończenia budowy obiektu budowlanego nie minęło 20 lat.
W skardze do WSA w Rzeszowie na postanowienie PWINB z 19 października 2022 r. P.J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył je w całości zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i
przepisów postępowania oraz żądając uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed WSA w Rzeszowie, według norm przepisanych.
Zakwestionował ustalenia organu odnośnie daty powstania obiektu budowlanego w okresie po 18 maja 2003 r. i przed 30 czerwca 2009 r. Przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 50 - tych ubiegłego wieku przez dziadka skarżącego. Dane przekazane przez Starostę [...] z ewidencji prowadzonej przez ten organ potwierdzają, że został wybudowany w 1953 r. Skoro więc od zakończenia budowy budynku minął okres co najmniej 20 lat, tym samym został spełniony wymóg, o którym mowa w art 49f ust. 1 Pb, który winien stanowić podstawę prawną ustaleń organów nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu (przepisy o tzw. uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym).
Zakwestionował także kwalifikację obiektu budowlanego dokonaną przez organ II instancji jako "obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku gospodarczo - garażowego" oraz podał, że brak jednej własnej ściany i przyleganie do budynku obory, nie pozbawia go statusu budynku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 Pb
W ocenie skarżącego brak jest podstaw do wydania skarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przy jednoczesnym uchyleniu postanowienia PINB z 22 sierpnia 2022 r. w całości i nakazaniu skarżącemu wykonania określonych obowiązków. Jednocześnie organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa pominął, iż tym wypadku był ograniczony treścią art. 139 Kpa - organ naruszył ten przepis, bowiem wydane postanowienie wydano na niekorzyść skarżącego.
Ponadto, w ocenie skarżącego, organy nie dokonały prawidłowo ustaleń w zakresie tego czy zostały w pełni spełnione wymagania określone w przepisie art. 48 ust. 2 Pb w brzmieniu obowiązującym przed dniem 20 września 2019 r" a mianowicie nie ustaliły, czy budowa naruszała przepisy, w tym techniczno- budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniach organów nadzoru obu instancji nie określono daty, co do której należało określić czy wymagania dla budowy zostały spełnione. Organ l instancji natomiast wydając postanowienie z 22 sierpnia 2022 r. odwołał się w tej kwestii do własnej decyzji z 25 czerwca 2019 r., pomijając to, że decyzja ta została uchylona przez organ nadzoru wyższej instancji. W świetle powyższego nie jest uzasadnione stwierdzenie PWINB, że organ nadzoru I instancji prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Pb
Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania. W przedmiotowej sprawie w postanowieniach organów nadzoru obu instancji nie przeprowadzono ustaleń określających datę dokonania budowy. Powołanie się na przedział czasowy, w którym miało by dojść do wykonania prac nie jest to tożsame z określeniem daty ich wykonania, od której z kolei zależy zastosowanie właściwych regulacji prawnych. Organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu decyzji na przepisy art. 28, 29 - 31 Pb oraz wskazał, na to że istniały odstępstwa od uzyskania pozwolenia na budowę; organ ten nie wskazał jednak, jaki stan prawny tj, według jakiej daty miał na uwadze. Na marginesie należy dostrzec, że przepisy na które powołał się organ tj. np. art. 29 ust. 1 pkt. 2 w aktualnym brzmieniu nie zawierają wyjątku od uzyskania pozwolenia na budowę.
Skarżący ponadto zarzucił naruszenie wynikającej z art. 81 a Kpa zasady rozstrzygania wątpliwości co do faktów, które zaistniały w zakresie daty wykonania prac budowalnych, na korzyść strony. Zwrócił ponadto uwagę na istotną sprzeczność skarżonego postanowienia polegającą na wskazaniu, że postępowanie toczy się na wniosek P.L. i A.L. z 29 sierpnia 2018 r. podczas gdy biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne, w tym regulacje art. 49f Pb w obowiązującym brzmieniu, niniejsze postępowanie naprawcze powinno się toczyć aktualnie jako postępowanie wszczęte z urzędu. Niezależnie od powyższego obowiązkiem PINB było ustalenie czy osobom tym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 Kpa Uwaga odnośnie przymiotu w postępowaniu, którą zamieszczono w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1275, nie wyjaśnia w sposób pełny i wyczerpujący z podaniem podstawy prawnej i uzasadnienia, czy i na jakiej podstawie ww. osoby powinny być traktowane jako strony w niniejszym postępowaniu.
Ponadto skarżący został zobowiązany do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane co do dwóch działek, na których według ewidencji gruntów znajduje się budynek gospodarczo - garażowy tj. co do działki nr [...] i nr [...]. Organy nie wzięły pod uwagę tego, że przebieg granicy według danych z ewidencji, którymi posłużyły się organy nadzoru w sprawie, nie jest
zgodny ze sianem prawym i że z wniosku skarżącego toczy się w Starostwie Powiatowym w [...] postępowanie administracyjne w sprawie przebiegu granicy pomiędzy tymi nieruchomościami, nr sprawy GN.6620.2.57.2016. Ponadto skarżący nie ma tytułu prawnego do działki nr [...], a jest tylko jej współposiadaczem. Niezależnie od tego skarżący stoi na stanowisku, iż przy ocenie spełnienia wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien być brany stan prawny obowiązujący na dzień budowy, a jak wynika z akt sprawy - budowa miała miejsce wyłącznie na działce o nr [...]
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Kontrolą Sądu objęte jest postanowienie PWINB z 19 października 2022 r. nakazujące skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku gospodarczo- garażowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N., gm. [...] oraz nakładające na niego jako inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2023 r. stosownych dokumentów (zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).
Dokonana przez Sąd pod względem powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia PW1NB nie dała podstaw do zakwestionowania jego legalności; ubocznie należy zauważyć, że rodzaj nałożonych na skarżącego postanowieniem PWINB obowiązków co do zasady był tożsamy z obowiązkami wskazanymi w uchylonym przez niego postanowieniu PINB z 22 sierpnia 2022 r. (zaskarżonym postanowieniem organ zażaleniowy dokonał zreformowania sentencji postanowienia organu l instancji co do doprecyzowania przedmiotu postępowania oraz określenie nowego terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych).
Istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy organy wstrzymując skarżącemu prowadzenie robót budowlanych oraz nakładając na niego obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez niego robót budowlanych.
Biorąc pod uwagę wielkość przedmiotowego obiektu, jego funkcję, usytuowanie oraz konstrukcję szczegółowo opisaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należy, iż organy trafnie uznały go za budowlę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 u.P.b., pełniącą funkcję użytkową budynku. Za prawidłowe należy również uznać ustalenia co do daty jego budowy (w latach 1969 - 1971, co potwierdza dokumentacja geodezyjno — kartograficzna) oraz zwiększenia jego wymiarów w okresie pomiędzy 2003 r. a 2009 r. (także mające charakter budowy), co de facto wynika już z wydanych w sprawie wyroków II SA/Rz 1275/19 oraz II SA/Rz 899/20 i należy uznać za wiążące.
Ponieważ budowa takiego obiektu nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 u.P.b. jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie mieści się ona w wyłączeniach o których mowa w art. 29 - 31 tej ustawy, samowolne jego wybudowanie spełnia co do zasady przesłanki z art. 48 ust. 1 u.P.b., nakazujące w takiej sytuacji organom nadzoru budowlanego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie z artykułu tego (ust. 2 i 3) wynika możliwość legalizacji takiej budowli, jeżeli budowa o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Uznając spełnienie wymogów o których mowa w ust. 2, w szczególności zgodność budowy z przepisami techniczno - budowlanymi, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zobowiązały zatem inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów obejmujących zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powyższe wyklucza zasadność podniesionych względem zaskarżonego postanowienia zarzutów wskazujących na wadliwą kwalifikację samowolnie wybudowanego obiektu oraz kwestionujących zasadność nałożonych obowiązków.
W kontekście warunku ustalenia i uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej Sąd podkreśla, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego należy traktować w charakterze przysługującego inwestorowi uprawnienia, a nie jego obowiązku.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że orzekający merytorycznie w sprawie PWINB (jako organ II instancji) w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b., wskazując go jako materia Ino prawną podstawę zaskarżonego postanowienia. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów celowość i prawidłowość zastosowania tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości.
Z opisanych względów, nie stwierdzając uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia - w tym nie podzielając podniesionych w skardze zarzutów - Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.