II SA/Rz 154/25

II SA/Rz 154/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. i H. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2024 r. nr GK-II.7221.3.2024 w przedmiocie umorzenia części postępowania oraz odrzucenia zarzutów złożonych w odniesieniu do zmiany granic – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. K. i Z. K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji" ) z dnia 2 lutego 2024 r. nr GK-II.7221.3.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego oraz odrzucenia zarzutów złożonych w odniesieniu do zmiany granic.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 24 listopada 2024 r. nr GK.6620.114.5.2019 Starosta Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") orzekł:
I. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutów złożonych w tracie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. [...] obręb [...] do danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...], [...] i [...] zgłoszony w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] informacji, że projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta [...] stał się operatem ewidencji gruntów w związku z wycofaniem części zarzutów ujawnionych w protokole z 20 września 2022 r. w odniesieniu do działek nr [...], [...],[...] na odcinku od działki nr [...] do końca działki nr [...];
II. odrzucił zarzuty złożone w odniesieniu do zmiany granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] zgłoszone w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. [...] obręb [...] a zmodyfikowane w protokole z dnia 20 września 2022 r.
Wydanie powyższej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
W latach 2017 - 2018 przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obejmująca wszystkie obręby. W czasie wyłożenia do wglądu zainteresowanych projektu operatu opisowo – kartograficznego H. K. wpisała do protokołu zastrzeżenia dotyczące m. in. powierzchni działki nr [...] oraz przebiegu granic tej działki z działkami nr [...] i nr [...] oraz granic dz. nr [...] z dz. nr [...]. Pismem z dnia 28 września 2018 r. nr GK.6620.114.21.2017 uwagi te zostały przez Starostę odrzucone.
Na ogłoszoną w dniu 14 grudnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] informację, że projekt operatu opisowo – kartograficznego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. in. dla obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków zostały złożone zarzuty przez H. K., działającą imieniem swoim jak i męża Z. K., w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] a dotyczyły one, podobnie jak uprzednio, zmiany powierzchni dz. nr [...] oraz granicy pomiędzy w/w działkami a dz. nr [...]. Organ I instancji uznał, iż do rozpatrzenia powyższych zarzutów niezbędne jest sporządzenie dokumentacji geodezyjno- prawnej. W dniu 31 stycznia 2020 została wydana przez Starostę decyzja nr GK.6620.114.5.2019.DT, w której uwzględniono w całości zarzuty dotyczące danych ewidencyjnych działek nr [...], [...] i [...] oraz danych budynkowych na dz. nr [...]. Aktualizacji dokonano w oparciu o operat geodezyjny nr [...].
Na skutek wniesionego przez H. K. odwołania PWINGiK decyzją z 9 kwietnia 2020 r. nr GK-II.7221.106.2020 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W toku przeprowadzonego ponownie postępowania H. K. zapoznała się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami. Na powyższa okoliczność spisano protokół, w którym H. K. złożyła oświadczenie, że wycofuje zarzuty złożone w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w odniesieniu do działek nr [...], [...] a w odniesieniu do dz. nr [...] na odcinku do dz. [...] do końca dz. nr [...]. Jednocześnie podtrzymała zarzuty złożone w trakcie modernizacji w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy dz. nr [...] stanowiąca drogę a dz. nr [...] aż do torów kolejowych.
Starosta decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. [...] obręb [...] w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] jako bezprzedmiotowe oraz odmówił uwzględnienia zarzutów w odniesieniu do zmiany granic pomiędzy dz. nr [...] a działkami nr [...] i [...]. Na skutek wniesienia przez H. K. odwołania PWINGiK decyzją z dnia 31 maja 2023 r. nr GK-II.7221.85.2023 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał ją Staroście do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Organ I instancji wydał wyżej opisaną decyzję z dnia 24 listopada 2024 r. nr GK.6620.114.5.2019.
Od powyższej decyzji pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. odwołanie wnieśli H. K. i Z. K., zaskarżając pkt II przedmiotowej decyzji, wnosząc o jego uchylenie i spowodowanie aktualizacji w dokumentacji geodezyjnej zgodnie przyjętego przez strony przebiegu granicy między działkami. Odwołujący się wskazali, iż istnieje niezgodność między dokumentacją geodezyjną Starostwa ze stanem faktycznym. Podnieśli nadto, iż nie można dokonywać zmian w ewidencji dokonując aktualizacji danych z pomiarów zgodnie przyjętych przez strony granic, zgodnych ze stanem faktycznym potwierdzonym pomiarami.
Decyzją z dnia z dnia 2 lutego 2024 r. nr GK-II.7221.3.2024 PWINGiK zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podał, iż finalnie przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia jest zarzut dotyczący granicy między działkami [...] i [...] polegający na tym, że granica jest niezgodna ze zgodnie przyjętym pomiarem na gruncie w 2002 i 2005 r. H. K. i Z. K. domagają się takiej granicy między dz. [...] a [...] i [...] a [...] jak była okazana i zgodnie przyjęta na gruncie w 2002 i 2005 r. Organ II instancji wskazał, iż Skarżący nie dążyli do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta [...], ale do ponownego zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zewidencjonowanych wcześniej. Tymczasem, jak podniósł organ, aktualizacja ewidencji nie może być dokonywana w oparciu o treść historycznych dokumentów – nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Weryfikacja danych ewidencyjnych nie może polegać na dokonaniu wyboru przez organ takiego opracowania bądź jego fragmentu, który odpowiadałby żądaniom strony wnioskującej o taką weryfikację. Ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Wpisy w ewidencji nie kształtują nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają ten wynikający z dokumentów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) Skarżący zarzucili Organowi, iż podtrzymując decyzję Starosty skazuje ich na kolejne lata posługiwania się błędnymi danymi, sprzecznymi ze stanem faktycznym i zgodnym przyjęciem granic. Wskazali, iż błędne dane są przetwarzane na kolejne "układy", na których prosty obywatel się nie zna, aby końcowo stać się wiarygodnymi. Jak podnoszą Skarżący dla organów procedujących w sprawie materiały z 1965 r. są najbardziej wiarygodne. H. K. i Z. K. ponowili w skardze wcześniej formułowany zarzut, iż dokumentacja, którą dysponuje Starosta jest niezgodna ze stanem faktycznym na gruncie.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 423/24 odrzucił skargę z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych i fiskalnych skargi. Na powyższe postanowienie Skarżący pismem z dnia 6 lipca 2024 r. złożyli zażalenie. NSA postanowieniem z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt I OZ 565/24 oddalił zażalenie. Wobec powyższego wnioskiem z dnia 19 października 2024 r. Skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi.
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 423/24 WSA w Rzeszowie postanowił przywrócić termin do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 2493; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja PWINGiK z 2 lutego 2024 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z 24 listopada 2023 r. o :
1) umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej zarzutów do danych dotyczących działek o nr [...], [...] i [...];
2) o odrzuceniu zarzutów złożonych w odniesieniu do zmiany granicy pomiędzy działką o nr [...] a działkami o nr [...] i [...] zgłoszonych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. [...], a zmodyfikowanych w protokole z dnia 20 września 2022 r.
Przedstawione w uzasadnieniu decyzji PWINGiK rozważania prawne związane z wykładnią i procesem stosowania przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do niej, a normujących procesy modernizacji urządzeń ewidencyjnych z zakresu nieruchomości, są pełne, przekonujące i nie wymagają powtórzenia czy też dodatkowego uzupełnienia przez WSA.
Sąd odnosząc się do wyrażonych w skardze zarzutów stwierdza, że Organ odwoławczy prawidłowo zidentyfikował na właściwym dla siebie etapie postępowania administracyjnego przedmiot żądania Stron jako dotyczący granicy działek o nr [...] i [...] i [...]. Strony twierdzą bowiem, że ta granica jest niezgodna ze zgodnie przyjętym pomiarem na gruncie w 2002 r. i 2005 r. i domagają się wprowadzenia takiej granicy miedzy działką o nr [...], a działkami o nr [...] i [...] jaka była okazana i zgodnie przyjęta w 2002 i 2005 r. Swe zarzuty co do istoty strony powtórzyły w postępowaniu przed WSA.
Ustalenia prawne jak i faktyczne organu odwoławczego służące zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., nie budzą zastrzeżeń bowiem znajdują potwierdzenie w materiale normatywnym i dowodowym sprawy.
Otóż w aktach sprawy znajduje się dokument o tytule : Wyjaśnienia wykonawcy w sprawie zarzutów zawartych w piśmie H. K. z dnia 13 sierpnia 2019 r. – sporządzono dnia 12 września 2019 r. Wykonawca modernizacji wyjaśnia w nim, że nie jest mu znany żaden operat geodezyjny przejęty do zasobu PODGiK w [...] z dnia 18 września 2002 r. Z tego okresu czasu czynności pomiarowe potwierdzono operatem pomiarowym o nr [...], zostały wykonane jedynie dnia 18 lutego 2003 r., kiedy dokonano podziału działki o nr [...] na działki o nr [...] i [...], i nie ma w nim żadnego odniesienia do granicy działek nr [...], a [...]. Dodatkowo w piśmie tym podniesiono w oparciu o zestawienie pow. działek o nr [...], [...], [...] i [...], że w porównaniu do pow. obliczonej na podstawie analizy szkiców pomiarowych z lat 1965 – 1966 różnica pow. działek wyniosłaby mniej niż maksymalna dopuszczalna różnica pow. przy błędzie położenia punktów granicznych na poziomie 0,6 m. Powyższe porównanie potwierdza stwierdzenie geodety o identycznym położeniu punktów granicy działek o nr [...], [...] i [...].
Natomiast w tekście sprawozdania technicznego z dnia 25 września 2019 r. wykonawca modernizacji stwierdza : na podstawie powyższej analizy (tj. analizy współrzędnych punktów granicznych ze szkiców z operatu [...]), stwierdzono iż współrzędne punktów granicznych działek [...], [...], [...] i [...] cechują się błędem położenia mniejszym niż maksymalny błąd położenia względem osnowy, stąd ich przebieg należy uznać za identyczny przed i po modernizacji. Pozostała treść tego dokumentu potwierdza tylko, że czynności modernizacyjne nie wprowadziły żadnych, w tym niekorzystnych dla stron, zmian w przebiegu granicy ich nieruchomości w zestawieniu do stanu sprzed operacji modernizacji gruntów. Skarżące stronie nie złożyły w toku postępowania przed organami obu instancji jakichkolwiek dopuszczonych prawem dowodów, świadczących o istnieniu takich różnic. Ich twierdzenia odnoszą się do zdarzeń mających mieć miejsce w przeszłości – 2002 r. i 2005 r. Ich zaistnienie i przebieg nie został jednak udokumentowany w sposób określony przepisami należącymi do systemu prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Wobec tak ujawnionego materiału dowodowego, Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na wnioski płynące z treści wyroku NSA z 16 maja 2018 r., sygn. I OSK 2778/17, LEX nr 2509433. Sąd odwoławczy w tym orzeczeniu trafnie argumentuje, że rozpatrywana w tej sprawie regulacja art. 24a ust. 9 P.g.i.k. przewiduje zgłaszanie zarzutów w określonym w nim terminie od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 8. W przepisie tym chodzi o operat, powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 P.g.i.k. dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu - ust. 6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem art. 24a ust. 9 P.g.i.k. przemawia zatem według NSA nie tylko dyrektywa językowa ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja postanowień P.g.i.k. nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji.
Sąd potwierdza to stanowisko Organu oraz dodaje, że w postępowaniu ewidencyjnym nie można rozstrzygać innych spraw związanych z podstawą wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków, w szczególności nie można prowadzić postępowania służącego ustaleniu przebiegu granicy, jeżeli przebieg ten nie wynika z przedłożonych organowi dokumentów (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 listopada 2023 r., sygn. II SA/Go 360/23, LEX nr 3634352). Zatem skoro operat modernizacyjny nic nie zmienił, a strony nie były w stanie na żadnym z etapów rozpoznania sprawy temu zaprzeczyć, to ich zarzuty powinny zostać odrzucone, co organy w odpowiednim zakresie uczyniły w tej sprawie.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX). Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.