II SA/Rz 1539/23

II SA/Rz 1539/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1733/24 - Wyrok NSA z 2024-11-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 15, art. 20, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu Rzeszowskiego na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r.nr XX/395/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 22 października 2019r. nr XX/395/2019 Rada Miasta Rzeszowa (dalej: "Organ" lub "Rada") uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin – Park" w Rzeszowie – w części B/1.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Powiat Rzeszowski (dalej: "Skarżący" lub "Powiat") zaskarżył ww. uchwałę w części dotyczącej stanowiących własność Powiatu działek nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 i 357/27 w Rzeszowie.
Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", polegające na uchwaleniu przez Radę Miasta Rzeszowa Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin - Park" w Rzeszowie - w części B/1 – dalej: "m.p.z.p., w sposób naruszający ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski uchwalonego uchwałą Nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 maja 2002 r. ze zmianami (I - VI) dalej: - "studium", poprzez określenie działek o nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27 jako terenów publicznego dostępnego samorządowego parku, podczas gdy w studium przedmiotowe działki stanowią teren zabudowy usługowej i edukacyjnej, a więc o innym przeznaczeniu współgrającym z działalnością pożytku publicznego prowadzoną na tych działkach;
2. art. 28 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na niezgodności ustaleń zawartych w tym Planie z ustaleniami przyjętymi w ww. studium w części dotyczącej działek o nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W rozwinięciu zarzutów Powiat podkreślił, że ustalenia zawarte w uchwale naruszają ustalenia kierunków studium uchwalonego uchwałą RM w Głogowie Młp. Z 29 maja 2002 r. Wskazał, że teren oznaczony na załączniku graficznym planu symbolem ZP.1 określono jako tereny publiczne dostępnego samorządowego parku (§ 3.1. pkt 2 uchwały). Natomiast w studium obszar ten określono jako teren zabudowy usługowej, tj. o innym przeznaczeniu, współgrającym z działalnością pożytku publicznego prowadzoną na wymienionych działkach. Uchybienia te, dotyczące braku zgodności planu ze studium stanowią naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 w zw. z art. 20 u.p.z.p. Zapisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tego zagospodarowania, a jakakolwiek planowana inwestycja wykraczająca poza merytoryczne granice studium musi zostać poprzedzona nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium narusza zasady sporządzania miejscowego planu i powoduje jego nieważność (art. 28 u.p.z.p.).
Zaznaczono, że ustalenia planu w zakresie działek nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27 są niezgodne z ustaleniami zawartymi w studium. Zgodnie z planem działki te zostały przeznaczone pod tereny publiczne dostępnego samorządowego parku. Dodatkowo, działka nr 357/27 w części przeznaczono pod tereny publiczne dostępnego samorządowego placu oznaczonego symbolem KS/KX.1. Tereny te wraz z działką nr 357/20 objęto ochroną konserwatorską. Takie przeznaczenie wymienionych działek całkowicie unicestwi sposób dotychczasowego ich użytkowania. Wyjaśniono też, że obszar ten wchodził w skład gospodarstwa rolnego, które funkcjonowało do 2003r. Początkowo przy Zespole Szkół Rolniczych w Miłocinie, a później przy Zespole Szkół Agroprzedsiębiorczości. Kolejno, obszar ten był dzierżawiony na potrzeby Klubu Jeździeckiego "RUMAK". Od 2010r. przedmiotowy obszar znajduje się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Techniczno - Weterynaryjnych w Trzcianie, który dotychczas rozwijał swoją działalność w zakresie hodowli koni oraz nauki jeździectwa i hipoterapii. Przeznaczenie ww. działek pod teren publicznego samorządowego parku, stoi nie tylko w sprzeczności w ustaleniami zawartymi w studium, ale uniemożliwi stronie skarżącej dalsze rozwijanie działalności edukacyjnej, cieszącej się zainteresowaniem okolicznej (i nie tylko) społeczności. Przeznaczenie terenu określone w planie wygeneruje spore koszty związane z remontem, przebudową istniejących obiektów oraz budową nowych, tj. padoku, a także spowoduje ograniczenia dostępności części tego terenu ze względów bezpieczeństwa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rzeszowa wniosła o jej oddalenie. Wbrew stanowisku skarżącej. Stanowiące własność Powiatu nieruchomości znajdują się w obszarze, dla którego w studium ustalono kierunek: "usługi publiczne" nie zaś "teren zabudowy usługowej" (dowód: zaświadczenie Prezydenta Miasta Rzeszowa z 30 października 2019 r. i 20 listopada 2019 r. oraz rysunek Studium). Skargę oparto na błędnej tezie, że publicznie dostępny samorządowy park i publicznie dostępny samorządowy plac nie są usługami publicznymi.
Organ podniósł, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Rada Miasta Rzeszowa, uchwalając w planie publicznie dostępne samorządowe: park i plac, doprecyzowała przyjęte zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane na tym terenie funkcje mieszczą się w pojęciu usług publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że przy uchwalaniu planu RM Rzeszowa kierowała się nie tylko zapisami obowiązującego studium, ale także brała pod uwagę interes prywatny i publiczny. Planowany na nieruchomościach objętych skargą park oraz plac służyć ma lokalnej społeczności jako miejsce odpoczynku, uatrakcyjni miejsce i poprawi jakość przestrzeni. RM Rzeszowa miała pełne uprawnienie do uchwalenia, na nieruchomościach objętych skargą aktu prawa miejscowego przewidującego ich przeznaczenie pod teren publicznie dostępnego samorządowego parku ZP.1 (działki nr: 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25, 357/27) oraz publicznie dostępnego samorządowego placu KS/KX.1 (fragment działki nr 357/27), które mieszczą się w kategorii usług publicznych.
Wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. II SA/Rz 28/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Powiatu.
Na podstawie przesłanych do Sądu dowodów w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego o nr 190/2/2010 w rejonie Miłocin Park w Rzeszowie oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski z dnia 29 maja 2002r. wraz ze zmianami do tego studium, Sąd ustalił, że działki skarżącej strony podane w skardze są oznaczone w studium kolorem fioletowym i przeznaczone pod usługi publiczne. Sąd zgodził się ze Skarżącym, że uchwalony przez Radę Miasta Rzeszowa m.p.z.p. przewiduje dla ww. działek przeznaczenie jako: teren publicznie dostępnego samorządowego parku (ZP.1) oraz teren publicznie dostępnego samorządowego placu (KS/KX.1). Sąd uznał ponadto, że pomiędzy pojęciem usług publicznych, jakie występuje w treści studium, a publicznie dostępnymi terenami parku i placu samorządowego nie występuje sprzeczność prowadząca do istotnego naruszenia zasad i trybu opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści zaskarżonego do Sądu m.p.z.p. zdecydowano, że tereny określane w studium jako tereny usług publicznych, przeznacza się pod publicznie dostępny samorządowy park oraz publicznie dostępny samorządowy plac. Oznacza to, że obszar nieruchomości powiatowych ma służyć przede wszystkim wspólnocie samorządowej (np. mieszkańcom okolicznych terenów) jako dobro publiczne o charakterze niewykluczalnym. Samorządowe parki czy place z założenia zaspokajaniu potrzeb mieszkańców terenów lokalnych, jako takie urządzenia publiczne, które umożliwiają podejmowanie aktywności wypoczynkowej, a także z zakresu sportu i rekreacji. Nie ulega, więc wątpliwości że przeznaczenie tego terenu pod powszechnie dostępny park samorządowy, czyli wspólnotowy, w pełni współgra z treścią pojęcia usług publicznych jakim posługują się zapisy ww. studium.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną Powiatu, wyrokiem z 28 czerwca 2023r. II OSK 2534/20 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny i to on zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny skoncentrował się na kwestii wyłożenia terminu "usługi publiczne". Nie dokonując oceny merytorycznej przyjętego przez sąd I instancji stanowiska. Przyjęcie przez sąd I instancji, że teren przeznaczony pod usługi publiczne w studium może w ramach miejscowego planu zostać uznany za obszar parku i placu, nie wyczerpuje problematyki sprawy. Niewątpliwie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania może przybrać inną postać. W skardze do WSA w Rzeszowie wprost podniesiono kwestię nieuwzględnienia w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonych terenów Powiatu. Regulacje miejscowego planu zawężają przeznaczenie tego terenu w stosunku do ustaleń studium. Sąd I instancji powinien zbadać, czy uchwała w zaskarżonej części nie narusza granic tzw. władztwa planistycznego gminy, ingerując niezasadnie w istotę prawa własności skarżącego powiatu i rozważania te powinny stanowić część uzasadnienia wyroku. NSA podkreślił, że w sprawie podniesiono zarzut, braku wyważenia przez organ planistyczny spornych interesów, dając pierwszeństwo interesowi publicznemu gminy. Ocena zachowania zasady proporcjonalności wymaga wyjaśnienia czy organ pogodził różne wartości i interesy. Skarżący kasacyjnie powiat wskazał na konieczność uwzględnienia zarówno interesu gminy (interesu publicznego) i interesu "prywatnego" Powiatu. Zdaniem NSA nie można tracić z pola widzenia szczególnych okoliczności niniejszej sprawy tj. w sporze pozostają dwie jednostki samorządu terytorialnego (gmina i powiat), do których zadań należy zaspokajanie potrzeb publicznych. Należy zatem zbadać czy interes skarżącego Powiatu jest (konkurencyjnym) interesem publicznym i jak wpływa to na niniejszą sprawę. Nie można zatem poprzestać na prostym stwierdzeniu zgodności miejscowego planu ze studium – szczególnie w sytuacji, gdy treść ustaleń studium nie została wprost przeniesiona do miejscowego planu. Ubocznie należy wskazać, że nawet jeżeli miejscowy plan powiela ustalenia studium, sąd ma obowiązek zweryfikować te rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem – zasady proporcjonalności, obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP).
Obecni na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska zawarte w skardze, odpowiedzi na skargę i nadesłanych pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492 dalej: u.s.a.), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej także jako p.p.s.a.
Art. 1 § 1 i 2 u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. to sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba mieć zatem na uwadze, że skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Ingerując w prawo własności, organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Dlatego też prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności podmiotów, których nieruchomość pozostaje na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok NSA z 27.05.2020r., II OSK 2739/19; wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2023r., II SA/Kr 1168/23). Okoliczność, że kwestionowane postanowienia planu miejscowego powiela kierunek zagospodarowania przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego postanowienia planu miejscowego co do przeznaczenia terenu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji). Odnosi się to w szczególności do obowiązku zbadania, czy wprowadzenie w planie miejscowym określonego przeznaczenia nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji).
Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2023r. sygn.. akt II OSK 2534/20 uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Rz 28/20 skoncentrował się na wyłożeniu terminu "usługi publiczne", co nie wyczerpało problematyki sprawy. Sąd I instancji powinien zbadać, czy uchwała w zaskarżonej części nie narusza granic tzw. władztwa planistycznego gminy, ingerując w istotę prawa własności skarżącego powiatu. Ocena zachowania proporcjonalności wymaga wyjaśnienia czy organ pogodził różne wartości i interesy w szczególności, gdy w sporze pozostają dwie jednostki samorządu terytorialnego (gmina i powiat), do zadań których należy zaspokajanie potrzeb publicznych. Należy zbadać, czy interes skarżącego powiatu jest interesem publicznym i jak wpływa na niniejszą sprawę. NSA wskazał, że naruszenie zasady proporcjonalności prowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu z uwagi na nieuwzględnienie prawa własności w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez które należy rozumieć niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności.
W skardze do WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019r. skarżący Powiat zarzucił brak spójności pomiędzy przeznaczeniem terenu w uchwalonym m.p.z.p., a treścią studium, w którym działki stanowiące własność Powiatu stanowią teren zabudowy usługowej, jak i edukacyjnej, a więc o innym przeznaczeniu współgrającym z działalnością pożytku publicznego prowadzoną na tych działkach. Zarzucono też naruszenie art. 28 u.p.z.p. to jest istotne naruszenia zasad procedury planistycznej polegającej na niezgodności ustaleń w skarżonym planie a ustaleniami przyjętymi w studium. Jako wzorzec skarżący Powiat wskazał na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania miasta i gminy Głogów Małopolski uchwalony uchwałą nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 maja 2002r. ze zmianami (I-VI) w części dotyczącej działek nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25, 357/27.
Na rozprawie 27 lutego 2024r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego Powiatu o wskazanie tych zapisów w studium, z których wywodzi naruszenie procedury planistycznej wobec sprzeczności uchwalonego m.p.z.p. z zapisami studium, które dopuszczało zabudowę usługową i edukacyjną. Natomiast pełnomocnik Rady Miasta Rzeszowa został obowiązany do wskazania tych zapisów studium, które stanowiły podstawę do uchwalenia kwestionowanego w skardze przeznaczenia ww. działek w m.p.z.p. Pełnomocnicy stron zostali zobowiązani do udzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni, a dowód z nadesłanych dokumentów przeprowadzono poza rozprawą.
Pełnomocnik Powiatu do pisma z 4 marca 2024r. dołączył 3 kopie uchwał: 1) uchwałę nr LXXV/1290/2010 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 maja 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 30/3/2010 w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta Rzeszowa na osiedlu Miłocin w Rzeszowie w raz z uzasadnieniem i załącznikiem graficznym do uchwały; 2) uchwałę nr LXXV/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 190/2/2010 "Miłocin Park" w Rzeszowie wraz z uzasadnieniem i załącznikiem; 3) uchwała nr LXIX/1155/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 190/2 2010 "Miłocin – Park" w Rzeszowie wraz z uzasadnieniem i załącznikiem do uchwały. Wskazano, że teren, na którym położone są działki skarżącego Powiatu znajduje się w strefie "Centrum – Usługi Centrotwórcze": publiczne lokalne, komercyjne, zabudowa mieszkaniowa. Wnioski dowodowe złożone przez skarżący Powiat o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów po zamknięciu rozprawy nie mogły być uwzględnione.
Pełnomocnik Rady Miasta Rzeszowa w piśmie z dnia 5 marca 2024r. podał, że na nieruchomościach wskazanych w skardze powstał park w 1906r. wraz z budową gmachu Krajowej Niższej Szkoły Rolniczej wraz z budynkami towarzyszącymi Zgodnie z zapisami Studium Miasta i Gminy Głogów Małopolski w związku z objęciem ścisłą ochroną konserwatorską nakazano między innymi "rewaloryzację (...) zabytkowego zespołu budynku szkoły rolniczej i towarzyszącego mu kompleksu zieleni". Procedura połączenia przyłączenia sołectwa Miłocin do Rzeszowa (co nastąpiło 1 stycznia 2010r.), W procedurze tej podkreślano przeprowadzenie procesów rewitalizacji i rewaloryzacji zabytkowego zespołu dawnej szkoły rolniczej, a obecnie Zespołu Szkół Agroprzedsiębiorczości. Podkreślono, że objęty skargą teren zawsze był teren zielonym; w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren został przeznaczony po usługi publiczne; objęcie tego terenu pełną ochroną konserwatorską między innymi poprzez wpisanie do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków (str. 14 pkt a studium); uwzględniono też konieczność zapewnienia lokalnej społeczności ogólnodostępnej przestrzeni publicznej w formie parku. Zatem kontrolowany obszar Zespołu Szkół Agroprzedsiębiorczości zawsze był wyjęty z obszaru, na którym byłaby dopuszczona zabudowa. Pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 lipca 2010r. Nr UOZ-Rz-7041/48/2010, w którym wyrażono stanowisko do zmiany studium nr 30/3/2010. W piśmie tym podano, że zgodnie ze studium przedmiotowy obszar o symbolu A-5 zlokalizowany jest na terenie pełnej ochrony konserwatorskiej utworzonej dla zabytkowego zespołu dawnej Krajowej Niższej Szkoły Rolniczej (złożonego z budynku szkoły, pomnika z figurą Najświętszej Marii Panny, spichlerza, piwnicy, domu dyrektora, oraz parku -ogrodowo leśnego ze stawem i korytem potoku. Ochroną była objęta również ekspozycja na ww. zespół zabytkowy.
Z kopii fragmentu rysunku studium wynika, że działki skarżącego Powiatu znajdują się obszarze oznaczonym kolorem różowym CP – usługi publiczne i taka też funkcja została zawarta w tekście Studium. Skoro funkcja tego terenu istnieje od kilkudziesięciu lat, to dążenie w aktach planistycznych do jej zachowania i ochrony, a także zapobieganie zmniejszaniu się terenów zielenionych w mieście Rzeszów jest w pełni uzasadnione i stanowi zaspokajanie potrzeb mieszkańców wspólnoty samorządowej, również wtedy, gdy do realizacji tego celu służą tereny, których właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku powiat. Ponadto istotne w stwierdzeniu o braku przekroczenia władztwa planistycznego gminy jest kontynuacja funkcji, gdyż teren zachował swoje dotychczasowe kierunkowe przeznaczenie w studium i uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można w tym kontekście stwierdzić, że plan wprowadził inny sposób zagospodarowania niż wynikało to z wyżej przedstawionych aktów planistycznych. NSA w wyroku w tej sprawie z 28 czerwca 2023r. II OSK stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost, a stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji usługi publiczne. Takiej definicji nie zawiera też ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), czy ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024r., poz.107 zwana dalej u.s.p.). Usługi publiczne to realizacja interesu publicznego jednostki samorządu terytorialnego w celu osiągniecia dobra publicznego. Usługi publiczne mogą być świadczone przez administrację publiczną bezpośrednio ludności w ramach sektora publicznego lub podmioty prywatne zapewniające daną usługę. Brak jest też ustawowej definicji interesu publicznego, gdyż ten podlega ciągłej zmianie i jego istnienie należy oceniać w aspekcie stanu faktycznego i aktualnego stanu prawnego dla usługi publicznej. Zestawienie powyższe wskazuje na nierozerwalny związek pomiędzy usługą publiczną, a interesem publicznym. Realizacja usług publicznych może przybierać różne formy, niekiedy będzie wymagane wzniesienie obiektu budowlanego, albo spełnienie wymagań adekwatnych do ich wykonania. Usługi publiczne to dobra, które niezależnie od liczby korzystających posiadają określoną wartość, której nie naruszają kolejni użytkownicy. Klasyczne usługi publiczne służą całemu społeczeństwu lub zbiorowości lokalnej. Ich naturalną cechą jest to, że korzystanie przez jednego obywatela i czy grupę obywateli ma charakter zbiorowy, a wykluczenie kogokolwiek jest niemożliwe np. oddychanie nieskażonym powietrzem, korzystanie z rzek, jezior, autostrad, krajobrazu, z bezpieczeństwo wewnętrznego oraz zewnętrznego. Konsumentami tego dobra publicznego są mieszkańcy powiatu rzeszowskiego.
Na treść studium jak i kwestionowanego planu istotny wpływ ma stanowisko konserwatora zabytków, z którego wprost wynika ograniczenie zabudowy dla ochrony samego zabytku jaką stanowią zabudowania po dawnej szkole rolniczej, a także park wokół tego obiektu, co w studium zostało określone jako zachowanie terenów zabezpieczających właściwe eksponowanie zespołów obiektów zabudowy w pkt 3"ochrona dziedzictwa kulturowego i kształtowanie krajobrazu miasta i gminy. Z pkt 3, części zatytułowanej "Realizacja polityki w skali całego miasta i gminy" tiret 10 lit. a wprowadzono strefę pełnej ochrony konserwatorskiej dla zabytkowego zespołu budynku szkoły rolniczej w Miłocinie i towarzyszącego mu kompleksu z domami nauczyciela, spichlerzem, oborą, stodołą, ogrodem szkolnym i parkiem leśnym. W pkt 3 obszarach stref ścisłej ochrony konserwatorskiej podlegają ukształtowane historycznie założenia dworsko – parkowe oraz położone na ich terenie obiekty zabytkowe. Zgodnie z § 15 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony symbolem ZP.1 o pow. ok. 7,03 ha ha przeznacza się pod publicznie dostępny samorządowy park Określone w § 15 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. zasady zagospodarowania terenu dopuszczają wyłącznie na czas trwania wystaw, pokazów lub innych imprez masowych, lokalizację tymczasowych obiektów takich jak: kioski, pawilony sprzedaży, pawilony wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne oraz inne przekrycia o samodzielnej , ażurowej konstrukcji. W § 17 m.p.z.p. zdefiniowano teren oznaczony symbolem KS/KX.1 o pow. około 0,43 ha z przeznaczeniem pod publicznie dostępny samorządowy plac. W ustępie 3 określono, że plac będzie wykorzystany jako dojazd do terenów oznaczonych symbolem U.1, U.2 o szerokości nie mniejszej niż 5,0 m szerokości, chodnik, miejsca do parkowania w ilości nie mniejszej niż 100, ścieżkę (drogową) rowerową lub pieszo-rowerową. W ust. 4 § 17 m.p.z.p. dopuszczono do czasu realizacji pozostawienie dotychczasowej funkcji tzn. parterowego obiektu przekrytego stropodachem płaskim, bez możliwości rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, zgodnie z ust. 5 dopuszczono roboty budowalne niezbędne dla zachowania właściwego stanu technicznego obiektu. W obszarze tym dopuszczono też lokalizację obiektów małej architektury (ust. 6 § 17 m.p.z.p.).
Powyższe zapisy planu potwierdzają, że lokalny prawodawca dokonał wszechstronnego wyważenia interesu prywatnego skarżącego Powiatu, w tym do czasowego zachowania istniejącego sposobu zagospodarowania w obrębie terenu oznaczonego symbolem KS/KX.1. Przypomnieć w tym miejscu należy również wyżej przedstawione zapisy o ochronie konserwatorskiej zabytków, których celem jest ochrona wartości określających interes publiczny. Planowana perspektywa zagospodarowania terenu zawsze miała na celu ochronę istniejącego kompleks parku, ogrodu oraz budynków zabytkowej szkoły rolniczej w Miłocinie jako dobra publicznego i realizację takich usług publicznych, które nie zmieniają istoty chronionego obiektu jakim jest kompleks parkowy i zabudowania po zabytkowej szkoły rolniczej.
Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest więc uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod usługi publiczne i dlatego przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Realizacja tego celu nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw, dlatego też organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości powinien kierować się zasadą proporcjonalności. Skarga została wniesiona przez Powiat Rzeszowski, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Zasady i tryb działania powiatu określa art. 1 u.p.s., zgodnie z którym mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową na odpowiednim terytorium. Z art. 4 ust. 1 u.p.s. wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie wynikającym z tego przepisu. Z art. 4 ust. 6 u.p.s. wynika, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Już ten zapis w aspekcie realizacji interesu publicznego tych jednostek samorządu terytorialnego wyklucza konflikt interesów ze względu na odrębność przedmiotową kompetencji. Konflikt interesu publicznego można byłoby rozważać tylko w relacji interesu prywatnego powiatu, jako ograniczenie wykonywania prawa własności ze względu na postanowienia kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez postanowienia planu z tego względu, że park i ogrody istniały, a wprowadzona w m.p.z.p. możliwość zastąpienia istniejącego budynku garażowego ciągiem pieszo jezdnym i parkingiem nie jest istotną zmianą istniejącego zagospodarowania terenu, a zatem nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności.
Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, co się w sprawie ziściło. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, i jako takie zostały w sprawie zrealizowane. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich m.in. w pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 - prawo własności, a w pkt 9 - potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznał jednak szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela.
Zdaniem Sądu zakwestionowane przez skarżący Powiat zmiany w m.p.z.p. znajdują racjonalne uzasadnienia a interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego Powiatu.
Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (wyrok NSA z 17.03.2022r., II OSK 884/21 – dostępny w cbosa).
W świetle powyższego, zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale w sprawie planu miejscowego w zaskarżonej części nie sposób zarzucić istotnego naruszenia prawa. Kwestia naruszenia przez organy gminy władztwa planistycznego nie może być rozważana jedynie z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości, którego oczekiwania związane są z utrzymaniem prawnego i faktycznego status quo swojej nieruchomości i terenu sąsiedniego. Prawo własności zostało ograniczone, ale z zachowaniem wszelkich zasad państwa prawa, na czele z zasadą ważenia interesów, w tym zasadą proporcjonalności i bez naruszenia zakazu nadmiernej ingerencji w sferę wolności jednostki.
Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, stosownie do art. 151 p.p.s.a.