II SA/Rz 1533/21

II SA/Rz 1533/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 567/22 - Wyrok NSA z 2025-10-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46 ust. 2 i ust. 4 pkt 3, art. 46a, art. 46 b, art. 48a
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej B.K. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46a pkt 2, art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.; zwana dalej: "ustawą"), § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 z późn. zm.; zwane dalej "rozporządzeniem") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.).
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniach 8 kwietnia, 9 kwietnia oraz 12 kwietnia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS wspólnie z funkcjonariuszami Komendy Powiatowej Policji w [...] przeprowadzili kontrole sanitarne w Klubie [...] w [...], ul. [...], należącym do B.K. (dalej: "skarżąca"). Zakresem przedmiotowym kontroli było przestrzeganie ograniczeń, nakazów i zakazów określonych w rozporządzeniu w związku z wprowadzonym na obszarze kraju stanem epidemii.
Podczas czynności kontrolnych opisanych w protokole kontroli sanitarnej z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdzono, że klub był czynny, a w zajęciach uczestniczyło pięć osób, które posiadały licencje zawodników Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego. Osoby te nie były stypendystami sportowymi. Podmiot kontrolowany nie przedłożył dokumentów potwierdzających korzystanie z klubu fitness przez zawodników będących członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich, zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych.
Na podstawie powyższych ustaleń PPIS decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenie art. 48a ust. 1 pkt. 3 ustawy. Decyzja ta została na skutek wniesionego od niej odwołania utrzymana w całości w mocy przez organ odwoławczy.
Uzasadniając powyższe organy zgodnie podały, że w przedstawionych okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez skarżącą § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 46a pkt 2, art. 46b pkt 2 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 obowiązującego w dacie stwierdzonego naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, do dnia 18 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. Okoliczności wyłączenia potwierdza dokument wystawiony przez Polski Komitet Olimpijski, Polski Komitet Paraolimpijski albo polski związek sportowy.
Organy podały, że bezsprzecznie w dniach 8 kwietnia, 9 kwietnia oraz 12 kwietnia 2021 r. Klub [...] w [...], należący do skarżącej prowadził działalność polegającą na prowadzeniu zajęć dla osób, które posiadały licencje zawodników Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego. Działalność ta jednoznacznie nie mieści się w kategorii wyjątków, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b cytowanego rozporządzenia, a skarżąca w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła dowodów na ich spełnienie.
W ocenie organów, kara w wysokości 10000 zł jest adekwatna do wagi, sposobu oraz okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących oceny konstytucyjności przepisów na podstawie, których wydano skarżoną decyzję podał, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą, więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te związane są treścią wydanego rozporządzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci: obrazy art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że działalność Klubu była przez nią prowadzona zgodnie z wymogami rozporządzenia. Lokal, w którym prowadzona była działalność zaopatrzony jest w odpowiednie systemy klimatyzacji i wentylacji, był regularnie wietrzony i wentylowany, a do dyspozycji ćwiczących przez cały czas pozostawały środki do dezynfekcji sprzętu fitness i środki do dezynfekcji osobistej. Po każdej grupie ćwiczącej, personel siłowni dodatkowo regularnie starannie dezynfekował sprzęt do ćwiczeń, tak by zminimalizować jakiekolwiek ryzyko zakażenia wirusem SARS-COV-2 na inne osoby trenujące. Skarżąca podkreśliła także, że w lokalu przez czas trwania obostrzeń ćwiczyły jedynie osoby do tego uprawnione, tj. zawodnicy posiadający licencję Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki, Fitness i Trójboju Siłowego, które współpracuje i działa na rzecz organizacji międzynarodowych i z uwagi na powyższe, licencjonowani zawodnicy - zrzeszeni w PSKFiTS są uprawnieni do startów we wszystkich międzynarodowych i krajowych zawodach, pod patronatem tych federacji. Skarżąca podniosła również, że zaskarżona decyzja narusza art. 22, art. 31 ust 3 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ na mocy aktu prawnego rangi rozporządzenia wprowadzono zakaz działalności gospodarczej, natomiast zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania ze swobód obywatelskich mogą być nałożone jedynie w drodze ustawy.
W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie nałożenia na B.K., administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia określonych zakazów działalności przedsiębiorców w zakresie prowadzenia basenów, aquaparków, siłowni i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness dla członków kadry narodowej, polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk poolimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych.
W dniach 8, 9 i 12 kwietnia 2021 r. w należącym do skarżącej Klubie [...] w [...] prowadzona była działalność polegająca na prowadzeniu zajęć dla osób, które posiadały licencje zawodników Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających korzystanie z klubu fitness przez zawodników będących członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich, zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. Nie przedłożyła również dokumentów potwierdzających korzystanie z klubu fitness wyłącznie przez zawodników uprawiających sport zawodowo w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu ( Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 str. 1 ze zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z 25 czerwca 2010 r. o sporcie ( Dz.U. z 2020 r., poz. 1133) lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy lub zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych lub dzieci i młodzieży uczestniczących we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy.
W oparciu o te ustalenia organ stwierdził naruszenie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 3, art. 46 b pkt 2 ustawy.
Skarżąca kwestionuje konstytucyjność przepisów na podstawie, których została jej wymierzona kara wskazując, że na podstawie art. 22 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania ze swobód obywatelskich mogą być nałożone jedynie ustawą, a ponadto wskazuje, że w jej klubie zachowywano wszelkie wymogi sanitarne a ponadto korzystali z niego wyłącznie zawodnicy Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki, Fitness i Trójboju Siłowego, a każdy z uczestników posiadał stosowną licencję sportową.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że aby móc mówić o czynie inkryminowanym, w obrocie prawnym musi istnieć niebudzący wątpliwości, obowiązujący w dacie popełnienia czynu przepis prawa określający desygnaty zakazanego zachowania. W sytuacji gdy wprowadzony do sytemu prawa przepis okazał się wadliwy, czy to w związku ze sprzecznością jego treści z normami prawnymi, czy też z powodu naruszenia norm stanowienia prawa, prowadzenie postępowania w oparciu o ten przepis staje się bezprzedmiotowe.
Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ( Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Na podstawie art. 46a ustawy: w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
W myśl z kolei art. 46b w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) (uchylony);
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
W dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia: do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu:
2) aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness:
a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów,
b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych.
W dacie wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii ( Dz.U. z 2021 r., poz. 861). Zgodnie z § 9 ust. 3a od dnia 26 czerwca 2021 r. do dnia 28 lutego 2022 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu:
1) siłowni, klubów i centrów fitness,
2) działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z)
- jest dopuszczalne, pod warunkiem prowadzenia tej działalności z udziałem nie więcej uczestników niż 1 osoba na 15 m2 powierzchni.
4. Warunek, o którym mowa w ust. 3 i 3a, nie dotyczy prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness:
1) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów;
2) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych.
Zachowania niezgodne z powyższymi obowiązkami zostały spenalizowane. I tak na podstawie art. 48a ustawy: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy).
W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Choć sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle jednak brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.
Kwestie tą w sposób szczegółowy omówił NSA w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21.
Za wyrokiem powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Jednoznacznie stwierdził jednak, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.
NSA nie kwestionuje możliwości ustanowienia w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, możliwości ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaju przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Zwrócił jednak uwagę, że to nie ten przepis upoważniający wymienionej ustawy, stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
I to na tle tych regulacji, jak również przytoczonej argumentacji powstaje pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie przewidzianej w powołanych przepisach.
W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).
Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.
Stwierdzić bowiem należy, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.
Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez Sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które w sposób niezgodny z Konstytucją i zasadą ustawowej określoności ograniczenia praw i wolności obywatelskich w tym prawa wolności gospodarczej, pomimo braku ogłoszenia któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, wprowadziło ograniczania wolności gospodarczej, jak i zasady obowiązywania tego ograniczenia, obligowało Sąd do uchylenia decyzji.
Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.
Końcowo Sąd jedynie zaznacza, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Nie wszystkie rozwiązania prawne, które zostały wprowadzone odpowiadały standardom konstytucyjnym. I choć Sąd zdaje sobie sprawę z konieczności bezzwłocznego podejmowania decyzji w ciągle niepewnej sytuacji faktycznej, która w dużej mierze przyczyniła się do uchybień legislacyjnych, to jednak nie może pozostać głuchy na konieczność poszanowania gwarantowanych konstytucyjnie wolności.
W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach należnych stronie skarżącej, która wygrała sprawę orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Na ich łączną kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł.