II SA/RZ 153/24

II SA/Rz 153/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2069/24 - Wyrok NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 1, art, 3 pkt 6, 7, 8,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2020 r. nr OA.7722.12.7.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 153/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi A.W. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 27 stycznia 2020 r. nr OA.7722.12.7.2019 w sprawie wstrzymania robót budowlanych.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na działce nr [...] w R. został wybudowany budynek gospodarczy w stanie surowym zamkniętym o konstrukcji murowanej, gabarytach ok. 10,12 x 16 m z dachem dwuspadowym symetrycznym, łamanym, krytym blachą. Wysokość budynku w kalenicy wynosi ok. 5,70 m. Budynek jest jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony. Otwory okienne i drzwiowe znajdują się na elewacji południowej, wschodniej i zachodniej. Budynek jest ocieplony, w części otynkowany. W budynku nie wykonano wewnętrznych instalacji. Budowa obiektu została rozpoczęta w 2019 r.
W trakcie kontroli obiektu inwestorka A.W. przedstawiła kopię zgłoszenia z 17 maja 2019 r. (potwierdzone przez Starostę Powiatu [...]) o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dla remontu budynku gospodarczego drewnianego z dachem dwuspadowym o wymiarach 7 x 16 m.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) uznawszy, że wskazane wyżej roboty budowlane wykonano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, celem legalizacji samowolnej budowy wskazanego wyżej budynku, postanowieniem z 2 października 2019 r. nr NB.5160.9.2019.DH - działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: u.P.b.) - wstrzymał roboty budowlane przy samowolnej budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości R., gm. [....] oraz zobowiązał A.W. do przedłożenia w terminie 6 miesięcy od doręczenia postanowienia:
- zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności wykonanej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez uprawnionego projektanta wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, przy czym projekt architektoniczno-budowlany podlega obligatoryjnemu sprawdzeniu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienie budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zażalenie na postanowienie PINB złożyła A.W. (reprezentowana przez radcę prawnego), zarzucając naruszenie:
- art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu do przedłożenia dokumentów pozwalających na legalizacje robót budowlanych w sytuacji, gdy organ powinien - współdziałając ze skarżącą - ustalić możliwość wydania decyzji w sprawie rozbiórki części budynku doprowadzając w ten sposób do stanu zgodnego z prawem,
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych aspektów niniejszej sprawy, w szczególności pominięcie, że w niniejszej sprawie skarżąca była uprawniona do prowadzenia robót budowlanych w związku z remontem budynku gospodarczego na działce nr [...] w R. na podstawie zgłoszenia z 17 maja 2019 r.,
- art. 107 § k.p.a. poprzez lakoniczne i niedokładne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia, skutkujące niemożnością odniesienia się do argumentów które stały za wydanym postanowieniem.
Ponadto skarżąca wyjaśniła, że w trakcie remontu wybudowała na działce wiatę i połączyła ją z budynkiem gospodarczym. Powierzchnia wiaty miała nie przekraczać 50 m2. Skarżąca podała, że nie była świadoma, iż połączenie wiaty z budynkiem gospodarczym może zostać uznane za rozbudowę budynku i podkreśliła, że budynek gospodarczy nie jest nowym obiektem, bowiem istniał od 1960 r. Skarżąca na podstawie zgłoszenia przeprowadziła remont budynku. Powierzchnia i kubatura budynku gospodarczego (z wyłączeniem rozszerzenia o zadaszenie) pozostała taka sama i wciąż wynosi 112 m2. Zdaniem skarżącej do naruszenia prawa doszło jedynie w zakresie dobudowania zadaszenia do budynku gospodarczego.
W piśmie stanowiącym uzupełnienie zażalenia z 30 grudnia 2020 r. A.W. podała, że odłączyła zadaszenie od budynku gospodarczego, a obecnie budynek gospodarczy istnieje w stanie po remoncie wykonanym zgodnie za zgłoszeniem. W ocenie skarżącej, odłączenie zadaszenia doprowadziło przedmiotowy budynek gospodarczy do stanu zgodnego z prawem.
PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Opierając się na ustaleniach tego organu dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej 10 września 2019 r. oraz na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową nowego budynku gospodarczego o gabarytach większych (10,12 x 16 m) od istniejącego wcześniej na w/w działce od 1960 r. budynku gospodarczego (7 x 16 m), ujętego w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże porównując zdjęcie przesłane przez pełnomocnika w uzupełnieniu wniesionego zażalenia (przedstawiające wg wnoszącej zażalenie budynek gospodarczy przed remontem) ze zdjęciem podczas kontroli, nie można się zgodzić, iż jest to ten sam budynek w którym wykonano jedynie prace remontowe. Brak jest podstaw do uznania argumentów zażalenia za zasadne i przyjęcia, że wykonane w przedmiotowym budynku roboty budowlane mają charakter i zakres remontu. Zebrany materiał dowodowy wskazuje bowiem, że na działce wybudowano nowy budynek gospodarczy, a poprzedni nie istnieje.
Wykonane roboty stanowią budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.P.b. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 8 u.P.b., pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Aby więc móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.P.b.
Analiza zdjęć znajdujących się w aktach sprawy prowadzi, zdaniem PWINB, do konkluzji, że w miejsce rozebranego poprzednio istniejącego budynku (na zdjęciach widoczne są jego fragmenty: gruz betonowy oraz zniszczone elementy drewniane) wykonano nowy fundament, a na nim nowy budynek gospodarczy. Zakres robót budowlanych ustalony w sprawie wskazuje, że na budowę nowego obiektu inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę od organu architektoniczno – budowlanego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.P.b. W przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 48 u.P.b. pozwalające zalegalizować powstałą samowolę budowlaną pod warunkiem, że budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.
Wg PWINB, PINB przed wydaniem postanowienia nie sprawdził zgodności przedmiotowego budynku gospodarczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ PWINB ustalił, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, PINB słusznie umożliwił inwestorowi legalizację wykonanych robót przy budowie budynku gospodarczego. Nie korzystając z tego przywileju liczyć należy się z tym, iż w takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać zgodnie z art. 48 ust. 4 u.P.b. decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia obiektu budowlanego.
Ponadto ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., dodany został art. 49c u.P.b., zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zmianą tą wprowadzona została możliwość ewentualnego umorzenia - na wniosek inwestora, właściciela lub zarządcy - należnej opłaty legalizacyjnej (w części lub całości), lub rozłożenia jej na raty. Oznacza to, że od 28 czerwca 2015 r. wojewoda posiada uprawnienia do rozłożenia na raty lub umorzenia opłaty legalizacyjnej
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.W. (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego) zaskarżyła w całości postanowienie PWINB z 27 stycznia 2020 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.:
1) art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uprzedniego całościowego zbadania sytuacji w związku z którą zostało wniesione zażalenie na postanowienie PINB, co narusza zasadę rozpoznania sprawy dwukrotnie przez organy administracji publicznej w toku postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.,
2) naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, polegające na niewyjaśnieniu wszelkich istotnych aspektów dotyczących robót remontowych wykonanych przez skarżącą, w szczególności nieodniesienia się do sposobu w jaki wykonano roboty remontowe,
3) naruszenia art. 3 pkt 8 u.P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prace budowlane dotyczące budynku posadowionego na działce nr [...] w R. stanowiły budowę, podczas gdy prace te miały charakter remontu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W ocenie skarżącej, PWINB dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym niewłaściwie zastosował przepisy. W sprawie należy ustalić, czy zakres robót remontowych przeprowadzonych przez skarżącą spełnia wymogi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.P.b. Postanowienie PINB jest wyjątkowo lakoniczne. Organ stwierdza w nim jedynie, bez szczegółowego uzasadnienia i poparcia stanowiska odpowiednimi faktami czy dowodami, że na działce nr [...] w R. skarżąca wybudowała budynek o określonych parametrach i nakazuje wstrzymanie robót budowlanych oraz jego zalegalizowanie. Wskazane w uzasadnieniu postanowienia wymiary budynku odnoszą się do budynku powiększonego o zadaszenie. Organ I instancji nie posiadał informacji, jak wcześniej wyglądał budynek, stąd zaistniała potrzeba zaskarżenia postanowienia oraz przedstawienia dowodów na okoliczność, że budynek o takiej powierzchni (112 m2) i kubaturze faktycznie istniał na przedmiotowej działce. Z treści postanowienia organu I instancji wynikało, że powstał całkowicie nowy budynek w miejscu, gdzie taki obiekt nigdy się nie znajdował. Takie stanowisko jest oczywiście błędne i całkowicie niezgodne z rzeczywistością. Przedłożona przez skarżącą do akt sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza, że na działce nr [...] w R. od ok. 1960 r. istniał budynek gospodarczy o powierzchni 112 m2, który obecnie należy do skarżącej. Organ I instancji nie odniósł się do tego faktu, nie argumentował również, że na działce miało dojść do odbudowy, przebudowy czy rozbudowy budynku.
W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji pojawia się podobna argumentacja. Organ II instancji wskazał, że w jego ocenie na działce nr [...] w R. został wybudowany nowy budynek i taką ocenę uzasadnia zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci zdjęć. Wyłącznie analiza tych zdjęć oraz protokołu kontroli dokonanej przez organ I instancji stały się podstawą do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji.
Z takim stanowiskiem PWINB nie sposób się zgodzić. W ocenie skarżącej, zadaniem organu II instancji - jeśli chciałby ustalić, czy faktycznie doszło do wybudowania nowego budynku zamiast dokonania remontu dotychczasowego - powinno być zebranie w tym zakresie stosownego materiału dowodowego, z którego taki wniosek mógłby zostać wysnuty. Sama analiza zdjęć na których widać obecny stan budynku i stan budynku przed remontem jest niewystarczająca i wątpliwa. Wskazanie przez organ II instancji, że na zdjęciach widnieje gruz betonowy oraz zniszczone elementy drewniane jest sytuacją typową, gdyż wystąpienie takich odpadów na działce w związku z remontem nie jest niczym nadzwyczajnym.
Budynek ma nową elewację (taki był zgłoszony zakres robót remontowych), a prowadzone roboty budowlane toczyły się w kierunku jego remontu (zgodnie z definicją zawartą w u.P.b.), a nie budowy nowego obiektu. Jest więc oczywiste, że skarżąca mogła wymienić niektóre z elementów budynku, co zostało uwidocznione na dokumentacji zdjęciowej, stąd też na działce mógł pojawić się gruz oraz zniszczone elementy drewniane. Zakres prac został wykonany zgodnie z opisem zagospodarowania działki złożonym do Starosty przy zgłoszeniu remontu. Z opisu tego wynika wyraźnie, jakie roboty budowlane miały zostać przeprowadzone i w takim zakresie zostały one wykonane. Starosta - jako organ właściwy przy zgłoszeniu robót remontowych - nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, co potwierdza legalność remontu. Ustalony zakres prac spełnia wymagania remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.P.b., a tym samym nie powinien być kwestionowany przez PINB i PWINB. W ocenie skarżącej, zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie doszło do wybudowania nowego budynku. Organy nie zebrały żadnych dowodów, które stanowiłyby wystarczającą podstawę do formułowania takich wniosków. Skarżąca dokonała remontu istniejącego budynku zgodnie ze zgłoszeniem i tym samym prowadzone prace należy uznać za legalne. W związku z odłączeniem zadaszenia, powierzchnia budynku gospodarczego "powróciła" do stanu pierwotnego, tj. do powierzchni 112 m2, co powinno skutkować umorzeniem postępowania przez organ II instancji.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1127/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie PWINB z 27 stycznia 2021 r., uznając, że opiera się na nieudowodnionym założeniu, iż skarżąca dopuściła się samowolnej budowy budynku gospodarczego. Organ nie wziął bowiem pod rozwagę wszystkich zgromadzonych dowodów, w tym tych, które są dla twierdzeń skarżącej korzystne. Organy obu instancji oparły się na kopii zdjęć załączonych do pism inicjatora postępowania kontrolnego – J.S. - bez daty ich wykonania. W toku postępowania ustalono, że J.S. nie żyje (nie ustalono daty jego śmierci). Z uwagi na wynikający z powyższej okoliczności brak możliwości obiektywnego zweryfikowania, kto złożył pisma opisujące stan samowoli budowlanej oraz to, czy obrazy utrwalone na kopiach tych zdjęć rzeczywiście przedstawiają stan budowy budynku gospodarczego na działce o nr [...] w miejscowości R., należało za pomocą innych środków dowodowych (np.: opinia biegłego, eksperta, zeznania świadków) ustalić, czy na wymienionej działce rzeczywiście doszło do wzniesienia od podstaw opisanego budynku gospodarczego.
W ocenie Sądu, wersję wydarzeń przedstawianą przez A.W. potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci protokołu z dokonanej 10 września 2019 r. kontroli, załącznik nr 2 do tego protokołu przedstawiający wymiary stwierdzonego obiektu gospodarczego, notatka służbowa "własna" sporządzona 2 października 2019 r. na kopii mapy ewidencyjnej, a także potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zgłoszenia A.W. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w postaci remontu budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...]. Z notatki służbowej obrazującej położenie działki nr [...] względem lasów państwowych wynika, że na tej działce istniał budynek gospodarczy. O remoncie budynku gospodarczego traktuje zaś zgłoszenie A.W. z 17 maja 2019 r. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z jednoznacznego opisu wymiarów istniejącego aktualnie budynku gospodarczego wynika, iż jego długość wynosi 16 m, zaś szerokość z wyłączeniem wykonanej wiaty 7 m, co odpowiada opisowi wymiarów budynku gospodarczego, jaki miał istnieć od 1960 r.
Okoliczności przedstawiane przez skarżącą potwierdza treść protokołu sporządzonego przez pracowników PINB 10 września 2019 r., w którym zapisano, iż istniejący na działce nr [...] budynek gospodarczy został przebudowany i rozbudowany o zadaszenie na całej długości elewacji frontowej. Inwestor nie przedstawił dokumentu projektowego wraz z pozwoleniem na rozbudowę i przebudowę, a jedynie zgłoszenie remontu istniejącego budynku gospodarczego. Pracownicy PINB nie stwierdzili więc wybudowania obiektu, lecz jego rozbudowę i przebudowę. Do treści tego dowodu nie odnosi się uzasadnienie postanowienia PWINB i PINB.
Dlatego, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na obalenie twierdzenia strony skarżącej, iż wykonała w sposób samowolny wyłącznie rozbudowę istniejącego obiektu gospodarczego o zadaszenie oparte na czterech murowanych słupach – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wyprowadzone na jego podstawie przedwczesne wnioski nie uprawniały organu do zastosowania podanych wyżej przepisów prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 2 i 3, art. 52 u.P.b. i skierowania do skarżącej postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót oraz przedłożenia w określonym terminie ściśle określonych dokumentów, w tym projektu budowlanego dotyczącego samowolnie wzniesionego od podstaw obiektu gospodarczego. W tych okolicznościach uznanie, że w wyniku działań skarżącej doszło do samowolnego wybudowania obiektu gospodarczego w miejscu poprzedniego obiektu o tożsamej funkcji, a nie do rozbudowy, ewentualnie też przebudowy tego obiektu, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w tym na ustalony zakres obowiązków skarżącej wyznaczonych granicami żądanego projektu budowlanego. Dokonane w postanowieniu PWINB ustalenia mogą mieć niekorzystne dla skarżącej konsekwencje, np. w postaci nakazu rozbiórki całości obiektu gospodarczego.
Z tych przyczyn, zdaniem WSA, zaistniała konieczność dokładnego ustalenia w oparciu o istniejące w k.p.a. i u.P.b możliwości dowodowe, czy skarżąca faktycznie rozebrała obiekt gospodarczy, a następnie czy dopuściła się samowolnego wzniesienia od podstaw budynku gospodarczego, czy też jej samowolne działania polegały m.in. na rozbudowie istniejącego obiektu gospodarczego poprzez powiększenie kubatury istniejącego już wcześniej obiektu o połączone z nim zadaszenie oparte na czterech murowanych słupach.
W następstwie rozpoznania złożonej przez PWINB skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. II OSK 939/21 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem naruszono w/w przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
NSA wskazał, że ustaleniu podlegały okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 u.P.b. Kontrowersja dotyczy tego, czy doszło do budowy nowego budynku, czy remontu budynku istniejącego na działce nr ew. [...] w R. od 1960 r. oraz wykonania połączonej z tym budynkiem wiaty. NSA stwierdził, że organ I instancji na podstawie kontroli przeprowadzonej 10 września 2019 r. ustalił, że na działce tej wybudowano jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony budynek gospodarczy w stanie surowym zamkniętym, o konstrukcji murowanej, gabarytach ok. 10,12 x 16 m, z dachem dwuspadowym symetrycznym łamanym, krytym blachą, o wysokości w kalenicy wynoszącej ok. 5,70 m. Budynek jest ocieplony, w części otynkowany. Budowa została rozpoczęta w 2019 r., przy czym A.W. nie przedstawiła pozwolenia na budowę, tylko kopię zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia, czyli remontu budynku gospodarczego drewnianego z dachem dwuspadowym o wymiarach 7 x 16 m z 17 maja 2019 r., potwierdzoną przez Starostę. Stwierdził ponadto, że do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę mają zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 u.P.b. NSA odnotował, że uzasadnienie PINB nie zawierało szczegółowej analizy materiału dowodowego, którą - odnosząc się do zaproponowanej przez skarżącą kwalifikacji wykonanych robót - przeprowadził dopiero organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia. Organ zażaleniowy wskazał, że opiera się na ustaleniach organu I instancji dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej 10 września 2019 r. oraz znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach. Najpierw stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z budową nowego budynku gospodarczego o gabarytach większych od istniejącego wcześniej na tej działce budynku gospodarczego. Następnie, porównując zdjęcie przesłane przez pełnomocnika skarżącej jako uzupełnienie do zażalenia, przedstawiające wg skarżącej w/w budynek gospodarczy przed remontem, ze zdjęciem wykonanym podczas kontroli przez organ i instancji, nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż jest to ten sam budynek w którym wykonano jedynie prace remontowe. PWINB odnotował, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wykonane z podobnej perspektywy. Wszystkie zdjęcia przedstawiają widok na działkę nr [...] oraz jednocześnie w tle obejmują budynek mieszkalny zlokalizowany na działce sąsiedniej nr [...]. Ponadto, jedno z tych zdjęć przedstawia materiały, tj. gruz betonowy oraz zniszczone elementy drewniane. Natomiast na kolejnym zdjęciu widnieje wykonany nowy fundament oraz fragment drewnianych elementów podobnych do elementów znajdujących się na zdjęciu. W ocenie PWINB powyższe zdjęcia wskazują, że stary budynek gospodarczy znajdujący się dotychczas na działce nr [...] został rozebrany i obecnie nie istnieje. Zdjęcie stanowiące załącznik do protokołu kontroli z 10 września 2019 r. przedstawia nowy budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...]. W tle tego zdjęcia również widoczny jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce sąsiedniej nr [...] . Podsumowując organ odwoławczy uznał, że na działce nr [...] wybudowano nowy budynek gospodarczy. Ustalenie to, jak wskazał NSA, nie narusza ustanowionej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Organ zażaleniowy wskazał dowody na których oparł ustalenie o rozebraniu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego i wybudowaniu nowego. Odniósł się do twierdzeń skarżącej w tym zakresie i wskazał okoliczności, które wykluczają jej wersję o przeprowadzeniu jedynie remontu.
Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ zażaleniowy nie narusza zasad logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie NSA, argumentacja Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. nie była zatem trafna. Teza Sądu pierwszej instancji o potrzebie powołania biegłego (eksperta) na okoliczność utrwalonego na zdjęciach stanu budowy budynku gospodarczego abstrahuje od tego, że organy nadzoru budowlanego są organami specjalistycznymi i jako posiadające taki status w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, były uprawnione do samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót oraz powstałego w ich wyniku obiektu budowlanego. Obowiązek skorzystania z opinii biegłego, ocen technicznych lub ekspertyz dotyczy tylko sytuacji, w której organy nie mają wiadomości specjalnych wymaganych w sprawie, np. przypadków o których mowa w art. 81c ust. 2 u.P.b. - konieczność przeprowadzenia badań specjalistycznych konstrukcji budynku i wydania opinii co do stanu tej konstrukcji.
Natomiast wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na obowiązek przeprowadzenia innych dowodów (zeznań świadków) na okoliczność, czy doszło do wzniesienia budynku gospodarczego od podstaw, w sytuacji gdy taki dowód nie był w postępowaniu administracyjnym zawnioskowany przez strony a potrzeba przesłuchania konkretnych osób w tym charakterze nie wynika z zebranego materiału dowodowego, stanowi naruszenie wynikającego z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: P.u.s.a.) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. modelu kontroli sądowej, wg którego postępowanie sądowe nie stanowi kontynuacji postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trakcie administracyjnego.
Powołane przez Sąd pierwszej instancji dowody, tj. protokół kontroli z 10 września 2019 r. z załącznikiem nr 2, notatka służbowa sporządzona 2 października 2019 r. na kopii mapy ewidencyjnej, kopia zgłoszenia A.W. o przystąpieniu do remontu budynku gospodarczego, świadczą w ocenie NSA o istnieniu na działce nr [...] budynku gospodarczego. Potwierdzają także wymiary tego budynku. Istnienie tego budynku oraz jego wymiary nie są kwestionowane przez organy nadzoru budowlanego.
Wskazane przez Sąd pierwszej instancji dowody nie oznaczają natomiast, że poprzedni budynek gospodarczy istniał do czasu wykonania robót budowlanych w 2019 r., polegających na wykonaniu nowego budynku gospodarczego. Na podstawie tych dowodów nie można zatem formułować tezy o potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego oraz wadliwości postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Przesądzającego znaczenia nie można także przypisywać stwierdzeniom zawartym w protokole kontroli z 10 września 2019 r., w zakresie w jakim określono rodzaj wykonanych robót, tj. przebudowa i rozbudowa. Nie wykluczając wagi spostrzeżeń pracowników organu dokonujących oględzin, skonstatować można, że zasadnicze znaczenie tego dowodu polegało na ustaleniu stanu faktycznego w chwili kontroli, tj. odnotowaniu istniejącego budynku. Konfrontacja tych ustaleń ze stanem poprzednim mogła mieć miejsce w ramach oceny całego zebranego materiału dowodowego. Kwalifikacja wykonanych robót następuje nie w protokole oględzin, ale po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w rozstrzygnięciu organu kończącym postępowanie – w tym przypadku w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, kończącym etap legalizacji przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b.
Dla kwalifikacji wykonanych robót oraz wiarygodności materiału dowodowego nie ma znaczenia kto złożył pisma opisujące stan samowoli budowlanej. Organ zażaleniowy dokonał analizy zdjęć, w tym także zdjęć dołączonych do pisma inicjatora postępowania J.S. Dla rezultatu oceny materiału dowodowego nie ma znaczenia to, czy osoba, która przedłożyła część fotografii podała swoje dane zgodne ze stanem rzeczywistym, czy użyła danych J.S. który zmarł wcześniej. Istotne znaczenie ma wartość dowodowa zdjęć, która wynika z tego, że przedstawiają stan obiektu w okresach poprzedzających budowę nowego budynku gospodarczego, w tym zwłaszcza materiał budowlany pozostały po rozebraniu budynku gospodarczego oraz fundamenty nowego budynku.
W konsekwencji NSA uznał za uprawnione przyjęcie, że trafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
WSA w Rzeszowie został zobowiązany do dokonania w ponownym postępowaniu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem oceny prawnej sądu kasacyjnego, wg której stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku było wadliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 P.u.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie PWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o nałożeniu na podstawie 48 ust. 2 i 3 u.P.b. na skarżącą jako inwestorkę obowiązku przedłożenia w terminie do 6 miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów legalizacyjnych budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w R. Wydanie rozstrzygnięcia było następstwem zakwalifikowania wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych jako budowy nowego budynku gospodarczego (w miejsce uprzednio istniejącego i rozebranego), bez wymaganego pozwolenia na budowę, odmiennie niż deklarowała określając te roboty jako remont.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę wg wskazanych kryteriów, z uwzględnieniem zapisów art. 190 P.p.s.a., Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie (zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny).
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy u.P.b. Art. 28 ust. 1 tej ustawy wprowadza podstawową dla procesu inwestycyjnego zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 u.P.b.). Przez roboty budowlane należy natomiast rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 u.P.b.). Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a u.P.b.). Remontu zaś to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 u.P.b.). Wykonanie robót budowanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego.
Przepis art. 48 ust. 1 u.P.b. przesądza, że właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ust. 2 tego artykułu stanowi z kolei, że jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. Wg ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Z ustaleń dokonanych przez orzekające w niniejszej sprawie organy wynikało, że na działce nr [...] w miejscowości R. wybudowano jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o wymiarach ok. 10,12 x 16 m i wysokości w kalenicy ok. 5,70 m, o konstrukcji murowanej. Budowa została rozpoczęta w 2019 r., a inwestorką robót budowalnych była skarżąca, która nie dysponowała na ich wykonanie pozwoleniem na budowę, a jedynie zgłoszeniem z [...] maja 2019 r. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, tj. remontu budynku gospodarczego drewnianego z dachem dwuspadowym o wymiarach 7 x 16 m.
W przedmiotowej sprawie doszło więc do budowy nowego budynku gospodarczego o gabarytach większych (10,12 x 16 m) od istniejącego wcześniej na działce nr [...] w R. od 1960 r. budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 16 m. Wykonane przez inwestorkę roboty budowlane nie spełniają wymogów zawartych w ustawowej definicji remontu. Zakwalifikowanie ich przez PINB w następstwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jako budowy nowego budynku (którą to ocenę w trybie instancyjnym podzielił PWINB) uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie na podstawie art. 48 u.P.b. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Prawidłowość dokonanych przez organy administracji obu instancji ustaleń faktycznych potwierdził NSA w wyroku z 11 stycznia 2024 r. II OSK 939/21, uchylającym wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1127/20 o uchyleniu postanowienia PWINB z 27 stycznia 2021 r.
NSA w powołanym wyroku stanął na stanowisku, że ustaleń w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Z oceny prawnej przedstawionej przez NSA wynika, że ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji 10 września 2019 r. oraz dokonane w następstwie porównania znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zdjęć przedłożonych przez J.S. wraz z zawiadomieniem o dokonaniu samowoli budowlanej złożonym do organu nadzoru budowlanego, zdjęć przedłożonych przez skarżącą w uzupełnieniu zażalenia oraz wykonanych podczas kontroli przez pracowników organu nadzoru budowlanego 10 września 2019 r., potwierdzają, że w sprawie mamy do czynienia z budową nowego budynku gospodarczego na działce nr [...] w R., wybudowanego w miejscu budynku istniejącego uprzednio i rozebranego. Zdaniem NSA, postępowanie dowodowe nie potwierdziło tym samym, jakoby skarżąca dokonała jedynie remontu starego budynku gospodarczego. Do takiej konkluzji uprawniała analiza zdjęć i widocznych na nich elementów, takich jak betonowy gruz, zniszczone elementy drewniane, nowy fundament, a także porównanie budynku pierwotnego z zastanym w trakcie kontroli. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż nowopowstały budynek odpowiada budynkowi pierwotnemu, w którym wykonano jedynie prace remontowe.
Jak już wskazano wyżej, Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA i ją w pełni podziela co do braku podstaw do kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót jako remontu.
Dla prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy obu instancji nie ma znaczenia deklarowany brak świadomości skarżącej, że połączenie wiaty z budynkiem gospodarczym stanowi w istocie jego rozbudowę. Wskutek wybudowania wiaty, czyli jak wskazała skarżąca - rozszerzenia budynku o zadaszenie, wbrew jej twierdzeniom - doszło do zwiększenia kubatury i powierzchni budynku. Nawet późniejsze "odłączenie" zadaszenia, na które wskazuje skarżąca w skardze (nie dokumentując jednak tego faktu), nie doprowadziło przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, skoro w miejsce uprzednio istniejącego drewnianego i rozebranego, powstał bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę całkowicie nowy murowany budynek gospodarczy.
Z przytoczonych wcześniej przepisów wynika jednoznacznie, że w stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części) na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 u.P.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej o której mowa w tym przepisie. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Nakaz rozbiórki może być jednak orzeczony dopiero po bezskutecznym przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej.
W przytoczonych wyżej okolicznościach, skoro inwestorka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego, organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął więc procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 u.P.b., której pierwszym etapem jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedłożenia w oznaczonym terminie dokumentów warunkujących możliwość legalizacji.
Zdaniem Sądu, zarzuty skargi stanowią polemikę z uzasadnieniami postanowień organów obu instancji, przy braku argumentów prawnych, które podważałyby ich zasadność. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanym w skardze, tj. w sposób mający istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały jego oceny w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zarzucanych w skardze przepisów prawa materialnego. Odpowiedź na zarzuty skargi wynika wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.