II SA/Gd 596/17

II SA/Gd 596/17 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla
Janina Guść /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 1297/17 - Postanowienie NSA z 2017-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 61 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 7 marca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 539,11 zł (pięćset trzydzieści dziewięć złotych jedenaście groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia
9 czerwca 2017 r., wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 7 marca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 27 listopada 2015 r. J. T. wystąpił
o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..] oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..] położonych w P. gmina Ż.
Pierwotnie wydana w sprawie decyzja Organu I instancji z dnia 2 marca 2016 r. została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2016 r.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. T., decyzją z dnia
7 marca 2017 r., Burmistrz Gminy ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 t.j.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "u.p.z.p."
W wyniku rozpoznania odwołania R. D., zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło punkt 1 decyzji z dnia
7 marca 2017 r w przedmiocie określenia rodzaju inwestycji i w tym zakresie orzekło o ustaleniu warunków zabudowy określając rodzaj inwestycji jako budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..] oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..]. W pozostałym zakresie Organ odwoławczy utrzymał ww. decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została w sprawie przeprowadzona przez osobę do tego uprawnioną.
W analizie tej uzasadniono wielkość przyjętego do analizy obszaru, a także opisano stan istniejący - charakterystykę działek, parametrów i wskaźników oraz cech dotyczących zabudowy położonej na analizowanym terenie. Dokonano szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się w tym obszarze, przedstawiając wnioski wraz
z uzasadnieniem. Do przeprowadzonej analizy Organ nie wniósł zastrzeżeń. Organ wyjaśnił, że w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", prawidłowo wyznaczony obszar analizowany winien być dookoła działki, na której planowana jest inwestycja, czyli we wszystkich kierunkach i nie może dotyczyć tylko jednej ulicy, bo byłoby to zaprzeczeniem samego celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego na danym obszarze, a nie w ramach jednej ulicy.
Organ uznał z niezasadne także pozostałe zarzuty podnoszone w odwołaniu.
Organ wskazał, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązująca linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się przy tym inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2016 r. poz. 1440), obiekty budowlane przy drogach gminnych w obszarze zabudowanym, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej i 6 m. Ustalenie linii zabudowy w tej odległości od drogi jest więc zasadne.
Organ stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie podano szerokość elewacji frontowej na poszczególnych działkach wyliczono również średnią. Wyjaśniono jednocześnie, że przyjęta wielkość do 7,5 m jest niższa od średniej szerokości elewacji frontowej budynków występujących w obszarze analizowanym, jednakże jest to parametr maksymalny z uwagi na powierzchnie działek i nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny na analizowanym terenie. Stanowisko takie Organ uznał za trafne.
Organ ustalił, że wysokość budynku ustalono na poziomie średnim, tj. 8,5 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przyjęta wysokość zgodna jest z tym zapisem i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
Organ stwierdził, że zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tak też ustalono w decyzji, albowiem większość dachów w obszarze analizowanym stanowiły dachy dwuspadowe ok. 35 - 45°. Na podstawie dokumentacji zdjęciowej Organ uznał, że zarzut dotyczący podania nieprawdziwych parametrów kąta nachylenia dachu na sąsiadujących budynkach jest nieuprawniony, poza tym Strona nie wyjaśniła na czym opiera ten zarzut.
Organ ustalił, że zabudowa bliźniacza występuje na działkach [..] i [..], a także [..] i [..], co wynika z analizy zarówno z części tekstowej jak i załącznika graficznego.
Organ wskazał, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nie dotyczy badania legalności zabudowy na działkach położonych na obszarze analizowanym, a Strona nie wyjaśniła na czym opiera swoje podejrzenie realizacji samowoli budowlanej.
Organ stwierdził, że rozporządzenie nakazuje ustalanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 pkt 3), brak jest przy tym szczegółowych wymagań w tym zakresie, a zarzut dotyczący garażu nie został przez Skarżącego uzasadniony.
Organ zauważył, że zaskarżona decyzja stanowi dopiero pierwszy etap szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, wyznacza jego ogólne kierunki i poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo będzie określał parametry techniczne inwestycji, w tym jej dokładny wygląd i kształt.
W zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano na obowiązki i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Projekt ten będzie podlegał kontroli organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie tego drugiego postępowania, po przedstawieniu projektu budowlanego, można będzie ocenić, czy inwestycja spowoduje naruszenie konkretnych uzasadnionych interesów właścicieli i mieszkańców sąsiednich posesji.
Organ stwierdził, że określając warunki zabudowy w punkcie dotyczącym oznaczenia rodzaju inwestycji Organ I instancji wpisał, iż decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..] oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Jednakże zarówno z treści wniosku jak i z uzasadnienia decyzji oraz pozostałych dokumentów w tym przeprowadzonej analizy wynika, że inwestycja dotyczy dwóch działek to jest działki [..] i [..], a więc dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..] i dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych
w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..]. W punkcie 1 zaskarżonej decyzji należało zatem wpisać po słowie bliźniaczej określenie na dz. nr [..].
Organ wskazał, że przepisy postępowania administracyjnego nie wymagają, aby osoba podpisująca decyzję z upoważnienia organu, wskazywała w samej decyzji stosowne upoważnienie. Wystarczy, że upoważnienie takie posiada Organ odwoławczy i co do upoważnienia tego nie wnosi zastrzeżeń.
Jednocześnie Organ podkreślił, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zapewnia każdemu kto ma tytuł prawny do gruntu prawo do jego zagospodarowania w granicach określonych przez ustawy. Zatem zasadą jest prawo właściciela do zagospodarowania terenu, którym włada, a ograniczenie tego prawa może następować stosownie do powszechnie przyjętej w orzecznictwie zasady ścisłej interpretacji i literalnego rozumienia ograniczeń
i zakazów prawnych, tylko w szczegółowo określonych przez prawo sytuacjach.
Reasumując Organu odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa.
W skardze na przedmiotową decyzję R. D. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 6, art. 7 i art. 113 § 1 k.p.a., art. 61
ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia oraz art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została
z naruszeniem prawa, bez właściwej analizy materiału dowodowego.
Skarżący zarzucił, że w toku postępowania nie uprawdopodobniono by osoba podpisująca decyzję z upoważnienia Burmistrza faktycznie takie upoważnienie posiadała. Akta sprawy nie zawierały takiej informacji. Także analiza urbanistyczna nie została podpisana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia urbanistyczne, bez podania numeru uprawnień.
Odnośnie linii zabudowy, Skarżący podniósł, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy
o drogach publicznych, który reguluje minimalną odległość budynków od pasa drogowego, z uwagi na zapisy rozporządzenia nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z zapisami rozporządzenia, linię zabudowy wyznacza budynek najdalej położony od pasa drogowego. W tym przypadku jest to budynek na działce
nr [..] lub [..]. Linia zabudowy została ustalona nieprawidłowo z naruszeniem przepisów § 4 ust.1 rozporządzenia. Nadto Skarżący wskazał, że działki nr [..] [..] leżą poza terenem zabudowanym, a w takim wypadku minimalna odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej wynosi 15 m. Z uwagi na brak wyznaczonej jezdni 15 m należałoby zatem, co do zasady, liczyć od granicy działki drogowej nr [..].
W skardze zarzucono także, że
- wyznaczony parametr powierzchni zabudowy jest ustalony niezgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, parametr ten jest zawyżony, Skarżący wskazał, że w kwestii wielkości powierzchni zabudowy nie przeprowadzono rzetelnej analizy, nie podano rzeczywistej powierzchni działek wymienionych w analizie i powierzchni zabudowy, nie załączono obliczeń a podany wynik jest niepewny i przybliżony;
- odnośnie szerokości elewacji frontowej, nie przeprowadzono rzetelnej analizy, podane wartości są nieprawdziwe, nie wskazano jednoznacznie, które elewacje są przyjęte jako elewacje frontowe, przykładowo, dla działki nr [..] elewacja frontowa wskazana w analizie to elewacja równoległa do drogi powiatowej [..], a zgodnie
z przyjętą wykładnią, elewacją frontową jest elewacja od strony głównego wjazdu
na działkę, zatem elewacja frontowa budynku mieszkalnego na działce nr [..] jest prostopadła do drogi powiatowej [..] i jej szerokość nie wynosi 13 m, co dowodzi,
że podane wartości nie są zgodne ze stanem faktycznym;
- odnośnie zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Organ II instancji nie wyjaśnił zgłoszonych zastrzeżeń w tej kwestii;
- z decyzji nie wynika czy wskazana w niej wysokość jest to wysokość kalenicy z § 8 ust. 1, czy też wysokość elewacji frontowej § 7 ust. 1;
- w kwestii wysokości górnej elewacji frontowej nie przeprowadzono analizy
i nie ustalono tej wysokości, nie obliczono średniej w przypadku elewacji
o niejednorodnej wysokości, czym naruszono § 7 ust. 1 rozporządzenia;
- nie ustalono kierunku głównej kalenicy, do czego Organ był zobowiązany przepisami rozporządzenia;
- geometrię dachu i wysokość kalenicy ustalono z naruszeniem § 8 ust. 1 rozporządzenia, w analizie podano niemal dla wszystkich budynków kąt nachylenia około 35°-45°, jednocześnie nie wskazano, czy są to dachy asymetryczne, w których jedna część dachu nachylona jest pod kątem 35°, a druga 45°, czy też główna połać jest nachylona pod kątem 45°, a lukarny 35°, nadto kąt nachylenia dachu na działce nr [..] wynosi 45°, żadna jego część nie jest nachylona pod kątem 35°, a podane wartości są nieprawdziwe;
- na działkach objętych analizą nie ma też budynków w zabudowie bliźniaczej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na budowę budynków jednorodzinnych wolnostojących, co z definicji wyklucza istnienie budynków bliźniaczych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd stwierdził, że narusza ona unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy teren ma dostęp do drogi publicznej.
W sprawie nie zweryfikowano w sposób prawidłowy kwestii dostępu działek nr [..] i [..] do drogi publicznej.
Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą jest planowane skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 712/17). Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W doktrynie i orzecznictwie zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznictwa dotyczące wykładni pojęcia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Według pierwszej z nich dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie wymaga legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do korzystania z tej drogi. Wystarczy, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, jest przy takiej drodze położona (tak przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Gd 419/12).
Według drugiej koncepcji, inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej, co do zasady, powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r.). Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność prywatną, przy braku zgody właścicieli stanowiłoby naruszenie ich interesów i nie spełniało warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugą, wskazaną wyżej koncepcję w zakresie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej. Jest ona bowiem zgodna z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który dostęp terenu do drogi publicznej jednoznacznie wskazuje jako niezbędny warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uznanie tego wymogu za warunek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i przełożenie konieczności jego uzyskania na kolejny etap postępowania inwestycyjnego jest zatem wyraźnie sprzeczne z obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa.
Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że dostęp z drogi publicznej do przedmiotowych nieruchomości odbywać się ma m.in. przez działkę nr [..], a Organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy zobligował inwestora do przedłożenia służebności przechodu i przejazdu przez tę nieruchomość. Wobec braku dostępu do drogi publicznej terenu, na którym planowana jest inwestycja, Organ winien był zobowiązać Wnioskodawcę do uzupełnienia tego braku, w razie niewykonania tego zobowiązania odmówić ustalenia warunków zabudowy. Usunięcie wadliwości decyzji wskazanych w dalszej części uzasadnienia, będzie celowe jedynie w przypadku uzupełnienia przez inwestora braku w tym zakresie, w przeciwnym wypadku Organ winien bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd uznał za uzasadniony zarzut dotyczący niewykazania umocowania osoby, która podpisała decyzję Organu I instancji do reprezentowania tego Organu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że brak jest wymogu powoływania się na takie upoważnienie w wydanej decyzji, wystarczy, że osoba, która podpisała decyzję posiada upoważnienie do działania w imieniu Burmistrza Gminy, a Organ co do tego upoważnienia nie wnosi zastrzeżeń. Stanowisko takie jest niezasadne. W sytuacji podniesienia przez stronę zarzutów odnośnie upoważnienia pracownika do działania w imieniu organu, kwestia ta podlegać winna zbadaniu. Organ winien ocenić, czy podpisujący decyzję posiadał upoważnienie do jej wydania, a ocena taka może być dokonana wyłącznie po zapoznaniu się z treścią upoważnienia. W aktach sprawy brak jest takiego upoważnienia, Organ nie mógł zatem w tej sytuacji ocenić zarzutu odwołania jako niezasadnego, ograniczając się do stwierdzenia, że nie wnosi zastrzeżeń co do istnienia upoważnienia.
Analizując zarzut braku uprawnień autora analizy do jej sporządzenia, Organ wskazał numer uprawnień architekta sporządzającego analizę oraz numer wpisu na listę Okręgowej Izby Architektów. Sprawdzenie numeru wpisu jest możliwe, dane te są bowiem udostępnione na stronie internetowej OIA. Organ rozważał zatem zarzuty odwołania w tym zakresie. Niemniej jednak z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Sporządzająca projekt decyzji P. P.-P. wpisana jest na listę izby samorządu zawodowego architektów, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy do akt winno być dołączone zaświadczenie potwierdzające szczegółowy zakres jej uprawnień.
Zarzuty skargi dotyczące błędnego sporządzenia analizy oraz wadliwego ustalenia wskaźników zabudowy, zasadniczo nie zasługują na uwzględnienie.
Skarżący zarzucał, że w obszarze analizowanym znalazły się obiekty wzniesione bez pozwolenia na budowę, które winny podlegać rozbiórce. Co do zasady, podzielić należy pogląd, że obiekty takie nie mogą stanowić podstawy wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w analizie urbanistycznej, niemniej jednak, okoliczność nakazu rozbiórki winna być stwierdzona decyzją organu nadzoru budowlanego. Wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy organ architektoniczno-budowlany nie jest upoważniony do dokonywania samodzielnych ocen w tym zakresie. Przedmiotem postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy nie jest bowiem kwestia legalności obiektów istniejących na obszarze analizowanym. Skarżący nie powołał się na żadną decyzję o nakazie rozbiórki obiektów położonych w obszarze analizowanym. Stanowisko Organu w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji jest zatem prawidłowe.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące wyznaczenia linii zabudowy. Cytowane rozporządzenie stanowi w § 4, że
1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.
3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Działki, na których planowana jest inwestycja nie przylegają do drogi publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10 zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy "linia zabudowy" wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej), nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy.
W niniejszej sprawie linia zabudowy został ustalona w związku z położeniem działki inwestora przy działce pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. Linie tę wyznaczono w odległości 6 m od drogi wewnętrznej. Regulujący kwestię odległości od drogi obiektów budowlanych art. 43 ust1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku drogi gminnej - co najmniej 6 m na terenie zabudowanym i 15 m na terenie niezabudowanym. Przepis ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych. Wymienione odległości nie obowiązują w przypadku dróg o innym charakterze (prywatnych, osiedlowych itp.). Ustalenie przez organ linii zabudowy w odległości 6 m nie narusza zatem przepisów prawa. Przeciwnie jest ono spójne z wymogiem 6 metrowej odległości od drogi, uznanej za wystarczającą w przypadku drogi gminnej na terenie zabudowanym. Odsunięcie linii zabudowy na terenie niezabudowanym do 15 m w głąb działki wiąże się z wymogami bezpieczeństwa, w przypadku analizowanego terenu konieczność taka nie zachodzi, droga przy której położna jest nieruchomość jest bowiem drogą wewnętrzna do obsługi położonej przy niej działek, a nie udostępnioną do intensywnego ruchu publicznego. Nadto zauważyć należy, że obiekt położony na działce sąsiedniej jest położony bliżej działki drogowej, a na pozostałych nieruchomościach brak jest obiektów umożliwiających wyznaczenie linii zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalenia pozostałych parametrów zabudowy wskazać należy, że w cytowanym rozporządzeniu wskazano sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z regulujących te kwestie przepisów rozporządzenia wynika, że zasadniczym celem wyznaczenia tych wskaźników jest zabezpieczenie ładu urbanistycznego na obszarze analizowanym, dopuszczają one tolerancję w tym zakresie i wyznaczenie parametrów odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym.
W zakresie parametru powierzchni zabudowy Skarżący zarzucał jego zawyżenie. Rozporządzenie w § 5 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wskaźnik ten określono w decyzji na 17 %, co nie jest wielkością znaczną w stosunku do innych nieruchomości zabudowanych znajdujących się na obszarze analizowanym. Parametr ten wynosi na tym obszarze od 4,15 do 25,1 %, przy średniej 14% i 17% w w przypadku zabudowy bliźniaczej. Ustalony wskaźnik na 17 % nie odbiega w sposób istotny od średniego, a w analizie organ uzasadnił zwiększenie tego wskaźnika w stosunku do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, wskazując, że jest to średnia dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
Szerokości elewacji frontowej ustalono w decyzji na 7,5 m dla jednego budynku w zabudowie bliźniaczej.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 12 m, przy 20% tolerancji szerokość elewacji frontowej mogła być ustalona do 14,4 m. Szerokość elewacji frontowej ustalono na 7,5 m dla jednego budynku, nie jest ona wbrew twierdzeniom zawartym w analizie, mniejsza od średniej w obszarze analizowanym, bowiem istotna z punktu widzenia ładu przestrzennego łączna elewacja budynku osiągnie 15 m. Różnica 0,6 m nie jest różnicą istotną, i może być podyktowana potrzebami inwestora, nie naruszającymi ładu przestrzennego na obszarze analizowanym lub szerokością elewacji budynków sąsiednich. Jednocześnie Organ słusznie wskazał, że zwiększenie szerokości elewacji frontowej jest niemożliwe z uwagi na rozmiary działki i wymóg zachowania odległości budynków od granic nieruchomości. W sporządzone analizie Organ stwierdził, że ustalenie takiej wielkości elewacji nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny na analizowanym obszarze, a Skarżący nie przedstawił argumentacji podważającej tą ocenę. Skarżący zarzucał nadto, że dla działki nr [..] elewacja frontowa wskazana w analizie to elewacja równoległa do drogi powiatowej [..], a elewacja frontowa tego budynku, jaką jest elewacja od strony głównego wjazdu do budynku, jest prostopadła do drogi powiatowej [..] i jej szerokość nie wynosi 13 m. Z mapy obszaru analizowanego nie wynika, by wjazd na działkę odbywał się z innej drogi niż droga powiatowa, zarzuty skargi nie znajdują zatem potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Organ ustalił w decyzji wysokość zabudowy na 8,5 m. Wysokość tę organ zdefiniował w uzasadnieniu decyzji jako wysokość kalenic, punktów zbiegu połaci dachowych w przypadku dachów dwu i wielospadowych oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przypadku dachów płaskich. Wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi dla dachów dwuspadowych o kącie nachylenia 35-45 stopni 8,5 m, takie też parametry mają budynki położone na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, przy czym na obszarze analizowanym występuje jeden budynek o dachu płaskim. Sposób ustalenia wysokości budynku – do kalenicy a nie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie odpowiada treści rozporządzenia. Z uwagi na specyfikę zabudowy na obszarze analizowanym, zabudowanej co do zasady dachami dwu- i wielospadowymi, nie powinno to mieć wpływu na zachowanie ładu przestrzennego, niemniej ponownie rozpoznając sprawę organ winien usunąć tę rozbieżność, określając także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.
Skarżący zarzucał, że w decyzji nie ustalono kierunku głównej kalenicy.
Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Na obszarze analizowanym kierunek kalenicy dachów w stosunku do frontu działki może być zróżnicowany. W takiej sytuacji zobligowanie inwestora do realizacji głównej kalenicy dachu w określonym kierunku w stosunku do frontu działki będzie mogło być z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego zbędne. Jak wynika z analizy na obszarze analizowanym występuje zarówno prostopadły jak i równoległy układ połaci dachowych, co mogło być przyczyną zaniechania w tym zakresie. Niemniej jednak, ustalając ponownie warunki zabudowy Organ winień w decyzji zawrzeć rozważania w tym zakresie.
Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące ustaleń w zakresie kąta nachylenia dachu. Wskazać należy, że z treści § 8 rozporządzenia wynika, że zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Nakłada to na organ obowiązek dokonania analizy urbanistycznej tego elementu, występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy rozwiązania, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. II SA/Sz 853/17). Geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach w obszarze analizowanym, tworząc z nimi harmonijną całość, w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przy tym przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Op 508/14). Organ dysponuje zatem w tym zakresie znaczną swobodą, w sytuacji gdy na obszarze analizowanym występuje zabudowa z dachem płaskim, dachami wielospadowymi oraz dwuspadowymi o kącie nachylenia 35, 35-45 stopni Organ mógł ustalić kąt nachylenia dachu na 30-45 stopni, a oparcie się na danych przybliżonych w tym zakresie zawierających oznaczenie "około", nie narusza zasad ładu przestrzennego ani przepisów prawa.
Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące braku na obszarze analizowanym zabudowy bliźniaczej. Załączona do analizy mapy potwierdza ustalenia Organu, że zabudowa taka istnieje na działkach nr [..]-[..].
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego toku postępowania.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 539,11 zł, w tym kwotę 500 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 39,11 zł tytułem zwrotu kosztów dojazdu do sądu na rozprawę. Przysługującą Skarżącemu należność z tytułu kosztów przejazdów, na podstawie art. 205 § 3 p.p.s.a. ustalono według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623 ze zm.).
Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów postępowania w części dotyczącej opłat pocztowych, kosztów sporządzenia skargi i odpisów. Żądanie w tym zakresie nie znajduje bowiem oparcia w treści art. 205 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Przepis ten nie wymienia, jako podlegających zwrotowi, kosztów postępowania kosztów opłat pocztowych oraz sporządzenia pism i ich odpisów. Na uwzględnienie nie zasługiwało także żądanie zwrotu utraconego zarobku w kwocie 81, 20 zł utrata zarobku w tej wysokości, wbrew treści art. 86 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w związku z art. 205 § 3 p.p.s.a., nie została bowiem przez Skarżącego wykazana.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.