II SA/RZ 1510/23

II SA/Rz 1510/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 907/24 - Wyrok NSA z 2025-05-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 901
art. 61 ust. 2d, art. 61 ust, 2e, art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 14 lipca 2023 r. nr SKO.4110.69.1569.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt żony w domu pomocy społecznej – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1510/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi T. W. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 14 lipca 22023r. nr SKO.4110.69.1569.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt żony w domu pomocy społecznej.
Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2022r. nr [...] ustalił T. W. odpłatność za pobyt żony M. B. w domu pomocy społecznej w kwocie:
1) 7.098,81 zł za okres od 1 września 2022r. do 30 listopada 2022r.,
2) 2.366,27 zł miesięcznie począwszy od 1 grudnia 2022r.
Z uzasadnienia decyzji wynikało, że T. W. nie wyraził zgody ani na zawarcie umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt żony w domu pomocy ani na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ ustalił, że jego miesięczny dochód przekracza 300% kryterium dochodowego o kwotę 2.366,27 zł i w takiej kwocie ustalił miesięczną odpłatność Skarżącego za pobyt żony w domu pomocy społecznej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 61 ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej: u.p.s.).
Od tej decyzji odwołanie złożył T. W. wnosząc o jej zmianę polegającą na odstąpieniu od obciążania go kosztami pobytu żony w domu pomocy społecznej. Jego zdaniem pobyt żony w domu pomocy jest zbędny. Ponadto zarzucił organowi I instancji, iż nigdy nie zaproponowano mu zawarcia umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt żony w domu pomocy oraz nie wzięto pod uwagę jego możliwości finansowych przy ustalaniu wysokości opłaty.
Decyzją z [...] lutego 2023r. o nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: Kpa), uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2022r., o nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt żony skarżącego w domu pomocy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić z uwagi na wyrażony w art. 139 Kpa zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej. Prawidłowa podstawa prawna rozstrzygnięcia to art. 61 ust. 2 e ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym odpłatność Skarżącemu za pobyt jego żony w domu pomocy, należało ustalić jako różnicę pomiędzy kosztem pobytu mieszkańca w domu pomocy, a opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane. Rozstrzygając sprawę merytorycznie organ odwoławczy musiał by ustalić wysokość odpłatności w kwocie wyższej niż kwota ustalona przez organ I instancji.
W wyniku sprzeciwu Skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 maja 2023r., o sygn. II SA/Rz 452/23, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Krośnie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie. Z mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy posiada kompetencje do usunięcia naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa, z których winien skorzystać przy uwzględnieniu postanowień art. 139 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (...). Jeżeli więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji błędnie ustalił wysokość opłaty dla skarżącego, czego przyczyną nie były błędne ustalenia faktyczne, to winien zdecydować, czy uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego - dając temu wyraz w decyzji ustalającej nową, większą wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie organu decyzję, acz korzystniejszą dla strony odwołującej się.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Krośnie, decyzją z 14 lipca 2023r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 14, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej: u.p.s.) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 13 grudnia 2022r. o nr DPŚ.5026.80.2022 i w tym zakresie orzekło o jej zmianie, poprzez ustalenie Skarżcemu odpłatności za pobyt jego żony M. B. w Domu Pomocy Społecznej w [...]:
- w wysokości 3.079,38 zł miesięcznie od 1 września 2022r. do 31 stycznia 2023r.,
- w wysokości 3.478,38 zł od 1 lutego 2023r. do 28 lutego 2023r.,
- w wysokości 3.069,21 zł miesięcznie od 1 marca 2023r.
W uzasadnieniu Kolegium, po powłaniu treści art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2d, ust. 2e i 2f oraz at. 130 ust. 2 u.p.s. wskazało, że M. B. została przyjęta do Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] w dniu 1 września 2022r. Krąg osób potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt ww. obejmuje: T. W. (męża), S. B. (ojca), A. W. oraz I. W. (córki). Pracownicy socjalni usiłowali w dniu 29 sierpnia 2022r. przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącego. Pomimo obecności w domu nie wpuścił on pracowników socjalnych na swoją posesję. Następnie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] pismem z 29 sierpnia 2022r. zwrócił się do strony o wskazanie daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismem z 1 września 2022r. Skarżący wniósł o odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, twierdząc, iż jest on zbędny i bezcelowy. Następnie pismem z 15 września 2022r. GOPS w [...] zaproponował Skarżącemu zawarcie umowy na podstawie której ustalone zostaną zasady ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy. Organ nie sformułował propozycji obciążeń, ponieważ nie dysponował danymi o dochodach i możliwościach finansowych strony z uwagi na uprzednią odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez skarżącego. W treści pisma adresat został poinformowany o skutkach braku zawarcia umowy. To znaczy o konieczności wydania przez organ decyzji w przedmiocie odpłatności. Pismo został przez stronę odebrane w dniu 16 września 2022r. W odpowiedzi na propozycję zawarcia umowy Skarżący odmówił ponoszenia jakichkolwiek kosztów za pobyt żony w domu pomocy, o czym świadczy jego pismo z 21 września 2022r.
W tej sytuacji Kolegium uznało, że Skarżący odmówił zarówno zawarcia umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy, jak i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zatem w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 2e u.p.s., zgodnie z którym opłata za pobyt jego żony w domu pomocy społecznej powinna zostać ustalona w drodze decyzji administracyjnej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.
SKO w dalszej kolejności wskazało, że w 2022r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej im. [...] w [...] wynosił 4.179,00 zł miesięcznie, od 1 lutego 2023r. wynosi 4 578,00 zł miesięcznie. Decyzją z [...] września 2022r., o nr [...], Burmistrz Gminy [...] ustalił M. B. (mieszkance domu) odpłatność za pobyt w domu pomocy w wysokości 893,20 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 września 2022r. Z informacji z 21 czerwca 2023r., przekazanej przez Burmistrza Gminy [...] wynika, że kwota odpłatności za pobyt w domu pomocy ustalona dla mieszkanki domu nie uległa zmianie.
Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że dochód na osobę w rodzinie I. W. (1.157,33 zł) , jaki i A. W. (554,11 zł), jest niższy od 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj.1,800 zł). Zatem nie ciąży na nich obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Z kolei dochód S. B. (jako osoby samotnie gospodarującej) wynosi 2.534,42 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (tj. 3 x 776 zł = 2.328 zł) o 206,42 zł. Umową z 21 grudnia 2022r. ustalono dla S. B. odpłatność za pobyt córki w domu pomocy na kwotę 206,24 zł miesięcznie, płatną od 1 września 2022r. Następnie odpłatność została podwyższona od 1 marca 2023r. do kwoty 615,59 zł miesięcznie na podstawie aneksu do ww. umowy.
SKO stwierdziło więc, że wysokość odpłatności T. W. za pobyt żony w domu pomocy powinna wynosić:
3.079,38 zł (4.179,00 - 893,20 - 206,42) miesięcznie od 1 września 2022r. do 31 stycznia 2023r.oraz
3.478,38 zł (4 578,00 - 893,20 - 206,42 ) od 1 lutego 2023r. do 28 lutego 2023r.,
3.069,21 zł (4 578,00 - 893,20 - 615,59 ) miesięcznie od 1 marca 2023r.
Organ odwoławczy w dalszej kolejności, analizując dopuszczalność zmiany decyzji na niekorzyść strony stwierdził, odwołując się do art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Z kolei oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Należy również uwzględnić skutki, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
SKO wskazało, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że Skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia jego dochodów i możliwości finansowych oraz odmówił zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał i zastosował art. 61 ust. 2 d u.p.s., który stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (tj. małżonka, zstępnych oraz wstępnych mieszkańca domu pomocy) zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy (...) w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
SKO argumentowało, że już proste zestawienie ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy z ww. przepisami wskazuje, iż doszło do oczywistego naruszenia art. 61 ust. 2d u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto naruszono w sposób oczywisty art. 61 ust. 2e u.p.s. przez jego niezastosowanie. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy osoba obowiązana do ponoszenia opłaty odmówi zarówno przeprowadzenia wywiadu jak i zawarcia umowy w przedmiocie odpłatności to wysokość opłaty ustala się w drodze decyzji jako różnicę pomiędzy kosztem pobytu mieszkańca w placówce, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz inne osoby zobowiązane. Natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił skarżącemu opłatę w oparciu o jego dochód.
Zdaniem Kolegium w wyniku powyższego naruszenia prawa przez organ I instancji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Obowiązany do ponoszenia opłaty, który nie współpracuje z organem pomocowym (nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu i zawarcie umowy w przedmiocie odpłatności) nie może korzystać z przywileju ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy stosownie do jego dochodu i możliwości. Z takiego przywileju może skorzystać jedynie osoba, która zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu. W niniejszej sprawie skarżący z takiego przywileju skorzystał, pomimo braku współpracy z organem. Ustalona opłata przez organ I instancji w wysokości 2.366,27 zł miesięcznie jest zdecydowanie niższa od opłaty ustalonej zgodnie z regułami wskazanymi w art. 61 ust. 2e u.p.s. W demokratycznym państwie prawa taka sytuacja jest niedopuszczalna, ponieważ wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy jest ściśle regulowana przez przepisy prawa, a nie ma charakteru uznaniowego. Z powyższych przyczyn doszło do rażącego naruszenia zarówno art. 61 ust. 2 d u.p.s., jak również art. 61 ust. 2e u.p.s.
W ocenie SKO naruszenie przepisów art. 61 ust. 2d oraz ust. 2e u.p.s. prowadzi również do rażącego naruszenia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Interes społeczny w odniesieniu do ustalania odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy wyraża się koniecznością ustalania odpłatności zgodnie z regułami określonymi w przepisach prawa (ustawy o pomocy społecznej). W przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji - całego społeczeństwa. Zdaniem Kolegium z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Poprzez naruszenie przez organ I instancji art. 61 ust. 2d oraz ust. 2e u.p.s. Skarżącemu ustalono odpłatność za pobyt żony w domu pomocy w zaniżonej wysokości. Na skutek tego uchybienia koszty pobytu mieszkańca w domu pomocy nie zostały w pełni pokryte przez członków jego rodziny, a obowiązek pokrycia tych kosztów został przerzucony na Gminę [...].
T. W. wniósł skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 14 lipca 2023r. nr SKO.4110.69.1569.2023 zarzucając:
- dokonanie całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń przez SKO i orzeczenie na jego niekorzyść, przez podwyższenie kwot odpłatności w sytuacji, gdy to on wnosił środki odwoławcze w niniejszej sprawie;
- całkowite pominięcie faktu, iż decyzja o umieszczeniu jego żony w DPS została wydana z istotnym naruszeniem prawa, bez faktycznej i wymaganej prawem zgody małżonki, na co żaden organ nie zwrócił do tej pory uwagi i bez jego udziału w sprawie, przy pozbawieniu możliwości obrony praw Skarżącego.
W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i obciążenie kosztami pobytu jego żony w DPS Gminy [...], gdyż to na skutek wadliwego działania organów Gminy [...] małżonka została umieszczona w DPS w drodze decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu Skarżący argumentował, że procedura administracyjna została przez GOPS w [...] przeprowadzona nieprawidłowo, z istotnym naruszeniem prawa. Pracownicy GOPS wydali bezpodstawnie decyzję, wkraczając w kompetencje Sadu. Nie mieli bowiem prawa umieszczać jego żony w DPS bez jej wyraźnej zgody. W przypadku takiej choroby na jaką cierpi małżonka i przy braku możliwości zaakceptowania przez nią (w sposób jasny, zrozumiały i pewny) wniosku o umieszczenie w DPS, winna być zastosowana procedura sądowego umieszczenia w DPS. GOPS w [...] winien zwrócić się do Sądu Rodzinnego w [...] o umieszczenie w DPS (nie mogąc odebrać świadomej zgody na takie umieszczenie), a nie wydawać pomimo braku zgody żony decyzji administracyjnej o umieszczeniu w DPS.
W tej sytuacji organy nie powinny obciążać Skarżącego skutkami wadliwego umieszczenia żony w DPS, lecz konsekwencje z tym związane, w tym koszty pobytu żony, winny obciążać Gminę [...]. Skarżący podkreślił, że nie miał żadnego wpływu na wydanie decyzji o umieszczeniu mojej żony w DPS, gdyż w sposób całkowicie bezprawny odmawiano mu przymiotu strony postępowania. Za stronę został uznany dopiero na etapie ustalenia odpłatności za pobyt. Skoro nie był stroną postępowania o umieszczenie żony w DPS, to nie miał też podstaw do wyrażenia zgody "w ciemno" na zawarcie umowy w przedmiocie odpłatności, czy też do brania udziału w wywiadzie środowiskowym. Gdyby miał możliwość brania czynnego udziału w sprawie umieszczenia żony w DPS - to odniósłby się do propozycji zawarcia umowy (gdyby mu była przedstawiona) i wziąłby udział w wywiadzie (gdyby miał możliwość zorientowania się czego sprawa w ogóle dotyczy i jaki jest jej przebieg). Tymczasem Burmistrz Gminy [...] konsekwentnie odmawiał mu udziału w sprawie umieszczenia żony w DPS i tym samym pozbawiał go możliwości wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonych dowodów, czy też samego umieszczenia żony w DPS.
Skarżący zarzucał również, że opłaty są na niego nakładane arbitralnie, bez jakiejkolwiek oceny i refleksji nad sytuacją materialną, bez oceny skutków nałożenia takich opłat dla jego osoby. Jedynym źródłem jego dochodu jest emerytura z której musi się utrzymać. Nadto musi regulować zobowiązania kredytowe tj. 2 kredyty w znacznych kwotach po 40 000 zł każdy. Zdaniem Skarżącego ustalenia organów co do jego możliwości nie uzasadniają obciążenia go tak znacznymi kosztami pobytu żony w DPS. W przypadku opłaty zgodnie z wyliczeniem SKO pozostanie bez środków do życia, co organ II instancji zupełnie pominął.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że decyzją Organu I instancji z 13 grudnia 2022r. Burmistrz Gminy [...] ustalił dla Skarżącego opłatę za pobyt małżonki w DPS stosując art. 61 ust. 2d u.p.s., tj. z uwzględnieniem ograniczenia, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego.
SKO w Krośnie w wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego w decyzji kasatoryjnej z [...] lutego 2023r. stwierdziło, że należy uchylić ww. decyzję Burmistrza a sprawę przekazać do rozpoznania. Kolegium stwierdziło wówczas, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 61 ust. 2e u.p.s., bowiem Skarżący odmówił zarówno zawarcia umowy, jak i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W konsekwencji należna od Skarżącego opłata winna stanowić różnicę pomiędzy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należy uchylić z uwagi na zawarty w art. 139 k.p.a. zakaz pogorszenia sytuacji strony w postepowaniu odwoławczym. Kolegium wyraźnie wówczas wskazało, że jego zdaniem opłata należna od Skarżącego winna wynosić 3.079,38 zł oraz 3478,38 zł zamiast ustalonej przez Organ I instancji kwoty w wysokości 2366,27 zł.
W wyniku sprzeciwu Skarżącego WSA w Rzeszowie wyrokiem z 11 maja 2023rr, II SA/Rz 452/23 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał również, że: "jeżeli więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji błędnie ustalił wysokość opłaty dla skarżącego, czego przyczyną nie były błędne ustalenia faktyczne, to winien zdecydować, czy uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego - dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji ustalającej nową, większą wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie organu decyzję, acz korzystniejszą dla strony odwołującej się [...]. Nie wystarczy jednak wskazać na zaistnienie którejś z tych przesłanek, lecz należy je odpowiednio wykazać i uzasadnić. Przy czym w niniejszej sprawie należy dodatkowo zwrócić uwagę, że jak wskazuje Kolegium, w toku postępowania po wydaniu decyzji przez organ I instancji, zmianie uległa wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, dlatego tą okoliczność organ odwoławczy winien oczywiście również uwzględnić, orzekając w tym zakresie adekwatnie do zmiany stanu prawnego i faktycznego."
Kontrolując zaskarżoną decyzję, wydaną przez Kolegium na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z 11 maja 2023r. II SA/Rz 452/23 stwierdzić należy, że Kolegium w pełni zrealizowało wytyczne zawarte w ww. orzeczeniu i przedstawiło własną ocenę tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s. zamiast art. 61 ust. 2e u.p.s.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Jak stanowi art. 61 ust, 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1620/22 (dost. baza CBOSA), w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, zawarcia umowy w przedmiocie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustala organ gminy w decyzji administracyjnej. W tym zakresie należy jednak rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą - uregulowaną w art. 61 ust. 2d u.p.s. - gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (w tym 300% kryterium dochodowego, dochodu i możliwości). Natomiast druga sytuacja - do której nawiązuje art. 61 ust. 2e u.p.s. - wiąże się z odmową zawarcia umowy, wskazanej w art. 103 ust. 2, a także z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach, wysokość opłaty obciążającej zobowiązanego stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
Jak prawidłowo ustaliło Kolegium w zaskarżonej decyzji, akta Organu I instancji nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Skarżący zarówno odmówił zawarcia umowy, jak i odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Skarżący w reakcji na doręczoną mu informację z propozycją zawarcia umowy wraz z pouczeniem o treści przepisów wyraźnie oświadczył w piśmie z 21 września 2022r., że nie wyraża zgody na ponoszenie kosztów pobytu jego żony w domu pomocy społecznej.
Odnośnie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego należy w pierwszej kolejności wskazać, że Skarżący w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 11 sierpnia 2022r. został pouczony o treści przepisów art. 60 i art. 61 u.p.s., w tym o treści ust. 2d i 2e. Skarżący został więc pouczony, na jakich zasadach ustala się wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku odmowy zawarcia umowy oraz również w przypadku odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pracownicy socjalni w dniu 29 sierpnia 2022r. odnotowali, że Skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Do Skarżącego skierowano również pisemne wezwanie o kontakt w celu ponownego ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W reakcji na ww. wezwanie Skarżący w piśmie z 1 września 2022r. wyraźnie oświadczył, że jego zdaniem przeprowadzanie wywiadu jest zbędne i bezcelowe oraz wniósł o odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu. Skarżący konsekwentnie podważał zasadność umieszczenia jego żony w domu pomocy społecznej.
Odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez Skarżącego była więc wyraźna i nie budziła w okolicznościach tej sprawy wątpliwości. Przyjęła formę zarówno faktycznego uniemożliwienia pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu w dniu 29 sierpnia 2022r., jak i wyraźnej odmowy na jego przeprowadzenie, wyrażonej w piśmie z 1 września 2022r. Mając zaś na uwadze, że Skarżący został pouczony o treści art. 61 ust. 2d i ust. 2e u.p.s. stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie opłatę za pobyt w DPS należało ustalić w oparciu o art. 61 ust. 2e u.p.s. Skarżący bowiem nie tylko odmówił zawarcia umowy, ale również dwukrotnie odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego.
O zastosowaniu art. 61 ust. 2d bądź ust. 2e u.p.s. decyduje kryterium współpracy z organem pomocy społecznej. Zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego jest uwzględniana w odniesieniu do osób, które co prawda odmówiły zwarcia umowy, lecz wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
W przypadku natomiast osób, które całkowicie odmawiają współpracy z organem pomocy społecznej i odmawiają zawarcia umowy, jak i nie godzą się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zastosowanie znajduje art. 61 ust. 2e u.p.s. Na mocy tego przepisu opłata ustalana jest w drodze decyzji, ale pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne, stosowne w sposób dość mechaniczny - opłata ma stanowić różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 165/22, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 266/22, CBOSA).
Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Organ I instancji zastosował wobec Skarżącego mechanizm ustalenia opłaty, przewidziany w art. 61 ust 2d u.p.s. podczas gdy zastosować należało art. 61 ust. 2e u.p.s. Odmowa współpracy ze strony Skarżącego była bowiem całkowita i obejmowała zarówno odmowę zawarcia umowy, jak i brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czemu Skarżący bezpośrednio dał wyraz w swych pismach, kierowanych do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ I instancji dokonał więc niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s. zamiast art. 61 ust 2e u.p.s.
Istotą problemu w niniejszej sprawie była natomiast dopuszczalność zmiany decyzji na niekorzyść Skarżącego przez Organ II instancji na skutek odwołania w celu wyeliminowania błędu Organu I instancji. Kolegium w decyzji z [...] lutego 2023r. dostrzegło powyższy problem a WSA w Rzeszowie w wyroku z 11 maja 2023r., II SA/Rz 452/23 nakazał Organowi II instancji zdecydować, czy powyższe uchybienie organu I instancji miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji ustalającej nową, większą wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, czy też błąd te nie miał charakteru rażącego, co skutkowałoby utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji, acz korzystniejszej dla strony.
Organ II instancji, stosując się do zaleceń WSA w Rzeszowie dokonał oceny powyższego uchybienia Organu I instancji i stwierdził, że ma ono charakter rażący.
Należy tu wskazać, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., IV SA 771/96, LEX nr 45182). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na konieczność nadania szerokiego znaczenia pojęciu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu komentowanego przepisu. W zakresie tego pojęcia będą się mieścić naruszenia prawa wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 156 § 1 (wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., II OSK 772/14, LEX nr 2108806; (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 139).
Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Organu I instancji, ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej z uwzględnieniem 300% kryterium dochodowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 2e u.p.s., który powinien mieć w sprawie zastosowanie. Ustalona przez Organ I instancji opłata jest niezgodna z treścią art. 61 ust. 2e u.p.s., który ma w tej sprawie zastosowanie, wobec niebudzącej wątpliwości odmowy zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez Skarżącego. Organ I instancji stosując wobec Skarżącego art. 61 ust. 2d u.p.s. naruszył prawo w sposób bezsporny, bowiem nie budziło wątpliwości, że opłatę należy względem niego ustalić na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s.
Kolegium w wyniku wyroku WSA w Rzeszowie z 11 maja 2023r. oceniło, że proste zestawienie ustalonego stanu faktycznego z przepisami art. 61 ust. 2d i ust. 2e u.p.s. wskazuje, że doszło do oczywistego naruszenia art. 61 ust. 2d u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oczywistego naruszenia art. 61 ust. 2e u.p.s. przez jego niezastosowanie. Sąd na obecnym etapie rozpoznania sprawy powyższą ocenę Kolegium akceptuje z przyczyn powyżej wskazanych.
Trafnie również Kolegium przyjęło, że decyzja Organu I instancji prowadziłaby do rażącego naruszenia interesu społecznego. W wyniku bowiem błędu Organu I instancji Skarżący mimo całkowitego braku współpracy z organem pomocy społecznej byłby dodatkowo premiowany ustaleniem opłaty na podstawie korzystniejszego dla siebie przepisu mimo, że wyraźnie odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Z tego powodu Sąd stwierdził, że Organ odwoławczy wykazał, iż należy zastosować odstępstwo od zakazu reformationis in peius, przewidziane w art. 139 k.p.a.
Ustalona przez Organ odwoławczy opłata za pobyt małżonki Skarżącego w domu pomocy społecznej jest prawidłowa. Ustalenia dotyczące średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej im. [...] w [...] wynikają z zarządzeń Starosty [...] odpowiednio z [...] stycznia 2022r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2022r., poz. [...]) oraz z [...] stycznia 2023r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2023r., poz. [...]). W oparciu o informację Burmistrza Gminy [...] z 21 czerwca 2023r. Organ odwoławczy ustalił, że kwota odpłatności za pobyt w domu pomocy ustalona dla mieszkanki domu nie uległa zmianie i wynosi 893,20 zł miesięcznie zgodnie z decyzją z dnia 23 września 2022r., o nr DPŚ.5026.69.2002. Z materiału dowodowego wynika również, że na córkach mieszkanki DPS (I. W. i A. W.) nie ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwagi na wykazany ich dochód w rodzinie. Z kolei ojciec mieszkanki DPS ponosi odpłatność za jej pobyt w DPS początkowo na podstawie umowy z dnia 21 grudnia 2022r. w kwocie 206,24 zł, płatnej od 1 września 2022r. a następnie od 1 marca 2023r. w kwocie 615,59 zł miesięcznie. W związku z powyższym, na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. wysokość odpłatności Skarżącego w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 wynosi odpowiednio:
- 3.079,38 zł (miesięcznie od 1 września 2022r. do 31 stycznia 2023r.,
- 3.478,38 zł od 1 lutego 2023r. do 28 lutego 2023r.,
- 3.069,21 zł miesięcznie od 1 marca 2023r.
Skarżący ma natomiast możliwość ubiegania się o zwolnienie z opłaty w całości w lub w części w trybie art. 64 u.p.s.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w przypadku skierowania do dps stroną jest wyłącznie osoba ubiegająca się o umieszczenie w dps, nie zaś rodzina. Tylko bowiem interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r. I OSK 1162/20, jak również w wyrokach WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r., II SA/Gd 378/11, (LEX nr 1085822II) i WSA w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., IV SA/Po 49/20, (LEX nr 3056055), że żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o umieszczenie w DPS członkom rodziny przyszłego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Natomiast obowiązek (współ)ponoszenia kosztów pobytu w dps przez członków rodziny osoby kierowanej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), jest przejawem obowiązku alimentacyjnego małżonków, który wyprzedza obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809, dalej: k.r.o.). Nadto, skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i art. 61 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o. (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, opublikowane w LEX).
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.