II SA/RZ 1504/24

II SA/Rz 1504/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6261 Regulamin organizacyjny
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 918/25 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 107
art. 35 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 1, art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu w Lesku z dnia 11 września 2024 r. nr 10.45.2024 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Lesku I. stwierdza nieważność § 21 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Zarząd Powiatu w Lesku na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1504/24
UZASADNIENIE
Uchwałą z 11 września 2024 r. nr 10.45.2024 Zarząd Powiatu Leskiego, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm. – dalej: "u.s.p."), uchwalił Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w Lesku.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył T.Z. (dalej: "skarżący"). Zaskarżył ją w części dotyczącej zmiany Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Lesku stanowiącej o likwidacji samodzielnego stanowiska pracy Powiatowego Rzecznika Konsumentów oraz przeniesienia ww. stanowiska pracy do Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich, braku wyodrębnienia Powiatowego Rzecznika Konsumentów w strukturze organizacyjnej starostwa powiatowego. Zarzucił naruszenie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r., poz. 594 ze zm. – dalej: "u.o.k.k.") poprzez brak zastosowania ww. przepisu przy zmianie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Lesku.
Wobec powyższych zarzutów zwrócił się o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podkreślił, że dokonana uchwałą zmiana spowodowała likwidację samodzielnego stanowiska pracy Powiatowego Rzecznika Konsumentów i przeniesienie ww. stanowiska pracy do Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich. Zmiana ta w sposób rażący narusza art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k. Zgodnie z tym przepisem powiatowego rzecznika konsumentów wyodrębnia się organizacyjnie w strukturze starostwa powiatowego (lub urzędu miasta). Rzecznik konsumentów jest bezpośrednio podporządkowany staroście (prezydentowi miasta). Oznacza to, że nie ma możliwości usytuowania rzecznika konsumentów w ramach innej komórki organizacyjnej. Jedynym wyjątkiem jest jego działanie w ramach wyodrębnionego biura rzecznika konsumentów (w powiatach powyżej 100 tyś mieszkańców, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie). Wyodrębnienie organizacyjne rzecznika oznacza, że jeśli nie utworzono biura rzecznika, to musi on zajmować samodzielne stanowisko w starostwie. Skarżący uzasadnił, że szczegóły usytuowania organizacyjnego rzecznika konsumentów określa zarząd powiatu w regulaminie organizacyjnym starostwa powiatowego, ewentualnie prezydent miasta na prawach powiatu. Wyznaczając pozycję powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów w regulaminie organizacyjnym, trzeba mieć na uwadze, że stanowisko powiatowego rzecznika konsumentów należy bezspornie do kręgu kierowniczych wśród pracowników samorządowych.
Skarżący wyjaśnił także, że po zapoznaniu się ze zmianami Regulaminu, pismem z 21 października 2024 r. zwrócił się do Starosty z informacją o niezgodności nowych zapisów Regulaminu z przepisami u.o.k.k. W odpowiedzi na powyższe 22 października 2024 r. otrzymał wypowiedzenie zmieniające warunki pracy, w którym wskazano, że z uwagi na zmianę Regulaminu organizacyjnego likwiduje się samodzielne stanowisko pracy powiatowego rzecznika konsumentów oraz umieszcza rzecznika do podległości służbowej kierownika w nowo utworzonym wydziale.
Skarżący podał, że jego interes prawny uzasadniony jest faktem, że od 1 września 2016 r. zatrudniony jest na samodzielnym stanowisku pracy Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Starostwie Powiatowym w Lesku, a zaskarżona uchwała narusza jego prawa, pozbawiając go wbrew zapisom art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k. samodzielnego stanowiska pracy oraz przenosząc do Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich pod podległością służbową kierownika wydziału.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Leskiego – reprezentowany przez Starostę zwrócił się o jej oddalenie jako niezasadnej. Powołując się na art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k. wyjaśnił, że działalność Rzecznika Konsumentów ma przyczyniać się do zagwarantowania ochrony konsumentom, w szczególności przez zapewnienie im możliwości uzyskania pomocy prawnej w dochodzeniu przez nich swoich praw. Rzecznik konsumentów spełnia przede wszystkim rolę doradczą wobec konsumentów. Ma on udzielać pomocy prawnej konsumentom, którzy przedstawiają mu nierzadko skomplikowane problemy prawne. Oczekują fachowej pomocy prawnej na wysokim poziomie merytorycznym, a także zachowania poufności i dyskrecji. Wyjaśnił, że zgodnie z § 10 ust. 5 pkt 6 lit. b Regulaminu Organizacyjnego: "Starosta sprawuje bezpośredni nadzór nad stanowiskami pracy: Powiatowym Rzecznikiem Konsumentów". Taki zapis Regulaminu wskazuje na wyodrębnienie organizacyjne Rzecznika Praw Konsumentów w strukturze Starostwa Powiatowego w Lesku, zarazem wypełniając zawarty w art. 40 ust. 3 u.o.k.k. wymóg bezpośredniego podporządkowania Rzecznika Staroście. Natomiast w kwestii zapisów § 21 Regulaminu dotyczących Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich i zadań w zakresie Powiatowego Rzecznika Konsumentów wskazał, że w tym przypadku chodzi o kwestie techniczne związane działalnością Rzecznika Konsumentów, w tym m. in. przyjmowanie dokumentów kierowanych do Rzecznika Konsumentów oraz zapewnienie ciągłości obsługi interesantów i udzielania im koniecznych informacji na wypadek nieobecności Rzecznika Konsumentów z powodu urlopu czy choroby.
W piśmie procesowym z 12 grudnia 2024 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski skargi. Ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę podkreślił brak jakiejkolwiek argumentacji prawnej uzasadniającej twierdzenie, że w wyniku zmiany Regulaminu nie doszło do zlikwidowania samodzielnego stanowiska prawy Powiatowego Rzecznika Konsumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.").
Stosownie do treści art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W konsekwencji, ewentualne stwierdzenie przez sąd administracyjny, że uchwała jakiegokolwiek organu jednostki samorządu terytorialnego została wydana z naruszeniem prawa, obliguje ten sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że zaskarżona uchwała w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Lesku stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej. Co do zasady nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej. W przypadku zaskarżenia takiej uchwały decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego.
W tej sytuacji obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżącego, zaskarżenie uchwały organu powiatu przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. m. in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83, post. WSA w Białymstoku z 4 września 2015 r., sygn. II SA/Bk 510/15).
Podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Przy czym związek ten polega na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia" jako indywidualnego podmiotu albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Analiza treści zarzutu podniesionego w skardze w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżący swój interes prawny upatruje w naruszeniu art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k.
Stosownie do brzmienia art. 40 u.o.k.k. z rzecznikiem konsumentów stosunek pracy nawiązuje starosta lub w miastach na prawach powiatu prezydent miasta (ust. 1). Rzecznikiem konsumentów może być osoba posiadająca wyższe wykształcenie, w szczególności prawnicze lub ekonomiczne, i co najmniej pięcioletnią praktykę zawodową (ust. 2). Rzecznik konsumentów jest bezpośrednio podporządkowany staroście (prezydentowi miasta) (ust. 3). Rzecznika konsumentów wyodrębnia się organizacyjnie w strukturze starostwa powiatowego (urzędu miasta), a w powiatach powyżej 100 tys. mieszkańców i w miastach na prawach powiatu rzecznik konsumentów może wykonywać swoje zadania przy pomocy wyodrębnionego biura (ust. 4). W pozostałym zakresie dotyczącym statusu prawnego rzecznika konsumentów stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135) (ust. 5).
Skarżący wyjaśnił, że od 1 września 2016 r. zatrudniony był na samodzielnym stanowisku pracy Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Starostwie Powiatowym w Lesku. Zaskarżona uchwała narusza jego prawa, gdyż pozbawiła go, wbrew zapisom art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k., samodzielnego stanowiska pracy i jednocześnie przeniosła to stanowisko do Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich pod podległość służbową kierownika wydziału. Ponadto 22 października 2024 r. otrzymał wypowiedzenie warunków pracy i płacy, w którym zawarto informacje, że przyczyną wypowiedzenia jest zmiana Regulaminu organizacyjnego, wprowadzenie nowej struktury w Starostwie Powiatowym w Lesku i likwidacja samodzielnego stanowiska pracy Powiatowego Rzecznika Konsumentów i przeniesienie tego stanowiska do Wydziału Zarzadzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich.
W tym kontekście, w ocenie Sądu, skarżący wykazał w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny, to zaś prowadzi do wniosku, że posiada on legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały we wskazanej części.
Przechodząc do kontroli kwestionowanej uchwały Sąd stwierdza, że § 21 ust. 7 załącznika do uchwały Zarządu Powiatu Leskiego z dnia 11 września 2024 r. nr 10.45.2024 (zwanego dalej: "Regulaminem") istotnie narusza prawo, co przesądza o stwierdzeniu jego nieważności.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.p. organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (ust. 2).
Z powyższego przepisu wynika niewątpliwie, że organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny a kompetencję do ustalania tego regulaminu organizacyjnego posiada zarząd powiatu (w poprzednim stanie prawnym kompetencja ta należała do rad powiatu podjęta na wniosek zarządu powiatu, jednakże na mocy nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. 8 zmianie ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 871), z mocą obowiązującą od 9 lipca 2015 r., kompetencja uchwalania regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego przeniesiona została na zarząd powiatu).
Ustawodawca nie określił w sposób szczegółowy treści regulaminu organizacyjnego oraz tego co należy rozumieć pod pojęciem organizacji starostwa. W literaturze wskazuje się, że regulamin organizacyjny jest przejawem formalizacji danej jednostki organizacyjnej (instytucji) utrwalonej w formie opisowej, graficznej (zob. R. Cybulska, B. Dolnicki, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, ABC 2007). Regulamin organizacyjny winien więc określać w szczególności strukturę urzędu (starostwa), podział na departamenty, wydziały, stanowiska, czy inne komórki organizacyjne. Oznacza to, że organizacja starostwa powiatowego określona w regulaminie organizacyjnym uchwalonym przez radę powiatu powinna wskazywać wszelkie elementy struktury (departamenty, komórki organizacyjne, stanowiska pracy) funkcjonujące w tym urzędzie, poprzez ich oznaczenie. Wprowadzenie innych, nieprzewidzianych elementów struktury w zakresie organizacji starostwa a także przekazanie kompetencji innemu podmiotowi niż wskazany w ustawie, stanowi o istotnym naruszeniu prawa.
Jak już wyżej wskazano zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 1 i 3 u.o.k.k. z rzecznikiem konsumentów stosunek pracy nawiązuje starosta lub w miastach na prawach powiatu prezydent miasta. Rzecznik jest bezpośrednio podporządkowany staroście (prezydentowi miasta). Z art. 40 ust. 4 i 5 u.o.k.k. wynika natomiast, że rzecznika konsumentów wyodrębnia się organizacyjnie w strukturze starostwa powiatowego (urzędu miasta), a w powiatach powyżej 100 tys. mieszkańców i w miastach na prawach powiatu rzecznik konsumentów może wykonywać swoje zadania przy pomocy wyodrębnionego biura. W pozostałym zakresie dotyczącym statusu prawnego rzecznika konsumentów – stosuje się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych.
Konstrukcja powyższych przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że rzecznik jest bezpośrednio podporządkowany staroście (prezydentowi miast). Taki też zapis zawarty został w § 10 ust. 5 pkt 6 lit. b Regulaminu, stanowiąc: że Starosta sprawuje bezpośredni nadzór nad stanowiskami pracy: Powiatowym Rzecznikiem Konsumentów.
Ustawa stanowi także, że rzecznika konsumentów wyodrębnia się organizacyjnie w strukturze starostwa powiatowego (urzędu miasta) – art. 40 ust. 4 u.o.k.k. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i oznacza, że nie ma możliwości usytuowania rzecznika konsumentów w ramach innej komórki organizacyjnej. Jedynym wyjątkiem jest, przewidziane cyt. przepisem, jego działanie w ramach wyodrębnionego biura rzecznika konsumentów. To wyodrębnienie organizacyjne oznacza, że jeśli nie utworzono biura rzecznika, to musi on zajmować samodzielne stanowisko w starostwie (urzędzie miasta na prawach powiatu). Szczegóły usytuowania organizacyjnego rzecznika konsumentów określa zarząd powiatu w regulaminie organizacyjnym starostwa powiatowego (prezydent miasta na prawach powiatu). Ponadto treść ust. 3 omawianego przepisu wskazuje, że rzecznik konsumentów nie może być organizacyjnie podporządkowany żadnej innej osobie niż starosta (prezydent miasta) /por. komentarz do art. 40 u.o.k.k. Stawicki Aleksander (red.), Stawicki Edward (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, wyd. II, publ. WK 2016/. Rzecznika nie można zatem podporządkować innym podmiotom.
Dokonana przez Sąd analiza zapisów zaskarżonej uchwały wykazała, na co słusznie zwrócił także uwagę skarżący, że stanowisko Powiatowego Rzecznika Konsumentów zostało przeniesione do Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich. Potwierdza to jednoznacznie § 21 ust. 7 Regulaminu stanowiący, że: Pracą Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich kieruje kierownik. Do podstawowych zadań wydziału należy prowadzenie spraw w zakresie: Powiatowego Rzecznika Konsumentów.
Słusznie zwrócił uwagę skarżący, że stanowisko Powiatowego Rzecznika Konsumentów zostało przeniesione pod podległość służbową kierownika Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich. Potwierdza to § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowiąc: "Wydziałami kierują kierownicy na zasadzie jednoosobowego kierownictwa. Kierownicy wydziałów zapewniają zgodne z prawem wykonywanie zadań przypisanych wydziałom i w tym zakresie ponoszą odpowiedzialność służbową przed Starostą".
Nie można tego rodzaju regulacji uznać, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, za kwestie techniczne związane z działalnością Rzecznika Konsumentów, w tym m. in. przyjmowanie dokumentów kierowanych do Rzecznika Konsumentów oraz zapewnienie ciągłości obsługi interesantów i udzielania im koniecznych informacji na wypadek nieobecności Rzecznika Konsumentów z powodu urlopu czy choroby.
W realiach rozpoznawanej sprawy samodzielne stanowisko Rzecznika zostało de facto zlikwidowane i przeniesione do innego Wydziału. Wskazuje na to zresztą wyraźnie treść pisma Starosty z 22.10.2024 r., dołączonego do skargi (wypowiedzenie warunków pracy i płacy), w którym wskazano, że przyczyną wypowiedzenia dotychczasowych warunków pracy i płacy jest zmiana Regulaminu organizacyjnego, wprowadzenie nowej struktury w Starostwie, polegające na likwidacji samodzielnego stanowiska pracy Powiatowego Rzecznika Konsumentów i przeniesienia tego stanowiska do Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obywatelskich.
Nie ulega wątpliwości, że organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika z zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP. Realizowanie przez organ zadań publicznych musi się zawsze odbywać z uwzględnieniem porządku prawnego. W związku z tym organy publiczne nie mogą podejmować takich działań, które nie mają oparcia w przepisach prawa.
W ocenie Sądu zawarty w § 21 ust. 7 Regulaminie zapis w sposób istotny narusza przepisy ustawy a mianowicie art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 21 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku).
O kosztach orzeczono stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku).