II SA/Rz 1500/24

II SA/Rz 1500/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 132
art. 33 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 30 września 2024 r. nr SE.9022.7.64.2024.AB w przedmiocie oddalenia zarzutów I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr PSE.9020.25.10.2024; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego T. O. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPWIS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 30 września 2024 r. nr SE.9022.7.64.2024.AB, wydane w przedmiocie oddalenia zarzutów.
Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu:
Postanowieniem z [...] lipca 2024 r. nr [...] Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nałożył na TO (dalej: "skarżący") grzywnę w celu przymuszenia do zaszczepienia jego małoletniego syna – [...], zgodnie z tytułem wykonawczym z 19 czerwca 2024 r. nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji").
Skarżący wniósł zażalenie na opisane wyżej postanowienie. Jednocześnie w piśmie z 9 lipca 2024 r. wniósł zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Podniósł, że obowiązek został określony niezgodnie z art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 924 z późn. zm.) – dalej: "u.z.z.", gdyż wierzyciel pominął obowiązek wykluczenia przeciwwskazań i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym. Ponadto skarżący zarzucił brak uprzedniego doręczenia upomnienia, brak wymagalności obowiązku z uwagi na brak kwalifikacji do obowiązkowych szczepień ochronnych, brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia oraz brak wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym. Dodatkowo podniósł, że podstawa prawna obowiązku nie została prawidłowo wskazana, a sam tytuł wykonawczy nie spełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 132) – dalej: "u.p.e.a.".
Postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] oddalił zarzuty skarżącego, wniesione w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego z 19 czerwca 2024 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 30 września 2024 r. nr SE.9022.7.64.2024.AB Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organy uznały za niezasadny zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. W aktach sprawy znajduje się upomnienie z 6 maja 2024 r., a jego treść odpowiada wymogom określonym w art. 15 § 1b u.p.e.a. Operator pocztowy po powtórnym awizowaniu zwrócił upomnienie do nadawcy z adnotacją, że przesyłka nie została podjęty w terminie. Mając na uwadze art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", upomnienie uznano za doręczone 23 maja 2024 r. W ocenie organów, samo niewskazanie numeru PESEL zobowiązanego w upomnieniu nie może stanowić o jego nieskuteczności, jako że numer PESEL jest tylko jedną z danych osobowych umożliwiających identyfikację osoby fizycznej.
Odnośnie braku wymagalności obowiązku organy podały, że obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 2, ust. 5 i ust 9 u.z.z. jednoznacznie wynika, że obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 § 2 u.p.e.a organy podały, że w opisywanej sprawie wystawiony tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. Prawidłowo wypełniono wszystkie wymagane pola oraz wskazano podstawę prawną tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 5 ust. 2 i art. 17 u.z.z. W ocenie organów, pominięcie art. 17 ustawy ust. 2 i ust. 4 u.z.z. stanowi nieistotną wadę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, TO wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej wymagalności obowiązku;
2. art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 81a k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 u.z.z. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzygniecie wątpliwości na niekorzyść skarżącego;
3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych.
W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił postanowienie PPWIS w Rzeszowie z 30 września 2024 r. nr SE.9022.7.64.2024.AB, utrzymujące w mocy postanowienie PPIS w [...], wydane w przedmiocie zarzutów wniesionych przez skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 33 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1. nieistnienie obowiązku;
2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3. błąd co do zobowiązanego;
4. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6. brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zgodnie zaś z art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej bądź uznaje go w całości, w części bądź też stwierdza jego niedopuszczalność w przypadkach określonych w ustawie.
Z nadesłanych akt sprawy wynika, że PPIS w [...] upomnieniem z 6 maja 2024 r. wezwał skarżącego do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień, w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych. Upomnienie to uznano za skutecznie doręczone 23 maja 2024 r., w trybie zastępczym określonym art. 44 §4 k.p.a. Wobec braku reakcji ze strony skarżącego, organ I instancji 19 czerwca 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy oraz wystosował do PPWIS – jako organu egzekucyjnego - wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W oparciu o wskazany powyżej tytuł wykonawczy wszczęto postępowanie egzekucyjne.
Zgodnie z art. 44 § 1 - § 5 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego:
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tj. od daty pozostawienia pisma w placówce, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka została doręczona do rąk adresata, ale pod warunkiem, że zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z tego przepisu. Skorzystanie ze wskazywanego domniemania wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to m.in. wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. II OSK 2936/19). W orzecznictwie podnosi się również, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Dla przyjęcia zaś, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (wyroki: WSA w Krakowie z 17 grudnia 2024 r. III SA/Kr 1303/23, WSA w Białymstoku z 27 listopada 2024 II SA/Bk 497/24, WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2024 r. IV SA/Po 235/24).
W ocenie Sądu, doręczenie upomnienia skarżącemu nie spełnia wspomnianych warunków, gdyż znajdująca się w aktach sprawy kopia koperty nie zawiera żadnej adnotacji ewentualnie dokonanego drugiego awizowania przesyłki. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii koperty wynika, że przesyłka zawierająca upomnienie została nadana na adres strony 7 maja 2024 r. Wobec niemożności jej osobistego doręczenia, przesyłka została złożona w placówce operatora pocztowego 8 maja 2024 r., a następnie – po upływie 14 dni – została zwrócona do adresata. Okoliczności ewentualnego dokonania drugiego zawiadomienia adresata przesyłki o możliwości odebrania przesyłki z placówki pocztowej - która to okoliczność jest konieczna do uznania dokonanego doręczenia za prawidłowe - nie można też ustalić na podstawie zwrotnego poświadczenia odbioru, gdyż takie nie znajduje się w aktach sprawy. Doręczenie nie spełnia zatem warunków wynikających z art. 44 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do uznania upomnienia za doręczone w sposób prawidłowy w trybie zastępczym. Tym samym podniesiony przez skarżącego zarzut brak upomnienia jest zasadny.
W ocenie Sądu, jedną z ważniejszych czynności doręczyciela, warunkujących możliwość odebrania przesyłki i zapoznania się z jej treścią jest informacja o możliwości odebrania przesyłki w postaci awiza. Informacja ta ma zostać skierowana do adresata dwukrotnie. Bez tego czynność doręczania nie może zostać uznana za skuteczną. W niniejszej sprawie ma to niebagatelne znaczenie, gdyż negatywne dla skarżącego skutki w postaci wszczęcia egzekucji zostały wyciągnięte z powodu nie poddania dziecka szczepieniu, w sytuacji gdy nie można ustalić z całą pewnością, że wezwanie do dobrowolnego dokonania tej czynności zostało dręczone skarżącemu. Tym samym wniosek organu o prawidłowym doręczeniu upomnienia jest nieprawidłowy gdyż za słuszny należało uznać zarzut skarżącego w tej kwestii. Skoro bowiem z literalnego brzmienia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. wynika że powodem wniesienia zarzutów w postępowaniu administracyjnym może być nie doręczenie upomnienia, w sytuacji kiedy jest ono wymagane, to doręczenie upomnienia w sposób wadliwy, powodujący że nie można przyjąć skutku doręczenia, stanowi o zasadności tego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.