II SA/Rz 1495/24

II SA/Rz 1495/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1249
art. 9a ust. 2, ust. 15
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej na uchwałę Rady Gminy Niwiska z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr LXI/364/2023 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 1 ust. 3 i § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Uchwałą z 25 sierpnia 2023 r. Nr LXI/364/2023 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Niwiska Rada Gminy Niwiska - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, poz. 572), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1249, z 2023 r. poz. 289 i 535), określanej następnie jako "u.p.p.d." - określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków wskazanego Zespołu.
Ze skargą na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie wystąpił Prokurator Rejonowy w Kolbuszowej, kwestionując ją w części obejmującej § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 ust 1 pkt 3 i 4, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej właśnie części. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 9a ust 15 u.p.p.d. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez:
1) wskazanie w § 1 ust. 2 uchwały, że przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami/instytucjami,
2) wskazanie w § 1 ust. 3 uchwały, że w przypadku wystąpienia do podmiotów wyszczególnionych w art. 9a ust. 5 u.p.p.d., przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami/instytucjami,
3) wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały, że Wójt odwołuje członka Zespołu w drodze zarządzenia:
- na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka Zespołu, przy czym wniosek powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela Zespołu,
- na uzasadniony wniosek przewodniczącego Zespołu,
czym przekroczono zakres upoważnienia ustawowego Rady Gminy Niwiska do ustanowienia w drodze uchwały przepisów prawa miejscowego, określających tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.
Zdaniem Prokuratora, analiza art. 9a u.p.p.d prowadzi do wniosku, że podmioty, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, na wezwanie Wójta, wskazują imiennie osoby mające reprezentować dany podmiot w zespole. Tymczasem, to wyłącznie wójt/burmistrz/prezydent miasta kształtuje skład takiego podmiotu, a więc powołuje jego członków, co wynika z treści art. 9a ust. 2 u.p.p.d., przy czym ustawa ta określa podmioty, których przedstawiciele wchodzą obligatoryjnie lub fakultatywnie w skład zespołu. Delegacja ustawowa, o której mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. nie upoważnia więc rady gminy do określenia zasady, że to podmiot, którego członek wchodzi w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje swojego przedstawiciela do zespołu i którego następnie wójt powołuje w skład zespołu. Wyłącznie wójt jest uprawniony do kształtowania składu zespołu, a uprawnienia takiego nie posiada podmiot, którego członek wchodzi w skład zespołu. Zaskarżony przepis uchwały przyznaje zaś takie uprawnienia podmiotom, których członkowie wchodzą w skład zespołu, gdyż to podmiot ten wskazuje (oddelegowuje) swojego przedstawiciela do zespołu. Dalej Prokurator podniósł, że w delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.d. rada gminy została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, czyli do ustalenia kwestii proceduralnych. W pojęciu "tryb i sposób powoływania" nie mieści się natomiast uprawnienie dla rady gminy do ustanowienia zasady, aby to podmioty, których członkowie wchodzą w skład zespołu same wskazywały imiennie swoich przedstawicieli w tymże zespole. Taka regulacja jaką przyjęto w § 1 ust. 2 uchwały oznaczałaby bowiem, że to te podmioty, a nie wójt kształtowałyby skład zespołu.
Z kolei w § 2 ust 1 pkt 3 i 4 skarżonej uchwały wskazano, że po złożeniu wniosku przez podmioty wymienione w punktach 3 i 4 Wójt ma obowiązek odwołać członka zespołu. Z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej nie wynika, aby jakikolwiek inny podmiot poza wójtem (prezydentem, burmistrzem) mógł kształtować skład zespołu poprzez wnioskowanie o odwołanie członka zespołu. Regulacja określona w § 2 ust. ust 1 pkt 3 i 4 uchwały wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe, gdyż zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.d. organ gminy nie został upoważniony do określenia, że wójt jest zobowiązany do odwołania członka zespołu na wniosek innego podmiotu (przewodniczącego zespołu oraz podmiotu, którego członek jest w składzie zespołu). Upoważnienie takie nie mieści się w sformułowaniu użytym w delegacji ustawowej "trybu i sposobu odwoływania członka zespołu".
Prokurator zwrócił uwagę, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. Wobec tego wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią istotne naruszenie prawa. Organ uchwałodawczy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.
Zdaniem Prokuratora, powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust.1 i ust. 4 u.s.g. Takim istotnym naruszeniem prawa jest bowiem podjęcie uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niwiska, działający imieniem Rady Gminy Niwiska, poinformował, że Rada Gminy Niwiska uznała zarzuty zawarte w skardze za zasadne. W związku z tym, na sesji w dniu 25 listopada 2024 r., uchyliła zaskarżoną uchwałę i podjęła nową uchwałę Nr VIII/41/2024 w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Niwiska.
W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2024 r. Wójt Gminy Niwiska wskazał, że wobec uchylenia uchwały będącej przedmiotem skargi wnosi o umorzenie niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, a więc forma działania administracji publicznej wymieniona jako dopuszczalny przedmiot kontroli sądowej w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, do czego obliguje art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym
w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Należy mieć jeszcze na względzie art. 91 ust. 1 u.s.g., wedle którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym, w świetle art. 91 ust. 4 u.s.g.,
w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Prawodawca wyróżnił więc dwie kategorie naruszeń prawa. Ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe wskazuje, że do wad uchwały, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podjętej uchwały, przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 23.04.2020 r. II OSK 1699/19]. Chodzi zatem o uchybienia kwalifikowane, a więc o szczególnym ciężarze gatunkowym. Natomiast nieistotne naruszenie prawa to takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy.
Ze skargą niniejszą wystąpił Prokurator Rejonowy w Kolbuszowej, którego legitymacja wynika z art. 8 § 1, art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390), które to przepisy wprost stanowią o prawie prokuratora do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, w tym również na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego będącą aktem prawa miejscowego.
W tym miejscu, odnosząc się do wniosku Organu o umorzenie postępowania wobec podjęcia nowej uchwały, uchylającej uchwałę skarżoną Sąd wskazuje, że nie mógł on zostać uwzględniony. Rzeczywiście, akta sprawy wskazują, że uchwałą Nr VIII/41/2024 z 25 listopada 2024 r. Rada Gminy Niwiska ustaliła tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Niwiska i w § 4 postanowiła, że traci moc uchwała Nr LXI/364/2023 Rady Gminy Niwiska z 25 sierpnia 2023 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Niwiska. Powyższy fakt, który miał miejsce jeszcze przez rozstrzygnięciem niniejszej sprawy przez Sąd nie czyni jednak postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym, na co wskazuje zgodne
w tym przedmiocie orzecznictwo sądów. Wynika to z różnych skutków prawnych tego rodzaju nowej uchwały i orzeczenia sądowego. Uchylenie bowiem przez organ uchwały, kolejną uchwałą, wywołuje jedynie skutek na przyszłość tj. ex nunc, a zatem przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały dopiero od daty wejścia w życie tej nowej uchwały uchylającej, pozostawiając równocześnie w mocy skutki powstałe od wejścia "starej" uchwały do dnia jej uchylenia. Natomiast, stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty podjęcia tego aktu tzn. ex tunc, powodując, że od samego uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania przewidzianych nim skutków prawnych (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2019 r., II OZ 1022/19). Dlatego też Sąd rozpoznał merytorycznie przedmiotową sprawę.
W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jak zaś stanowi art. 94 Konstytucji RP, akty te organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tym, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Takim aktem prawnym jest np. ustawa o samorządzie gminnym, wedle której art. 40, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych.
Aktem prawa miejscowego jest taki akt, w którym są normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest to więc akt zawierający wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Generalny charakter norm oznacza, że definiują one adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W sprawie poza sporem pozostaje to, że objęta skargą uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a to wobec tego, że posiedzenia zespołu mają charakter powtarzalny, a nie jednorazowy (art. 9a ust. 7 u.p.p.w.d.), a jego działania nakierowane są na pomoc osobom pozostającym poza strukturą administracji samorządowej (art. 9b u.p.p.d.).
Jeśli chodzi o normy o charakterze kompetencyjnym, to podstawową zasadą jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być więc interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
Skarżona uchwała zapadła na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.d., wedle którego, rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.
W art. 9a ust. 1 u.p.p.d. ustawodawca wskazał, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Jak stanowi art. 9a ust. 2 tego aktu, zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W ustępach: 3, 3a i 4 powyższego artykułu wskazane zostało, przedstawiciele jakich jednostek organizacyjnych wchodzą obligatoryjnie do przedmiotowego zespołu, zaś w ust. 5 jakie podmioty mogą wchodzić w jego skład. I tak, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych (ust. 3), przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w związku z zamieszkiwaniem na obszarze gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową (ust. 3a) oraz kuratorzy sądowi (ust. 4). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą natomiast wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów niż określone w ust. 3-4, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej (ust. 5).
Prokurator w złożonej skardze zakwestionował te przepisy uchwały z 25 sierpnia 2023 r., które przekazują uprawnienie do kształtowania składu osobowego Zespołu innym osobom niż Wójt w sytuacji, gdy tylko Wójt w świetle wyraźnego brzmienia art. 9a ust. 2 u.p.p.d. jest legitymowany do powyższego.
Prokurator zakwestionował więc następujące unormowania skarżonej uchwały:
- § 1 ust. 2, według którego, "W celu powołania członków zespołu Wójt Gminy Niwiska, zwany dalej "Wójtem" występuje do podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 pkt 1-6 oraz ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej o imienne wskazanie osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole i zawiera z tymi podmiotami porozumienia.",
- § 1 ust. 3, zgodnie z którym: "Wójt może wystąpić do podmiotów określonych w art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej o imienne wskazanie osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole.",
- § 2 ust. 1 pkt 3 o treści: "Wójt Gminy Niwiska odwołuje członka Zespołu w drodze zarządzenia na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka zespołu, przy czym wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela Zespołu",
- § 1 pkt 4 o treści: "Wójt Gminy Niwiska odwołuje członka Zespołu w drodze zarządzenia na uzasadniony wniosek przewodniczącego Zespołu".
Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację składającemu skargę Prokuratorowi. Wskazany wyżej art. 9a ust. 2 u.p.p.d. stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Oznacza to, że to właśnie ten podmiot posiada w zakresie swoich kompetencji decydowanie o konkretnym składzie osobowym zespołu. Są to jego kompetencje wyłączne, a zatem nie może on ich scedować na jakieś inne podmioty. W tym drugim wypadku ustawa musiałaby przewidywać tego rodzaju możliwość, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Żaden bowiem przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że to przedstawiciel jednostki wskazanej w art. 9a ust. 3, ust. 4 czy ust. 5 podaje dane osobowe osoby, która będzie wchodzić w skład zespołu i reprezentować w nim konkretną jednostkę ze wskazanych ustępów. Jeszcze raz należy wskazać, że w świetle wyraźnego brzmienia art. 9a ust. 2 u.p.p.w.d., wyłącznie upoważniony do kształtowania składu zespołu jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta.
Tymczasem, w kwestionowanej uchwale Rada zdecydowała, że to jednostki wymienione w art. 9a ust. 3 pkt 1-6, ust. 4 i ust. 5 wskażą konkretne osoby jako swoich przedstawicieli w Zespole, jak również, że w razie odwołania członka Zespołu na wniosek podmiotu, którego członek ten reprezentuje w Zespole, podmiot ten wskaże nowego swojego przedstawiciela oraz, że o odwołaniu członka Zespołu zdecyduje jego przewodniczący, który złoży w tym przedmiocie uzasadniony wniosek. W takiej sytuacji, jako uprawnione należało ocenić stanowisko Prokuratora o przekroczeniu przez Radę zakresu ustawowego upoważnienia. Jak już zaś podano wyżej, obowiązkiem adresata takiego upoważnienia jest jego ścisłe przestrzeganie, do czego w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego zobowiązuje je wskazany wyżej art. 94 Konstytucji RP, nakazujący ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych oraz art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde zatem działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie, tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego, tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem.
Zdaniem Sądu, zakwestionowane w skardze przepisy uchwały Rady Gminy Niwiska z 25 sierpnia 2023 r. stoją w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 9a ust. 2, a więc i z treścią ust. 15 u.p.p.d. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. W związku z powyższym konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 i ust. 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 skarżonej uchwały. Zawierają one bowiem treść, która w sposób nieuprawniony ingeruje w kompetencje Wójta Gminy Niwiska. W przypadku uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej należy bez wątpienia mówić o istotnym naruszeniu prawa.
O powyższym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.