II SA/Rz 1494/24

II SA/Rz 1494/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 września 2024 r. nr SKO.401.ZP.1092.119.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium"), decyzją z 16 września 2024 r. nr SKO.401.ZP.1092.119.2024, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a"), po rozpoznaniu odwołania M.G. i A.G. (dalej: "Skarżący") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 26 lipca 2024r., znak: GP.6730.19.2021.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa kompleksu farm fotowoltaicznych [...] o łącznej mocy do 5 MW (moc jednostkowa do 1 MW), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na części działek nr [...], [...] obręb [...], Gmina [...] ", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z 26 lipca 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji określając sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu dla budowy kompleksu farm fotowoltaicznych.
Z decyzją nie zgodzili się Skarżący wnosząc odwołanie. Kolegium odwołania nie uwzględniło. Wskazało, że sprzeciw Skarżących przeciwko powstaniu planowanej inwestycji w żadnym razie nie stanowi przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podobnie kwestia oddziaływania projektowanej inwestycji, odszkodowań dla sąsiadów i utrata wartości nieruchomości, nie uprawnia organu planistycznego do odmowy ustalenia warunków zabudowy w obliczu spełniania przesłanek wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium przypominało, że sprawa była przedmiotem odwołania już dwukrotnie (decyzje Kolegium uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji z 17 sierpnia 2023 r. oraz z 2 lutego 2024 r.).
Przedmiotowa sprawa dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), nie zaś wzniesienia obiektu budowlanego w postaci farmy fotowoltaicznej, który wymagać będzie wydania w odrębnym postępowaniu, przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę. Odniosło się szeroko do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, akcentując brak charakteru uznaniowego tego rodzaju decyzji. Podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W sprawie warunki te zostały spełnione. Prawidłowo także uznano, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej także: u.o.ź.e.), dlatego należało dokonać badania wyłącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Trafnie ustalone zostało, że obszar inwestycji stanowią grunty klasy od RV, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.); z bilansu terenu wynikało, że powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosić będzie 0,499 ha, a projektowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną jest wystarczające dla tego rodzaju przedsięwzięcia. Z kolei określenie dla przedmiotowej inwestycji warunków przyłączenia do sieci energetycznej następuje dopiero po przedstawieniu gestorowi sieci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 7 ust. 8d pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne). Dostęp do urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz energii cieplnej nie jest wymagany, ponieważ inwestor nie przewiduje zapotrzebowania na tego rodzaju media. Burmistrz uznał, że przy projektowaniu zamierzonej inwestycji wymagane jest zachowanie:
a) warunków technicznych zabudowy określonych przepisami i rozporządzeniami wykonawczymi do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
b) warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej określonych przez dysponentów sieci,
c) wymaganych przepisami odległości od sieci infrastruktury technicznej przebiegającej przez teren inwestycji lub w bliskim sąsiedztwie.
Kolegium podkreśliło, że farma fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, nie musi więc spełniać warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Specyfika takich inwestycji wyklucza bowiem możliwość ich dostosowania do cech zabudowy istniejącej, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie. Ponadto wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i nie narusza tych przepisów. W sprawie analizowano przepisy odrębne bezpośrednio związane z przedmiotem inwestycji, tj. ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023 r. poz. 1094 ze zm.) wraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839 ze zm.), ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2023 r. poz. 1336), ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2023 r. poz. 633), ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja została poprzedzona wystąpieniem o zajęcie stanowiska przez organy uzgadniające, stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (Starosta [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w zakresie melioracji wodnych, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w odniesieniu do form ochrony przyrody, Burmistrz [...] w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego). Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego a ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Same ustalenia warunków zabudowy nie kształtują bezpośrednio parametrów inwestycji, która przebiega w dwóch etapach: pierwszym jest staranie o warunki zabudowy – organ to Burmistrz, jako organ planistyczny, zaś drugim będzie Starosta - jako organ architektoniczno-budowlany. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Zatem wniosek Skarżących o wstrzymanie prac nad inwestycją jest zbędny, gdyż decyzja planistyczna nie uprawnia do rozpoczęcia na jej podstawie żadnych prac wykonawczo-budowlanych. Także sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Nie jest uprawniony postulat Skarżących, że nie została wyjaśniona kwestia oddziaływania pola magnetycznego spowodowanego pracą transformatorów, które będzie miało wpływ na ich zdrowie oraz zdrowie ich rodziny. Zdaniem Kolegium nie ma na obecnym etapie podstaw do żądania od inwestora charakterystyki pracy transformatorów oraz wskazywania odległości położenia ich od posesji Skarżących. Te kwestie rozważane są nie na etapie planistycznym, lecz na etapie prac wykonawczych, na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie kompleksu farm fotowoltaicznych pozostaje fakt położenia planowanej inwestycji w strefie nie objętej rolniczej przestrzeni produkcyjnej w obszarach o zróżnicowanych warunkach do rozwoju rolnictwa, zgodnymi z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Ustawodawca w sposób uprzywilejowany traktuje inwestycje z zakresu odnawialnych źródeł energii. Uprzywilejowanie wyraża się najpełniej wyłączeniem stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czego konsekwencję stanowi ograniczenie zakresu analizy i tym samym zwolnienie organu z poszukiwania "dobrego sąsiedztwa", tudzież badania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Od gminy zależy, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem studium i planu zagospodarowania przestrzennego, w których określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. a brak takich terenów w m.p.z.p. nie wyłącza możliwości lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy. Odnosząc się do wskazywanych strat wartości nieruchomości Kolegium podało, że realizacji roszczeń służy postępowanie przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu o warunki zabudowy. Podstawą roszczeń może być wówczas art. 63 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 37 u.p.z.p. W konkluzji Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja nie narusza przepisów u.p.z.p. będących podstawą jej wydania.
W skardze Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika adwokata, zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez:
1. niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy rażąco wadliwej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 lipca 2024 r. dla budowy kompleksu farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 5 MW, opartej na błędnej, niezgodnej ze stanem faktycznym i prawnym analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji, tj. w zakresie:
- przyjęcia, iż zamierzona inwestycja położona jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w sytuacji gdy dla sąsiedniej nieruchomości graniczącej z działką objętą zamierzoną inwestycją, tj. dla działki o nr [...] wydano warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego a także dla działki [...], dla której to działki również wydano warunki zabudowy oraz znajduje się ona bezpośrednio przy zamierzonej inwestycji (po drugiej stronie drogi);
- przyjęcia, iż "w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem działki stanowią tereny niezabudowane", w sytuacji gdy sąsiednia działka o nr [...], granicząca z działką [...] objętą zamierzoną inwestycją, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym:
a w następstwie tychże błędnych ustaleń zaniechanie dokonania analizy obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego oraz wdrożenia postępowania środowiskowego, w którego ramach może być obowiązkowe albo potencjalnie obowiązkowe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko- gdyż inwestycja ta, niewątpliwie generuje pole elektromagnetyczne (promieniowanie elektromagnetyczne), które prawodawca uznał za potencjalnie niebezpieczne dla zdrowia człowieka, w szczególności w sytuacji lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a zatem w miejscu, stale dostępnym dla ludzi, winno się określić bezpieczną odległość:
2. wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dla budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 5 MW, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tj. 12500 szt. paneli fotowoltaicznych, 5 stacji transformatorowe, inwertery oraz wewnętrzne linie elektroenergetyczne nn i SN, bez przeprowadzenia analizy wpływu oddziaływania przedsięwzięcia na ochronę środowiska i zdrowia ludzi, a także wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, tj. uznanie, iż projektowana inwestycja:
- nie może powodować uciążliwości wywoływanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, w sytuacji gdy oczywistym jest, że stacje transformatorowe oraz panele fotowoltaiczne powodują promieniowane elektromagnetyczne, hałas, wibracje, nadto w sytuacji gdy nie przeprowadzono szczegółowej charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydano warunki zabudowy oraz jego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego nieuwzględnienie, pomimo tegoż obowiązku, tj. w zakresie wymagań związanych z ochroną środowiska w decyzji o warunkach zabudowy, tj. ograniczeń wynikających z:
1. ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin;
2. linie komunikacyjne, napowietrzne i podziemne rurociągi, linie kablowe oraz inne obiekty liniowe przeprowadza się i wykonuje w sposób zapewniający ograniczenie ich oddziaływania na środowisko, w tym:
1) ochronę walorów krajobrazowych;
2) możliwość przemieszczania się dziko żyjących zwierząt.
- w związku z brakiem wymagania od inwestora charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, w tym szczegółowej lokalizacji planowanych wewnętrznych linii nn i SN, co istotnie może negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000;
- naruszenie przepisów art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez zaniechanie dokonania odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w w/w ustawach, a także nieuwzględnienie sprzeczności pomiędzy opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - sprzeciwiającego się zamierzeniu budowy farmy fotowoltaicznej w obszarze Natura 2000 - Dolina [...] ([...]) oraz - w zasięgu korytarza ekologicznego Południowo - Centralnego [...] oraz korytarza ekologicznego [...], a opinią Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
III. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez
- zaniechanie ustalenia czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, w szczególności w zakresie istniejących urządzeń energetycznych, które będą wykorzystywane po powstaniu przedsięwzięcia, dla którego wydano warunki zabudowy tj. pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oraz uwzględniając istniejące linie energetyczne i ich stan, a w konsekwencji brak ustalenia możliwości przyłączenia do sieci energetycznej, brak w decyzji o warunkach zabudowy uzgodnienia z zakładem energetycznym planowanego przedsięwzięcia, co stwarza istotne zagrożenie występowania zakłóceń elektrycznych oraz zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
- zaniechanie ustalenia wpływu zamierzonej inwestycji na interesy osób trzecich w sąsiedztwie jej lokalizacji, a zatem pomijając ochronę interesów osób trzecich - do naruszenia których dojdzie w szczególności poprzez emitowanie promieniowania oraz powstawanie poła elektromagnetycznego, co uzasadnia przedłożenie charakterystyki przedsięwzięcia w zakresie wpływu na środowisko;
- art 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż inwestor spełnił wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami nie ustalono czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
IV. błędne uznanie, iż zamierzona inwestycja, pozwala na ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy:
- działki nr ewid. [...], [...] oraz położone w obrębie [...], położone są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a zatem w obrębie miejsc stale przeznaczonych dla pobytu ludzi, co uzasadnia ustalenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji i określenia odległości planowanego przedsięwzięcia od wybudowanego na działce [...] domu mieszkalnego jednorodzinnego;
V. naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji przez organy obu instancji jedynie w oparciu o interes prawny inwestora bez uwzględnienia i bez przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nieruchomości sąsiednich, a zatem z pominięciem interesów wszystkich stron postępowania;
VI. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na tych podstawach Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi Skarżący zwrócili uwagę, że Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję pominęło istotne zarzuty stawiane temu rozstrzygnięciu w przedmiocie wniosku inwestora, w szczególności w zakresie wadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym, tj. pominięcie, iż budowa farmy fotowoltaicznej powstaje w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, tj. graniczy bezpośrednio z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Okoliczność ta nie była rozważana na żadnym etapie wniosku o wydawaniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia. Ponadto budowa inwestycji jest zlokalizowana na obszarze objętym szczególną ochroną, tj. Natura 2000 oraz znajduje się w zasięgu korytarzy ekologicznych. Okoliczność ta nie została w należyty sposób uwzględniona w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazali, że mają świadomość, że w przedmiotowej sprawie - z uwagi na przedmiot przedsięwzięcia - ogranicza się zakres analizy m.in. w zw. z wyłączeniem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust 1 pkt 1 i 1 u.p.z.p. Jednak wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W szczególności w zakresie nieruchomości bezpośrednio graniczących z działkami objętymi zamierzeniem budowalnym. W rezultacie nie jest jasne, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, czy też z uwagi na zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną należy wyznaczyć obszar oddziaływania. W konsekwencji, czy prawidłowo ustalono parametry i oceniono możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji. W tym zakresie postępowanie organu w przedmiotowej sprawie należy uznać za nieprawidłowe i bezpodstawne.
Zdaniem Skarżących istotny jest również fakt, że inwestor nie przedłożył charakterystyki zamierzenia budowalnego. Tymczasem z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika zakaz powodowania uciążliwości wywołanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Dlatego dla ustalenia czy zamierzona inwestycja będzie spełniać powyższe wymagania i nie będzie naruszać interesów osób trzecich winna być przedłożona przez inwestora charakterystyka oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Inwestor nie wykazał, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, w szczególności w zakresie istniejących urządzeń energetycznych, które będą wykorzystywane po powstaniu przedsięwzięcia, dla którego wydano warunki zabudowy tj. pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oraz uwzględniając istniejące linie energetyczne i ich stan. Powyższe wynika z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak ustalenia możliwości przyłączenia do sieci energetycznej, brak uzgodnienia z zakładem energetycznym planowanego przedsięwzięcia, winien skutkować odmową wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W zaskarżonej decyzji brak jest uzgodnienia w kwestii spełniania warunków dot. uzbrojenia terenu - w tym linii energetycznych, a w rezultacie planowana inwestycja nie spełnia wymagań zamierzenia budowlanego, gdyż nie ustalono spełniania wszystkich przesłanek z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
I. Stan sprawy jest następujący.
1. Wnioskiem z dnia 3 marca 2021 r. Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie kompleksu farm fotowoltaicznych [...] na działkach nr [...] i [...] o łącznej mocy do 5MW (moc jednostkowa do 1MW) wraz z infrastrukturą techniczną; do wniosku załączono rozszerzoną charakterystykę przedsięwzięcia. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym sporządzeniu analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu (z dnia 23 marca 2021 r.), Burmistrz decyzją z 5 sierpnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania wnioskodawcy, Kolegium, decyzją z 13 września 2021 r. SKO.401.ZP.1907.163.2021 uchyliło to rozstrzygnięcie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (dow. akta Kolegium jw.).
2. Procedując ponownie w przedmiocie wniosku Burmistrz wydał 15 maja 2023 r, decyzję ustalającą wnioskowane warunki zabudowy. Na skutek odwołania Skarżących Kolegium decyzją z 17 sierpnia 2023 r. SKO.401.ZP.1446.136/2023 uchyliło tę decyzję (dow. akta Kolegium jw.).
3. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrz decyzją z 13 grudnia 2023 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Również i ta decyzja, w uwzględnieniu odwołania wnioskodawcy, została uchylona przez Kolegium rozstrzygnięciem z 2 lutego 2024 r. SKO.401.ZP.171.10.2024 (dow. akta Kolegium).
4. Mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego Burmistrz po raz kolejny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (11 kwietnia 2024 r.) oraz sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz z analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które następnie przekazał do uzgodnienia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], Staroście [...] i przy tzw. "milczącym uzgodnieniu" organów, zawiadomił strony o zakończeniu postępowania (6 czerwca 2024 r.). Przy braku zastrzeżeń Burmistrz, decyzją z 26 lipca 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, natomiast Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Decyzja Kolegium z 16 września 2024 r. stanowi przedmiot skargi.
II. Data złożenia wniosku z 3 marca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy przesądza o prawie materialnym, które stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W dacie tej, przepis art. 61 u.p.z.p. określający przesłanki wydania decyzji w tym przedmiocie miał brzmienie: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl ustępu 2., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast zgodnie z ustępem 3., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zaznaczyć należy, że takie brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524).
Z unormowań tych jednoznacznie wynika, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych. Lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (zob. np. wyroki WSA w Bydgoszczy z 3 października 2023 r. sygn. II SA/Bd 537/23, WSA w Krakowie z 28 maja 2024 r. sygn. II SA/Kr 346/24, wyrok NSA z 9 lipca 2024 r. sygn. II OSK 1275/23 i powołane tam orzecznictwo). Sąd poglądy te przyjmuje jako własne i stwierdza, że lokalizacja farm fotowoltaicznych możliwa jest po pierwsze, na części działki i po drugie, zwolniona jest ze spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Wskazać też należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).
III. Przedstawione w punkcie II przepisy wyznaczyły zakres postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie.
1. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadniczym dowodem jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – dalej: "analiza" (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Analizę wraz z projektem decyzji sporządzonym przez osobę uprawnioną (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) organ przekazuje do uzgodnienia właściwym organom. Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że uzgodnienie uważa się za dokonane w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie.
Sąd stwierdza, że w tym zakresie Burmistrz nie naruszył prawa. Z akt administracyjnych wynika, że projekt decyzji wraz z analizą sporządziła osoba uprawniona. Dokumenty te zostały następnie przekazane do uzgodnienia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Zarząd Zlewni w [....], Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Rzeszowie, Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], Staroście [...]. Uzgodnienia dokonał również Burmistrz w zakresie przyległym do pasa drogowego (uzgodnienie wewnętrzne). Z dodatkowej informacji uzyskanej od Burmistrza (pismo z 24 marca 2025 r., k. 96 akt sądowych) wynika, że organy "milcząco" uzgodniły projekt decyzji.
Ustalenie warunków zabudowy oparte zostało na analizie, do której po wszczęciu postępowania (11 kwietnia 2024 r.) żadna ze stron nie wniosła jakichkolwiek zastrzeżeń. Również w odwołaniu z 21 sierpnia 2024 r. nie zakwestionowano tego zasadniczego dowodu, natomiast skupiono się wyłączenie na ochronie szeroko rozumianej przyrody, agroturystyki oraz potencjalnej awarii przyszłej inwestycji i jej wpływu na okolicę.
Zgodnie z analizą, teren inwestycji to grunty rolne wytworzone z gleb V klasy bonitacyjnej i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych. Otaczający teren, wg analizy, jest niezabudowany, co w toku postępowania administracyjnego odpowiadało stanowi istniejącemu na gruncie.
Nieprawidłowości w analizie podniesione zostały dopiero w skardze gdzie sformułowano zarzut, że "dla działki o nr [...] wydano warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego"; do skargi załączono zdjęcia rozpoczętej budowy. Zaznaczyć też należy, że do protokołu rozprawy z 6 marca 2025 r. Skarżący wskazali, że na działce nr [...] wybudowali dom jednorodzinny.
Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza jeszcze o realizacji inwestycji. Zatem wydanie decyzji w tym przedmiocie dla terenu sąsiadującego z terenem, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w żadnym wypadku nie daje podstaw do uwzględnienia tego faktu w analizie. Analiza odzwierciedla bowiem stan faktyczny istniejący w terenie w dacie jej sporządzania oraz w dacie orzekania przez organy. Analiza nie ujmuje natomiast tego, co może, ale nie musi powstać w przyszłości w sąsiednim terenie.
Istniejący dom jednorodzinny na sąsiedniej działce nie podważa wartości dowodowej analizy w zakresie charakterystyki terenu objętego wnioskiem. Wynika to z powołanych wyżej przepisów, które badanie "dobrego sąsiedztwa", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyłączają w tego rodzaju sprawach. Zatem zmiana zagospodarowania sąsiedniego terenu polegająca na wybudowaniu domu mieszkalnego, w tym postępowaniu jest prawnie obojętna i pozostaje bez wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania i dokonanej analizy oraz jej oceny. Wobec tego zarzut dotyczący nieprawidłowości sporządzonej analizy jest bezzasadny.
Pozostałe części analizy należy również uznać za prawidłowe. Analiza spełnia bowiem wymagania ustawowe i zawiera odpowiedzi na wątpliwości Skarżących podnoszone skargą. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi podważające ten dowód nie zasługują na uwzględnienie.
2. Będąc związany wnioskiem Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, tj. budowy kompleksu farm fotowoltaicznych [...] o łącznej mocy do 5 MW (moc jednostkowa do 1 MW) na części działek nr [...] i nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, w której skład wejdą:
a) dopuszczalnie magazyn energii z możliwością dzielenia na części lub budowania w całości,
b) panele fotowoltaiczne w liczbie do 12500 szt. montowane na stelażach konstrukcji stalowo-aluminiowej o wysokości do 4 m,
c) inwertery, wewnętrzne linie elektroenergetyczne nn i SN,
d) stacje transformatorowe w liczbie do 5 sztuk,
e) ogrodzenie terenu siatką o wysokości do 2 m wraz z instalacją oświetleniową terenu. Organ I instancji wskazał także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:
1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) dopuszcza się zaprojektowanie i wykonanie inwestycji zgodnie z wymogami m.in. określonymi w: ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: " P.b."), ustawie z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 478 ze zm.), ustawie z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2023 poz. 266) oraz przepisami wykonawczymi do ww. ustaw;
b) cechy zagospodarowania terenu:
- planowaną inwestycję należy zlokalizować z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości — 15,0 m od granicy z działką drogi gminnej o nr [....] zgodnie z częścią graficzną decyzji,
- powierzchnia zabudowy określona jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz powierzchnia podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji zamierzenia do 0,499 ha. Organ I instancji określił również szczegółowo warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Podobnie precyzyjnie wykazano warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach: górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Decyzja zawiera załącznik graficzny w postaci mapy w skali 1:1000, na której naniesiono linie rozgraniczające teren zamierzonej inwestycji w konturze ABCD-A. Załącznikiem do decyzji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - wyniki analizy w postaci część tekstowej wraz z częścią graficzny na mapie w skali 1:1000.
Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja, wbrew skardze, nie wymagała przeprowadzenia "postępowania środowiskowego", gdyż nie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2024 r. poz. 1112). Nie zaistniał też dla zamierzenia objętego wnioskiem żaden z przypadków, o jakich mowa w ustępie 2. tego artykułu, który nakładałyby obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ("Realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1").
Jest poza sporem, że planowane pod zabudowę działki znajdują się na obszarze Natura 2000. W tej sytuacji ochrona obszaru Natura 2000, o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, następowała w trybie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 3 pkt 8) u.p.z.p.).
Przypomnieć należy, że na początkowym etapie procedowania wniosku, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie został uzgodniony: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie, postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. WPN.612.1843.2021.MP.2, odmówił uzgodnienia projektu decyzji przekazanego przez Burmistrza przy piśmie z 22 grudnia 2021 r. (k. 98 akt sądowych). Jednakże na skutek zażalenia wnioskodawcy, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uchylił to postanowienie i uzgodnił projekt decyzji (vide str. 1 uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 17 sierpnia 2023 r. SKO.401.ZP.1446.136/2023). Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska miało ten skutek, że w postępowaniu bezpośrednio poprzedzającym wydanie przez Burmistrza decyzji z 26 lipca 2024 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie, dokonał "milczącego" uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Oznacza to, że specjalistyczny organ, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie, nie dopatrzył się wystąpienia jakichkolwiek zagrożeń dla obszaru Natura 2000. Tym samym skarga również i w tej części jest niezasadna.
3. Procedując po kolejnych decyzjach kasacyjnych, Burmistrz ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (11 kwietnia 2024 r.). W postępowaniu tym sporządzony został przez osobę uprawnioną projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą. Burmistrz dokonał uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami (vide: k. 96 akt sądowych). Wobec tego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Zaznaczyć też należy, że żadna ze stron nie złożyła jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego. Również ocena dowodów przez Burmistrza dokonana została w granicach określonych w art. 80 K.p.a. Wreszcie w postępowaniu zapewniono stronom czynny udział informując o jego zakończeniu, z pouczeniem stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. Zatem należy stwierdzić, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami K.p.a. co sumarycznie oznacza, że o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), nie może być mowy. Również w zakresie prawa materialnego organy nie dopuściły się naruszeń w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.