II SA/Rz 1493/22

II SA/Rz 1493/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 33, art. 64a, art. 64e, art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 115, art. 136 § 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 29
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.402.PW.1779.17.2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu D.K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.401.PW.1779.17.2022 w sprawie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;
Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2019 r. D. i K.K. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o przywrócenie stosunków wodnych na położonych w W. działkach: nr [...] i [...], stanowiących własność T.B.; nr [...] i [...], stanowiących własność P.B.; nr [...] i [...], stanowiących własność S.B. i nr [...], stanowiącej drogę do ww. nieruchomości. We wniosku podali, że zmianę stosunków wodnych spowodowali właściciele tych działek przez znaczne podniesienie terenu wokół nowobudowanych budynków i skierowanie odprowadzanej wody opadowej w kierunku gospodarstwa skarżących, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przylegających do ww. działek. Teren drogi dojazdowej został utwardzony gruzem i kamieniami bezpośrednio przy ogrodzeniu wnioskodawców, powodując przesączanie się wody na ich działki, a w czasie deszczów nawalnych nawet przelewanie się wody opadowej wprost na ogrodzenie wnioskodawców.
Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. nr RGP.6331.4.2019, Wójt odmówił nakazania właścicielom nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie nr [...] – W., przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, opisując przebieg dotychczasowego postępowania, organ I instancji wskazał, że w dniu 22 lipca 2019 r. pracownicy Urzędu Gminy przeprowadzili oględziny ww. działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscu drogi dojazdowej o nr. ewid. [...], w wyniku których nie stwierdzono widocznych szkód na gruncie w postaci zastoisk wodnych. Kolejno w dniu 12 grudnia 2019 r. dokonano oględzin z udziałem uprawnionego hydrologa. W czasie oględzin T.B. poinformował, że od czasu ostatnich oględzin powierzchnia tuneli na działkach wnioskodawców została zwiększona oraz oświadczył, że wykonał drenaż na części swojej działki. W dniu 14 lutego 2020 r. wpłynęła ekspertyza hydrologa. Następnie w dniu 29 maja 2020 r. przeprowadzono dodatkowe oględziny, w trakcie których biegły hydrolog wykonał odkrywki, jednak wyłącznie od strony drogi na działce nr [...], ponieważ wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na wejście na posesję. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że poziom muru oporowego odzwierciedla poziom gruntu oraz ukształtowanie terenu, a miejsce wskazane przez D.K., jako obszar, w którym zbierają się wody opadowe jest naturalnym obniżeniem terenu, o czym świadczy mur wraz z płotem i jego ukształtowaniem. Z kolei w sporządzonym w dniu 8 czerwca 2020 r. aneksie do ekspertyzy hydrologicznej, biegły hydrolog zanegował twierdzenie wnioskodawcy, że wzdłuż płotu na działce [...] wykonany jest drenaż z grubych kamieni.
Na podstawie powyższych ustaleń Wójt stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Jak wskazał, woda zatrzymuje się w obniżeniu działki [...] i nie przedostaje się bezpośrednio lub pośrednio na działki wnioskodawcy. W ocenie organu zarzut odnośnie ewentualnego drenażu umożliwiającego przesączanie się wód opadowych z działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] okazał się bezpodstawny. Wójt podał, że grunt w dolnej części analizowanej odkrywki jest naturalny, zbity, natomiast w górnej części wykonana jest podsypka ze żwiru i niewielkich kamieni, otoczaków. Organ zwrócił uwagę, że oględziny przeprowadzono po kilkudniowych opadach, które wystąpiły również w godzinach porannych w dniu oględzin, a pomimo tego nie stwierdzono żadnych zastoisk, kałuż ani przesączania się wód opadowych na działki nr [...] i nr [...]. Według opinii hydrologa oraz organu I instancji droga dojazdowa również spełnia warunki techniczne. Odnosząc się do stabilności muru granicznego, Wójt zaznaczył, że wpływ na powyższe mogło mieć również wykopanie tui wzdłuż części ogrodzenia po stronie wnioskodawczyni.
W konsekwencji rozpoznania odwołania wniesionego od tej decyzji, SKO decyzją z dnia 15 września 2020 r. nr SKO.402PW.1475.17.2020 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu zabrakło ustaleń odnośnie daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt. Organ zaznaczył, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ jako datę, w której powstały pierwsze szkody, wnioskodawcy powołują lipiec 2014 r., łącząc tą datę z budową budynków jednorodzinnych na gruntach P.B., nie wiadomo jednak, kiedy wybudowano domy, a także od kiedy gromadziła się woda przy fundamentach wnioskodawców o różnych porach roku, na co zwracali uwagę w odwołaniu. W ocenie Kolegium w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano w sposób prawidłowy materiału dowodowego i nie doszło w sposób niebudzący wątpliwości do ustalenia, czy działka skarżących jest zalewana z powodów wskazanych we wniosku, a jeśli tak to czy zalewanie działki ma związek z inwestycją na działkach sąsiednich, w szczególności jest wynikiem wybudowania trzech budynków i podwyższenia terenu, a także w jakim czasie te fakty miały miejsce.
Organ zwrócił uwagę, że nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego na okoliczność jaki jest obecnie stan wód na działce skarżących. W ocenie SKO dowód w postaci oględzin nie może być uznany za wystarczający, ponieważ na podstawie przeprowadzonych oględzin nie można stwierdzić o ile został podwyższony teren, jaki był poziom gruntu przed nawiezieniem ziemi w ramach wskazanych przez wnioskodawców działań inwestycyjnych na gruntach sąsiednich i jaki jest obecnie stan wód oraz czy podwyższenie terenu miało na ten stan szkodliwy wpływ.
Kolegium stwierdziło, że postępowanie dowodowe zawiera również braki w zakresie występowania szkody na działce skarżących. Organ zauważył, że przedłożony przez skarżących materiał zdjęciowy nie został poddany analizie. Nie zostało ustalone jaki był stan wód przed wybudowaniem budynków i po ich wybudowaniu, a także czy, jakie i w jakim czasie dokonane czynności ten stan zmieniły – jeśli nastąpiło podniesienie poziomu gruntu w stosunku do terenu istniejącego przed realizacją tej zabudowy, to czy mogło mieć wpływ na stosunki wodne, a także czy zmieniając ukształtowanie terenu w wyniku wykonanych prac budowlanych zmieniono częściowo kierunek spływu, jak i natężenie odpływu wód opadowych.
W ocenie SKO dopiero ustalenie powyższych okoliczności miał dać odpowiedź na pytanie, czy istnieje konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, który wydał w rozpoznawanej sprawie opinię hydrologiczną.
Uwzględniając zalecenia Kolegium, organ I instancji przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające i w oparciu o ich wyniki, decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. nr RGP.6331.4.2019, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej: "u.P.w.") nakazał właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie nr [...] – W., gm. [...], wykonanie odwodnienia liniowego rurą drenarską wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] na długości 65 m z odprowadzeniem wody z rur do studni chłonnej głębokości 2,5 m, średnicy 1 m i warstwą przepuszczalną na dnie (rury drenarskie ułożone zgodnie z istniejącym spadkiem podłużnym działki ewid. [...] i połączone rewizją drenarską) oraz przeprofilowanie drogi dojazdowej (dz. nr ewid. [...]) na wysokości działek nr [...] i [...] ze spadkiem poprzecznym w kierunku działek nr [...] i [...] oraz wykonanie muru oporowego z obrzeża betonowego wzdłuż granicy działek – w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Wójt wskazał, że w dniu 16 sierpnia 2021 r. wnioskodawcy przedstawili nowy materiał zdjęciowy, który w sposób niebudzący wątpliwości ukazuje kierunek spływu wód podczas opadów – tj. z drogi Państwa B. w kierunku fundamentu, napływają na fundament i przelewa się przez niego na działkę wnioskodawców, powodując stagnację wody w pobliżu murku i możliwość jego niszczenia. Organ I instancji wyjaśnił, że droga dojazdowa (dz. ewid. nr [...]) nie posiada odwodnienia, a jej spadek jest ukształtowany w kierunku działki wnioskodawców, w wyniku czego woda stagnuje w najniższym punkcie ww. drogi, tj. na wysokości dz. ewid. nr [...]. Jak wskazał, działki Państwa B. sprzed czasu budowy trzech domów jednorodzinnych były terenem o porównywalnym poziomie w stosunku do działek nr ewid. [...] i dz. nr ewid. [...], o czym świadczy dowód przedstawiony przez wnioskodawcę w postaci zdjęcia zastoisk wodnych. Droga własności Państwa B. profilowana jest również podłużnie i poprzecznie w taki sposób, że woda gromadzi się w najniższym punkcie na granicy z dz. nr [...] i przelewa się przez fundament ogrodfzenia. Jednocześnie organ ponownie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu odnośnie wykonania drenażu z dużych kamieni na dz. ewid. nr [...] przy granicy z murkiem ogrodzeniowym wnioskodawców.
Powyższe ustalenia skutkowały stwierdzeniem, że w sprawie doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Od wskazanej decyzji odwołania wnieśli D.K. i K.K., a także S.B., P.B. oraz T.B.
D.K. i K.K. w złożonym odwołaniu zarzucili organowi błędne ustalenie, że drogę dojazdową stanowi jedynie działka nr [...] i w konsekwencji błędne przyjęcie, że do zmiany stanu wody na gruncie dochodzi tylko i wyłącznie na działce nr [...], bez uwzględnienia działki nr [...]. Nadto w ich ocenie niewłaściwie określono zakres nałożonych obowiązków. Wskazali na konieczność równoczesnego nałożenia obowiązków polegających na usunięciu kamieni i gruzu z północnej części działki nr [...] na całej jej długości i z części działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz zebrania nawiezionego podłoża od strony południowo-zachodniej z części działki nr [...], zniwelowania i przeprofilowania drogi dojazdowej w sposób wskazany w odwołaniu, a także zobowiązania właścicieli ww. sąsiednich działek do zagospodarowania całości wód opadowych.
Z kolei S.B., P.B. i T.B. nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych. W ich ocenie nie jest możliwe, że tak wąska działka, która służy do dojazdu do posesji może mieć jakikolwiek wpływ na działki sąsiednie o około 60 arowej powierzchni. Jednocześnie odwołujący się wyrazili chęć polubownego załatwienia sprawy, przedstawiając alternatywne rozwiązania w kwestii uregulowania stanu wody na gruncie, które skłonni byliby wdrożyć.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 września 2022 r., SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło ponownie wydaną w tej sprawie decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zebrał w sposób dostateczny materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie decyzji i określenie zakresu obowiązków stron. Kolegium zwróciło uwagę, że obie strony zgłaszają propozycje rozwiązań i wnioski o uzupełnienie materiału dowodowego, co w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe do uwzględnienia w pełnym zakresie. Nadto SKO zauważyło, że w sprawie nie zostały wykorzystane możliwości ugodowego załatwienia spornych kwestii. Organ wskazał, że w zależności od wyników i zakresu wniosków dowodowych zgłaszanych w toku postępowania, a także w postępowaniu odwoławczym, uzasadnione jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, który wydał opinię hydrologiczną, celem umożliwienia stronom skonfrontowania twierdzeń i dowodów, a także stworzenie możliwości polubownego załatwienia sporu.
Z wydaną decyzją nie zgodzili się D. i K.K. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu brak merytorycznego załatwienia sprawy, pomimo że z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że doszło do naruszenia stosunków wodnych. W ocenie skarżących, w sprawie zostały zgromadzone jednoznaczne dowody na to, że właściciele sąsiednich działek poprzez podniesienie poziomu terenu wokół domu i terenu drogi o szerokości 5 m, tj. działki nr [...], w szczególności działki nr [...], doprowadzili do zmiany stosunków wodnych na tym terenie, systematycznie zwiększają kąt spadku wody opadowej, którą przekierowali w stronę gospodarstwa ogrodniczego wnioskodawców. Zarzucili także naruszenia podstawowych zasad k.p.a. – zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez brak rzetelnego, sprawiedliwego prowadzenia postępowania i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w tym nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń wnioskodawców przedstawionych w piśmie do odwołania z dnia 3 września 2022 r. Nadto zarzucili nieodniesienie się do braku rozpoznania przez Gminę [...] wszystkich zarzutów opisanych w odwołaniu z dnia 30 sierpnia 2020 r., które to zarzuty w decyzji z dnia 15 września 2022 r. SKO nakazało uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu, jak również nie odniesienie się do faktu nieobjęcia postępowaniem działki nr [...]. Zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji jest niejasne, lakoniczne i uniemożliwia określenie motywów, jakimi Kolegium kierowało się przy wydaniu decyzji kasacyjnej. Pomimo zgromadzenia w sprawie jednoznacznych dowodów potwierdzających naruszenie przez właścicieli działek sąsiednich stosunków wodnych, ponownie wskazano biegłego D.S. do występowania w sprawie, w której wydał dwie całkowicie sprzeczne ze sobą opinie. W ocenie skarżących odwołania strony przeciwnej zostały również błędnie potraktowane jako nowe wnioski dowodowe, podczas gdy wszystkie wskazywane tam zarzuty były już konfrontowane ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nadto skarżący nie widzą uzasadnienia dla nakłaniania stron do ugody w sytuacji, gdy mimo jednoznacznych dowodów właściciele działek sąsiednich w dalszym ciągu negują fakt odprowadzania swojej wody opadowej na sąsiednie grunty. Na uzasadnienie powyższych okoliczności skarżący powołali się dodatkowo na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu ich odwołania oraz w piśmie z dnia 3 września 2022 r.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r. tut. Sąd odrzucił sprzeciw K.K., jako wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd – co do zasady - nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.
Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Co do zasady formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznaje się za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).
Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji.
Rację ma wnosząca sprzeciw, że zaskarżona decyzja jest niezwykle lakoniczna, jeśli chodzi o uzasadnienie zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. W przeważającym zakresie uzasadnienie decyzji SKO przedstawia bowiem dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i zarzuty odwołań.
Wbrew temu, co wskazało SKO, w odwołaniu właścicieli nieruchomości, na których miała nastąpić zmiana stanu wody na gruncie, nie ma wniosków dowodowych, a złożona propozycja ugody, biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania, nie mogła i nie powinna stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
Z kolei D.K. i K.K. w znacznej mierze powoływali się na materiał dowodowy, który już wcześniej znajdował się w aktach sprawy. Tych nowych dowodów nie było wiele, zresztą chodziło głównie o zdjęcia wykonane po wydaniu decyzji przez organ I instancji. SKO nie uzasadniło zaś dlaczego te nowe dowody nie mogą być przeprowadzone w ramach kompetencji, jakie daje art. 136 k.p.a. i dlaczego uwzględnienie tych dowodów "nie jest możliwe w pełnym zakresie" w postępowaniu odwoławczym.
Także w dalszej części uzasadnienia ogólnikowo tylko wspomniano jaki powinien być dalszy tok postępowania. Według SKO "w zależności od wyników i zakresu wniosków dowodowych zgłaszanych w toku postępowania, a także w postępowaniu odwoławczym, uzasadnione jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, który wydał w rozpoznawanej sprawie opinię hydrologiczną, celem umożliwienia stronom skonfrontowania twierdzeń i dowodów, a także stworzenie możliwości polubownego załatwienia sporu oraz ewentualnie sposobów technicznych jego rozwiązania, celem przyjęcia rozwiązań satysfakcjonujących strony i zapewniających trwałe usunięcie dokonanych zmian stanu wody na gruncie". Organ odwoławczy także nakazał przeanalizować organowi I instancji pozostałe szczegółowe zarzuty odwołania. Zdaniem Sądu, w aktach sprawy, która toczy się od lipca 2019 r. znajduje się bardzo obszerny materiał dowodowy a dowody można skonfrontować z twierdzeniami stron także w postępowaniu odwoławczym, w którym również można przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem biegłego i stron. Także na tym etapie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 115 k.p.a. można zawrzeć ugodę. Ponadto to organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się do zarzutów odwołania i nieprawidłowe jest "cedowanie" tego na organ I instancji.
Po analizie akt sprawy Sąd stwierdził, że w aktach sprawy są dwie zupełnie sprzeczne ze sobą opinie tego samego biegłego, z których późniejsza w ogóle zanegowała ustalenia i wnioski tej pierwszej. We wcześniej złożonej opinii określone zostało, jakie czynności powinni wykonać właściciele nieruchomości, na których nastąpić miała zmiana stanu wody na gruncie, aby zabezpieczyć grunty sąsiednie przed szkodliwym oddziaływaniem wód. W tych okolicznościach ogólnikowe stwierdzenie, że "nie zebrano w sposób dostateczny materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie decyzji i określenie zakresu obowiązków stron" i że "obie strony zgłaszają propozycje rozwiązań i wnioski o uzupełnienie materiału dowodowego, co w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe do uwzględnienia w pełnym zakresie", zdaniem Sądu nie spełnia standardów wykazania przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Cytowane lakoniczne uzasadnienie decyzji SKO nie wyjaśnia w żaden sposób dlaczego, mając w aktach ww opinię, organ nie mógł się oprzeć na wskazaniach biegłego z opinii złożonej w lutym 2020 r. SKO w żaden sposób nie odniosło się do obowiązków, które mieli wykonać właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zgodnie z decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r.
Skarżąca zasadnie też zarzuca, że w piśmie z dnia 22 sierpnia 2019 r. wnioskodawcy sprecyzowali swoje żądanie wyraźnie wskazując, że zakresem postępowania powinna być także objęta działka nr [...] (stanowiąca część drogi dojazdowej), której – według twierdzeń wnioskodawców -poziom także został podniesiony – a o niej dotychczas organy się nie wypowiedziały.
Sąd zaznacza, że w niniejszym wyroku nie jest możliwe przesądzenie, czy dogłębna analiza zgromadzonego materiału dowodowego i zakres koniecznych uzupełnień w tej kwestii nie może skutkować koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, ale przesłanki takiej decyzji muszą być odpowiednio wykazane przez organ odwoławczy. Nie wystarczy ogólnikowe i bardzo lakoniczne uzasadnienie, które na dobrą sprawę można by zamieścić w każdej sprawie. Tymczasem samo SKO nie tylko nie wykazało, że nie może ewentualnych uzupełnień materiału dowodowego dokonać w ramach art. 136 k.p.a., ale – co równie istotne - nawet nie wskazało przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i to, że decyzja kasacyjna ma być z założenia wyjątkiem od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a także wszystkie wcześniej opisane zastrzeżenia i mankamenty, w ocenie Sądu konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym organ oceni zebrany materiał dowodowy i rozważy czy rzeczywiście i w jakim zakresie wymaga on ewentualnego uzupełnienia, a w zależności od dokonanych ustaleń i oceny, wyda stosowną w danych okolicznościach decyzję, właściwie ją uzasadni, jeśli okaże się, że nie jest możliwe zakończenie postępowania ugodą. Zwróci przy tym uwagę czy odwołania każdej ze stron zostały złożone w terminie. Zaznaczyć bowiem należy, że z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika, że SKO rozpoznało również odwołanie S.B., który decyzję I instancji odebrał w dniu 5 lipca 2022 r. Odwołanie zaś złożył w jednym piśmie razem z P.B. i T.B. w dniu 3 sierpnia 2022 r., a więc po upływie 14 dni od daty doręczenia mu tej decyzji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając uiszczony wpis od sprzeciwu.
Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s..a w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 P.p.s.a. nie stosuje się. Stronami takiego postępowania są więc jedynie strona, która wniosła skutecznie sprzeciw i organ, który wydał decyzję. Sprzeciw K.K. został odrzucony prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 28 grudnia 2022 r. Po uprawomocnieniu się tego postanowienia ww nie był więc już ani wnoszącym sprzeciw, ani uczestnikiem tego postępowania ze sprzeciwu D.K. (bo takich w tym postępowaniu nie ma).
Sąd skierował do rozpoznania na rozprawie sprawę ze sprzeciwu D.K. (postanowienie z dnia 30 stycznia 2023 r.). Zawiadomienie K.K. o terminie rozprawy nastąpiło na skutek oczywistej omyłki i takie omyłkowe zawiadomienie nie czyni z ww strony niniejszego postępowania.