II SA/Rz 1491/24

II SA/Rz 1491/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61, art. 60 ust 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 30 września 2024 r. nr SKO.415.93.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 września 2024 r. nr SKO.415.93.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: Kolegium, SKO lub organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania T. M. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub organ I instancji) z 26 lipca 2024 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, w miejscowości [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wynika, że wnioskiem z 16 maja 2024 r. uzupełnionym i zmodyfikowanym 17 czerwca 2024 r. oraz w dniu 26 czerwca 2024 r. T. M. (dalej: wnioskodawca lub Skarżący) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...] na terenie położonym na działce o nr ewid. [...]". Do wniosku dołączył: mapę zasadniczą w skali 1:1000, określenie granic terenu objętego wnioskiem wraz z określeniem planowanego sposobu zagospodarowania terenu w formie graficznej, oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej oraz warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Organ I instancji, opisaną na wstępie decyzją z 26 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: K.p.a.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu wskazał, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający przeznaczenie terenu, co oznacza konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.
Sporządzona na potrzeby sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego do zabudowy terenu wykazała, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia łącznie wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.:
- pkt 4 gdyż wnioskowany teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- pkt 5 gdyż lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ I instancji wskazał, że teren objęty wnioskiem sklasyfikowany jest w operacie ewidencji gruntów jako grunty orne (RII) oraz sad (S-RII) o powierzchni 0,57 ha. Ponadto teren inwestycji nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej: ustawa).
W nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia 14 grudnia 1988 r., zaktualizowanym uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., teren działki nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem A 148 RP - "adaptacja istniejących upraw rolnych i dróg gospodarczych bez prawa zabudowy. Wyjątek stanowią gospodarstwa, które mogą być lokalizowane z zachowaniem odpowiednich wymogów sanitarnych (...)". Działka nr [...] nie jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Kolejno wskazano, że stosownie do zapisów art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2024 poz. 82 – dalej: o.g.r.) przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 o.r.g. grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Dla wnioskowanego terenu nie znajduje na razie zastosowanie art. 7 ust. 2a o.r.g., który zwalnia z uzyskania takiej zgody dla użytków rolnych klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż takie tereny mogą zostać określone dopiero przy procedurze uchwalenia planu ogólnego, którego Gmina [...] nie posiada. Teren inwestycji wymaga zatem uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Organ I instancji podkreślił, że część działki nr [...] zawiera się w strefie 50 m od granicy działek nr [...] na których znajduje się funkcjonujący cmentarz. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52 poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Działka nr [...] posiada istniejącą sieć wodociągową, w związku z powyższym strefa ochrony sanitarnej wynosi 50 m. Planowana inwestycja lokalizowana jest w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza, tym samym warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stanowiący o konieczności zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, nie jest spełniony.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, kwestionując powyższe rozstrzygnięcie i zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 61 u.p.z.p. przez odmowę wydania wnioskowanej decyzji, na skutek stwierdzenia zaistnienia bliżej niesprecyzowanych przeszkód w wydaniu tej decyzji, a także na skutek przyjęcia błędnej kolejności przekształcenia gruntu rolnego na działkę budowlaną;
- art. 60 ust 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, której projekt nie został sporządzony przez urbanistę;
- art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. z 2017r. poz. 912 – dalej: ustawa o cmentarzach) w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52 poz. 315 – dalej: rozporządzenie). W ocenie Skarżącego nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że powołane rozporządzenie przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy - mają one ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują ograniczeń w uprawnieniach właścicielskich, w tym w prawie zabudowy nieruchomości sąsiadujących.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO przychyliło się do argumentacji tego organu, stwierdzając że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.
Odnosząc się do poniesionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że pozostają one nieuzasadnione. Organ I instancji nie naruszył art. 104 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., gdyż zebrał wszelkie dowody niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutowi Skarżącego, organ w uzasadnieniu decyzji zawarł niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne, wyjaśniając na jakiej podstawie ustalił, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej. Za bezpodstawny uznano zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 11 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 77 § 4 K.p.a. , gdyż organ poinformował, że działka nr [...] nie jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co jest znane organowi z urzędu i nie wymaga dodatkowego dowodu zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrócenie sprawy organowi I instancji celem wydania nowej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego naliczania podatku od nieruchomości, nadto o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ w ocenie organu w sprawie zachodzą bliżej niesprecyzowane przeszkody w wydaniu decyzji uwzględniającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;
- art. 61 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucił, że organ uznał lokalizację inwestycji za niezgodną z przepisami odrębnymi, powołując się na nieobowiązujący plan miejscowy, który nie jest obowiązującym przepisem odrębnym, a także stwierdził, że "teren inwestycji nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze" myląc kolejność przekształcenia gruntu rolnego w działkę budowlaną, które odbywa się w dwóch etapach. Pierwszy polega na dokonaniu zmiany przeznaczenia gruntu poprzez uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uzyskanie dla tego gruntu decyzji o warunkach zabudowy. Drugi etap to uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem odrolnienia gruntu, a nie w drugiej kolejności;
- art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, której projekt nie został sporządzony przez urbanistę, podczas gdy norma ta wskazuje, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów;
- art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Skarżącego zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Nie ma podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy (w tym mieszkalnej) w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Zarówno ustawa o cmentarzach, jak i powołane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują one ograniczeń w uprawnieniach właścicielskich sąsiednich nieruchomości. Norma z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach deleguje uprawnienia dla ministra, który: określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, przekroczeniem tej interpretacji byłoby przyjęcie, iż minister może określić w jakim celu mogą być wykorzystywane tereny wokół cmentarzy. Ponadto art. 64 ust 3. Konstytucji RP stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zatem powołane przez organ rozporządzenie nie może ograniczać prawa do korzystania z własności wnioskodawcy;
- art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zebrania wszelkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sprawie;
- art. 77 § 4 K.p.a. poprzez brak zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu;
- art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta podczas gdy została ona wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak przytoczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego dla wyjaśnienia okoliczności, na jakiej podstawie organ ustalił, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a. ), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 P.p.s.a.
W wyniku takiej kontroli zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
W tak zakreślonych granicach kontroli sądowej, skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W ocenie Sądu, ustalenia dokonane w sprawie przez organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego, determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych.
Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, wynikającą z uregulowań u.p.z.p. i stanowiącą o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej spawie Skarżącą uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 30 września 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 26 lipca 2024r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej. Skarżący, w treści wniesionej skargi, podważa powody, dla których organ odmówił mu wydania wnioskowanej decyzji i twierdzi, że okoliczności wskazane przez organy prowadzące postępowania w obu instancjach nie zachodzą w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem organów obu instancji, przeprowadzona analiza urbanistyczna oraz postępowanie dowodowe wykazało, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., a zatem wniosek inwestora nie podlegał uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji publicznej nie może odmówić wydania takiej decyzji, natomiast gdy chociaż jeden z w/w warunków nie jest w sprawie spełniony – organ nie może wydać żądanej decyzji.
Spornym w przedmiotowej sprawie jest spełnienie przez inwestora warunków określonych w pkt 4 i pkt 5 w/w przepisu. Skarżący kwestionuje bowiem ustalenia organów prowadzących postępowanie, co do konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, a także brak możliwości zabudowania terenów wokół cmentarza, twierdząc że powołane wyżej przepisy nie ograniczają planowanej zabudowy mieszkaniowej na gruncie prywatnym, gdyż mają zastosowanie jedynie do lokalizacji samych cmentarzy, nie zaś do planowanej zabudowy wokół terenu cmentarza.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżącego inwestycji, z uwagi na niespełnienie przez niego warunków wynikających z art. 61 ust.1 pkt. 4 i pkt 5 u.p.z.p. a zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne.
Niesporne w sprawie jest, że Skarżący na terenie działki nr [...] w [...] planuje wybudować 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Niesporne jest również to, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się cmentarz. Część działki nr [...] znajduje się w strefie 50 m od granicy działek [...] , na których funkcjonuje cmentarz. Odległość planowanej zabudowy od granicy terenu cmentarza nie jest w sprawie kwestionowana. Skarżący kwestionuje samo zastosowanie omawianych regulacji prawnych w przedmiotowej sprawie tj. kwestionuje zastosowanie powołanych przepisów do oceny dopuszczalności zabudowy innych obiektów, aniżeli sam cmentarz.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Zlokalizowanie zatem planowanej inwestycji mieszkaniowej w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie i co wynika z mapy stanowiącej załącznik do sporządzonej w sprawie analizy istniejących uwarunkowań, mających wpływ na wnioskowaną budowę, nie jest w ogóle możliwe w świetle powołanego przepisu.
Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono już, że rozporządzenie o cmentarzach stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1108/17). Rozporządzenie o cmentarzach wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, która reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 (w brzmieniu pierwotnym) przewidywała upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury do określenie w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.
Podkreślić należy, że wbrew argumentom i twierdzeniom Skarżącego powołany wyżej przepis rozporządzenia nie ma wyłącznie zastosowania do nowo tworzonych cmentarzy ale ma zastosowanie także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy ustawy o cmentarzach oraz rozporządzenia mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11). Zakres regulacji § 3 rozporządzenia ma zatem zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12,). Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza jest tą samą odległością (wyrok WSA w Gdańsku z 14 września 2022r. II SA/Rz 151/22)
Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach.
W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19).
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zasadne było uznanie przez orzekające w sprawie organy, że zaplanowana przez Skarżącego inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi i z tego też powodu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zostały również spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy koniecznym jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy.
W piśmiennictwie podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Komentowany przepis koresponduje z uregulowaniami powołanej już ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które to przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Podstawowym zadaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 o.g.r.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I–III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 o.g.r.). (Filipowicz Tomasz (red.), Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, WKP 2024r.) Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Warunek wydania decyzji przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie oznacza, że na terenie, na którym grunty mają przeznaczenie rolne bądź leśne, nie jest możliwa żadna aktywność inwestycyjna. Inwestycje niepowodujące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych bądź leśnych będą mogły uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Przedsięwzięcia związane z gospodarką rolną czy leśną nie powodują bowiem zmiany przeznaczenia gruntów, na których są realizowane.
W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że teren objęty wnioskiem sklasyfikowany jest jako grunty orne (RII) oraz sad (S-RII) o powierzchni 0,57 ha, a teren inwestycji nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy. W nieobowiązującym już MPZP Gminy [...] teren ten nie był planowany do zabudowy, z wyjątkiem gospodarstw, które mogą być lokalizowane z zachowaniem odpowiednich wymogów sanitarnych.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r. grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I -III wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Dla wnioskowanego zaś terenu nie znajduje zastosowania art. 7 ust. 2a o.g.r. zwalniający z obowiązku uzyskania takiej zgody.
Wobec tego zarzuty skargi podnoszone w tym zakresie nie są zasadne, a procedura do której odnosi się Skarżący, z powołaniem na wiadomości publikowane na oficjalnych stronach rządowych, nie dotyczy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
Nie jest również zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 60 ust 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie z określonymi kwalifikacjami, co nie jest równoznaczne z obowiązkiem powierzenia tej samej osobie sporządzenia projektu decyzji odmownej w przedmiocie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona przez architekta, który zidentyfikował okoliczności uniemożliwiające wydanie żądanej decyzji - samo sporządzenie decyzji odmownej nie podlega już dyspozycji art. 60 ust 4 u.p.z.p., jako że nie ma związku z koniecznością zapewnienia ładu architektonicznego.
Reasumując, organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. W decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Jeżeli wymagane prawem warunki- w tym zgodność z przepisami odrębnymi - nie są spełnione, organ nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, a podnoszona w nich argumentacja nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził także naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.