II SA/Rz 1491/23

II SA/Rz 1491/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. O na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 lipca 2023 r.nr I-III.7721.9.4.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego K. O. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1491/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi K.O. (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 11 lipca 2023 r. nr I-III.7721.9.4.2023 umarzająca postępowanie odwoławcze.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Starosta [...] decyzją z 2 marca 2023 r. nr 4.10.2023 znak: AB.6740.4.4.2023 zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielił E. Sp. z o.o. z/s w K. (dalej: "Spółka") pozwolenia na budowę: farmy fotowoltaicznej "[....]" o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną: panele fotowoltaiczne na wolnostojących stalowych konstrukcjach montażowych, inwertery fotowoltaiczne, kontenerowa stacja transformatorowa z zestawem urządzeń, zewnętrzne instalacje elektryczne: n/n, oświetlenia, monitoringu, uziemienia, układy pomiarowe i zabezpieczenia na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie ewid. L., jedn. ewid. S.
Starosta wskazał, że inwestor spełnił niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wnioskowane zamierzenie. Załączony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny. Został opracowany przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Przedłożona dokumentacja jest zgodna z zapisami decyzji Wójta Gminy [...] z 17 września 2021 r. nr GPIR.b.6730.34.2021 o warunkach zabudowy.
Odwołania od powyższej decyzji złożyło kilkanaście osób, w tym K.O..
Wymieniony wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i obejmuje jedną z dwóch planowanych instalacji fotowoltaicznych, które mają być zlokalizowane na tej działce ewidencyjnej. W jego ocenie inwestor celowo podzielił planowaną inwestycję na dwie mniejsze w celu sztucznego ominięcia istotnych warunków związanych z uzyskaniem opinii i pozwoleń środowiskowych wymaganych w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że na działce nr [...] stanowiącej jedną całość inwestor planuje usytuować dwie instalacje o mocy 1,00 MW oraz 0,84 MW. Moc obydwu instalacji będzie się sumować. Odwołujący wskazał, że sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] i jako strona nie został poinformowany o wszczęciu postępowania i o wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji z 17 września 2021 r. o warunkach zabudowy. Odwołujący wskazał na szereg zastrzeżeń odnośnie planowanej inwestycji i jej lokalizacji na przedmiotowej działce. Zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z uznaniem, że odwołania, poza tym złożonym przez K.O. zostały wniesione przed wejściem decyzji o pozwoleniu na budowę do obrotu prawnego, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 10 lipca 2023 r. nr I-III.7721.9.4.2023 stwierdził niedopuszczalność odwołania wymienionych w tym postanowieniu osób.
Natomiast po rozpoznaniu odwołania K.O. Wojewoda Podkarpacki wskazaną na wstępie decyzją z 11 lipca 2023 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
W ocenie organu wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego.
Powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej "P.b.") organ wskazał, że ostatnio wymieniony przepis stanowi uregulowanie szczególne wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a. i jego celem jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stanowi on, że stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 P.b. (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce ewid. nr [...] położonej w obrębie ewid. L., jedn. ewid. S. W jego ocenie, wbrew stanowisku organu I instancji, projektowana inwestycja nie wypływa na sposób zabudowy działki nr [...] stanowiącej własność odwołującego.
Organ wyjaśnił, że analiza części graficznej projektu zagospodarowania terenu (rys. Z-01) wykazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w północnej części działki nr [...]. Projektowana farma fotowoltaiczna ma mieć moc 1 MW i obejmuje m.in. wolnostojące konstrukcje wsporcze pod panele fotowoltaiczne, montaż paneli fotowoltaicznych (maksymalnie 1832 szt.), budowę stacji transformatorowej.
Działka nr [...] (aktualnie [...]), należąca do odwołującego, położona jest po zachodniej stronie od działki, na której planowana jest inwestycja. Najbliżej zlokalizowana wolnostojąca konstrukcja wsporcza pod panele fotowoltaiczne znajduje się w odległości 4 m od granicy działki nr [...]. Z PZT i PAB wynika ponadto, że stacja transformatorowa kontenerowa będzie miała wymiary 4,76 m x 2,66 m oraz wysokość ok. 2,9 m (str. 13 PAB). Wysokość konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne będzie wynosiła ok. 3,0 m (str. 12 PAB). Ponadto na str. 4 PZT wskazano, że podczas realizacji inwestycji nie przewiduje się niwelacji terenu.
Organu uznał zatem, że sporna inwestycja, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, nie wprowadza nawet hipotetycznych ograniczeń w zabudowie działki odwołującego.
Wskazał jednoczenie, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji promieniowania elektromagnetycznego.
Wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania i dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448 – dalej: "rozporządzenie z 17 grudnia 2019 r."), które określa dopuszczalny, bezpieczny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludzi. Z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest również ograniczenie w zabudowie nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Zgodnie bowiem z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Planowana do realizacji inwestycja nie oddziałuje na zabudowę działek sąsiednich, w tym zabudowę działki nr [...].
Na str. 8 PAB autor wskazał, że pole magnetyczne pochodzące od paneli nie będzie miało wpływu na otaczające środowisko oraz nie będzie wychodziło poza granice inwestycji. Budowa paneli fotowoltaicznych nie powoduje źródła pola magnetycznego. Jedynie w wyniku przepływu prądu w przewodniku tworzy się wokół niego pole magnetyczne. W ramach inwestycji planuje się użycie linii kablowej, która zostanie umieszczona w ziemi zgodnie z obowiązującymi normami. Dopuszczalne poziomy natężenia pola magnetycznego, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzeniem z 17 grudnia 2019 r., nie zostały przekroczone. Dopuszczalny poziom promieniowania magnetycznego wynosi 60 A/m, a wartość pola magnetycznego dla projektowanej linii to ok. 2 A/m. Jest on znacznie niższy od obowiązujących norm. Ponadto na obniżenie tych wyników ma wpływ także dodatkowe osłonięcie kabli oraz izolacja. Wytworzone pole magnetyczne pochodzące od paneli nie będzie miało wpływu na otaczające środowisko oraz nie będzie wychodziło poza granice inwestycji.
Wojewoda wskazał także, że eksploatacja inwestycji nie będzie wiązała się z przekroczeniem norm hałasu czyli powyżej 55 dB w dzień i 45 dB w nocy. Standardowe transformatory emitują ciśnienie akustyczne na poziomie ok. 60 dB. Jednak przez wykorzystanie elementów gumowych w konstrukcji transformatora oraz zabudowanie urządzeń w stacji kontenerowej, spełnione jest dodatkowe zabezpieczenie akustyczne, dzięki czemu dopuszczalne poziomy hałasu nie zostają przekroczone. Urządzenia te emitują hałas, jednak nie przekracza on poziomu 45 dB (pomiar na odl. 10 m). W oparciu o rys. PZT ustalono, że stacja transformatorowa będzie usytuowana w odległości ponad 80 m od granicy zachodniej terenu inwestycji.
Przedmiotowa inwestycja nie będzie źródłem zanieczyszczeń gazowych, nie będzie emitowała drgań, promieniowania jonizującego, pola magnetycznego i innych zakłóceń. Nie będzie wpływała na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę oraz wody powierzchniowe i podziemne (str. 8 PAB).
Organ stwierdził, że nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie, tak rzeczywiste jak i potencjalne. Przedmiotowa inwestycja budowlana nie niesie ze sobą uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych i nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie pobliskich nieruchomości ani innego rodzaju immisji. Przedsięwzięcie nie pozbawia nieruchomości odwołującego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).
Reasumując Wojewoda stwierdził, że wobec powyższych okoliczności odwołującemu nie przysługuje przymiot strony zatem postępowanie odwoławcze musi podlegać umorzeniu. Wobec braku przymiotu strony organ nie może odnieść się merytorycznie do zarzutów odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył K.O. domagając się jej uchylenia.
Nie zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w decyzji, zakwestionował sposób prowadzenia postępowania. Wyjaśnił, że inwestor sztucznie podzielił jedną dużą inwestycję na kilka mniejszych celem uzyskania kilku decyzji. Powyższe ma służyć wyłącznie interesom inwestora, by ominąć wymóg opracowania decyzji o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zdaniem skarżącego wnioski inwestora winny być rozpatrywane łącznie. Zarzucił, że organ nie odniósł się to tych kwestii poruszonych w odwołaniu. Całe postępowanie, począwszy od momentu starania się przez inwestora o uzyskanie warunków zabudowy, jest prowadzone chaotycznie, bez informowania stron o nim.
Skarżący wskazał, że te małe instalacje po połączeniu na jednej działce ewidencyjnej oraz z planowanymi instalacjami na innych sąsiednich działkach, które już zostały wydzierżawione przez inwestora, stworzą dużą obszarowo przemysłową farmę fotowoltaiczną.
Opisywane czynniki związane z uciążliwością planowanej inwestycji pod nazwami: "[...]", "[...]", "[...]", "[....]" będą zlokalizowane na jednej działce ewidencyjnej i będą się ze sobą sumować. Ich wpływ nie będzie obojętny na całe otoczenie. Będzie to sprzeczne z "zasadą dobrego sąsiedztwa", co nie zostało wzięte pod uwagę podczas wydawania zaskarżanych decyzji zatwierdzających projekty zagospodarowania działki oraz projekty architektoniczno-budowlane i udzielające pozwolenia na budowę. Suma planowanej mocy poszczególnych farm oraz zlokalizowanie ich w bezpośrednim sąsiedztwie na jednej działce ewidencyjnej wskazuje na przemysłowy charakter tej inwestycji co stoi w sprzeczności ze studium uwarunkowań zagospodarowania terenu. Zawnioskował o przeprowadzenie "inspekcji w terenie" przy udziale stron i lokalnej społeczności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 16 września 2023 r. skarżący zarzucił, że Wojewoda nie zweryfikował wnikliwie sprawy a jego odwołanie potraktował jako "polemikę z oceną prawną", z czym się nie zgodził. Wojewoda nie rozpatrzył sprawy w wystarczającym zakresie. Nie sprawdził czy nie złamano prawa wydając dla tej samej nieruchomości i tego samego inwestora inne decyzje dotyczące realizacji identycznej inwestycji. Starosta natomiast naruszył § 2, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi K.O. jest decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa.
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób pełny i wystarczający do podejmowania kategorycznych ocen w przedmiocie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w tej sprawie.
Przesądza to z pewnością o naruszeniu przepisów art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.
W kontrolowanej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki, projektu budowlanego i udzielenia E. sp. z o.o. z/s w K. pozwolenia na budowę: farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie ewid. L., jedn. ewid. S.
Kwestię statusu strony postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 28 ust. 2-4 Pb. w zw. z art. 3 pt 20 Pb.
Definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 kpa. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w odniesieniu do postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę zawęził pojęcie strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 kpa i jego celem jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów.
W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 . o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
W odniesieniu do nowelizacji ww. przepisów należy zauważyć, że jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121)"(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do rożnych wartości bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalone jednoznacznie zwłaszcza przez organu administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Praw budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego".
W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy farmy fotowoltaicznej "[....]" o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce ewid. Nr [...] położonej o obrębie ewid. L., jedn. ewid. S.
Wojewoda przyjął, odmiennie niż Starosta, że nie stwierdzono, aby projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją Starosty [...] Nr 4.10.2023 z dnia 2 marca 2023 r. znak AB.6740.4.4.2023, w jakikolwiek sposób wpływała na sposób zabudowy stanowiącej własność odwołującego działki nr [...].
Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewoda podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w północnej części działki nr [...] położonej w obrębie L., jedn. ewid. S. Projektowana farma fotowoltaiczna ma mieć moc do 1 MW, wolnostojące konstrukcje wsporcze pod panele fotowoltaiczne montaż paneli fotowoltaicznych i budowa stacji transformatorowej.
Najbliżej zlokalizowana konstrukcja wsporcza pod panele fotowoltaiczne znajduje się 4 metry od granicy działki skarżącego.
Tym samym konfrontując powyższe ustalenia, w tym wymiary projektowanego obiektu nie sposób stwierdzić, aby sporna inwestycja, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, wprowadzała nawet hipotetyczne ograniczenia w zabudowie działki skarżącego.
Następnie w szczegółowym uzasadnieniu stwierdził, że biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), które określa dopuszczalny, bezpieczny poziom oddziaływania pola elekromagnetycznego dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludzi, planowana inwestycja nie oddziałuje na zabudowę działek sąsiednich w tym dz. [...]. Uzasadnił swoją tezę tym, że z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest również ograniczenie w zabudowie nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszar stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przez oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, co w tej sprawie nie ma miejsca.
Powołując się na PAB (str.8) wskazał, że pole magnetyczne pochodzące od paneli nie będzie miało wpływu na otaczające środowisk oraz nie będzie wychodziło poza granice inwestycji. Budowa paneli fotowoltaicznych nie powoduje wytworzenia źródła pola magnetycznego. Jedynie w wyniku przepływu prądu w przewodniku, tworzy się wokół niego pole magnetyczne. W ramach inwestycji planuje się użycie linii kablowej, która zostanie umieszczona w ziemi zgodnie z obowiązującymi normami. Dopuszczalne poziomy natężenia pola magnetycznego, zgodnie z § 2ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania i dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), nie zostały przekroczone. Dopuszczalny poziom promieniowania magnetycznego wynosi 60 A/m, a wartość pola magnetycznego dla projektowanej linii to ok. 2 A/m. Zatem jest on znacznie niższy od obowiązujących norm, ponadto na obniżenie tych wyników ma wpływ także dodatkowe osłonięcie kabli oraz izolacja. Wobec tego wytworzone pole magnetyczne pochodzące od paneli nie będzie miało wpływu na otaczające środowisko oraz nie będzie wychodziło poza granice inwestycji.
Eksploatacja inwestycji nie będzie wiązała się ponadto z przekroczeniem norm hałasu czyli powyżej 55 dB w dzień i 45 dB w nocy. Standardowe transformatory emitują ciśnienie akustyczne na poziomie ok. 60 dB. Jednak przez wykorzystanie elementów gumowych w konstrukcji transformatora oraz zabudowanie urządzeń w stacji kontenerowej, spełnione jest dodatkowe zabezpieczenie akustyczne, dzięki czemu dopuszczalne poziomy hałasu nie zostają przekroczone. Urządzenia te emitują hałas, jednak nie przekracza on poziomu 45 dB (pomiar na odl. 10m). w oparciu o rys. PZT ustalono, że stacja transformatorowa będzie usytuowana w odległości ponad 50m od granicy zachodniej terenu inwestycji.
Przedmiotowa inwestycja nie będzie źródłem zanieczyszczeń gazowych, nie będzie emitowała drgań, promieniowania jonizującego, pola magnetycznego i innych zakłóceń. Nie będzie wpływała na istniejący drzewostan, powierzchnie ziemi, w tym glebę oraz wody powierzchniowe i podziemne (str. 8 PAB).
Oceniając przytoczoną argumentację Wojewody, Sąd stwierdza, że aby wiążąco wypowiadać się co do wpływu planowanej inwestycji na możliwość ograniczenia w zabudowie na dz. [...] należałoby najpierw ustalić podstawowe dane ewidencyjne tejże działki.
Wojewoda nie analizował jej powierzchni, rodzaju zabudowy, odległości istniejącej zabudowy od terenu inwestycji. Nie jest także znany charakter użytków wolnych od zabudowy części tej działki. W końcu organ nie zbadał, czy objęta jest ona planem miejscowym, czy wydano warunki zabudowy na tę działkę, wreszcie jakieś plany inwestycyjne ma jej właściciel.
Uszło uwadze Wojewody, że planowana zabudowa ma powstać o odległości (najbliższej) 4 metry od granicy skarżącego.
Oznacza to, że kwestia wpływu budowy "[...]" na działkę skarżącego, w kontekście możliwości ograniczenia jej zabudowy, była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. O tym, że nie jest ona oczywista, świadczy dopuszczenie skarżącego do postępowania w pierwszej instancji jako strony przez Starostę.
Wojewoda nie dokonał wystarczającej analizy argumentacji skarżącego w szczególności w aspekcie potencjalnej zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność.
Odnosząc się do kryteriów prawnych determinujących wyznaczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę przepis art. 3 pkt 20 Pb należy interpretować łącznie z art. 5 ust 1 pkt 9 Pb, który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18).
Niewątpliwie zagadnienie możliwości przyszłej zabudowy na działce skarżącego przez organ pominięte.
Tymczasem w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że przy ustalaniu kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich, gdy właściciele sąsiednich nieruchomości zgłoszą konkretne zastrzeżenia związane z własnymi planami inwestycyjnymi. W takich przypadkach zachodzi potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienia zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości (por. wyroki NSA z 15 maja 2018 r. II OSK 1549/16 i 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18 oraz powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wypowiedzi komentatorów Prawa budowlanego).
Warto wskazać również na wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r. II OSK 893/20, w którym przyjęto, że: "stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych".
Również w piśmiennictwie ukształtowany został pogląd, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, A. Kosickiego, SIP Lex pkt II – stan prawny - 31 lipca 2022 r.).
Powyższe uwarunkowania prawne zostały całkowicie zignorowane przez Wojewodę.
W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu (a obecnie tylko w zabudowie) działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r. II OSK 1283/18, wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 2636/16, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12).
Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do tego, czy dany podmiot ma interes prawny, a organ dokonuje sprawdzenia w tym zakresie, ważąc zebrane dowody i formułowane oceny, to wskazywanie następnie, że interesu tego ów podmiot na pewno nie posiada, jest zabiegiem odrzucającym dotychczasową linię orzeczniczą w sprawie legitymowania się interesem prawnym. Takie stanowisko nie uwzględnia tego, że czym innym jest brak interesu, a czym innym to, że ów interes prawny istnieje, ale nie został naruszony (por. NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2023 r., II OSK 81/23).
Należy podkreślić, za WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 10 listopada 2022 r., II SA/Po 580/22 stwierdził, że przyznanie jednostce statusu strony wymaga uwzględnienia całego systemu regulacji ustaw materialnoprawnych, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1155/19, dostępny jw.). Źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) prawo własności, jeżeli na terenie nieruchomości wystąpią immisje z terenu inwestycji, co do których określono w przepisach prawa normy lub poziomy, a nawet sama możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Istotne jest bowiem to, że omawiany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jego nieruchomość (np. przez hałas), które wynikają z charakteru planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2043/19 i 15 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 811/21 - dostępne jw.). Przy ocenie, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz zasadniczo, czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1911/19, 23 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 975/21, 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 564/19 i 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 3111/20 - dostępne jw.). Przymiot strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Potrzebę tę akcentuje ogólna zasada wyrażona w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazująca poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności (por wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 34/19, dostępny jw.).
W stanie sprawy, który wynika z akt administracyjnych, nie można bezwzględnie wykluczyć immisji z działki nr [...] na działkę nr [...]. Rodzaj inwestycji i charakterystyka terenu zagospodarowania działki [...] wskazują na wniosek przeciwny. Nie można zatem właścicieli działki nr [...] wykluczyć od udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia budowlanego dla sąsiedniej działki.
Przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. II OSK 3407/18, LEX nr 3291599). Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r. II OSK 2260/22), także powyższe uwagi przesądzające o naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 28 ust. 2 Pb w zw. Z art. 3 pkt 20 Pb przedstawił ich błędną wykładnię i zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym wydawaniu sprawy Wojewoda będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia.