II SA/Rz 149/20

II SA/Rz 149/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Małgorzata Wolska /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 300/21 - Wyrok NSA z 2024-04-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 725
art 20 ust. 1, 2, art 7b ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego S. T. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r., r [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2019 r., nr [...] odmawiającą S. T. (dalej: "skarżący") wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. [...] polegającej na ujawnieniu parceli gruntowej 882/1 w obrębie działek nr 195/5, 195/5 i 195/8.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 20 ust.1 i 2, art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. ; "P.g i k.").
Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że S. T. wnioskiem z dnia 12.10.2018 r. skierowanym do Starosty zwrócił się o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków "parceli gruntowej 882/1 (382/1)" objętej Lwh [...], położonej w S., gm. [...] i utworzenie nowej działki odpowiadającej ww. parceli.
W uzasadnieniu wniosku zainteresowany m.in podał, że utworzenie działki odpowiadającej przedmiotowej parceli, która "zniknęła na mapach" jest konieczne, gdyż nie została ona wykazana w operacie ewidencyjnym w wyniku zmian ewidencyjnych, a jest niezależną działką, która posiada właścicieli.
Po rozpatrzeniu wniosku i przeprowadzeniu postępowania dowodowo-wyjaśniającego, Starosta decyzją z dnia [...].10.2019r. Nr [...] odmówił wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. [...] i wykazania odrębnej działki odpowiadającej dawnej pgr. 882/1.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w oparciu o dokumentację geodezyjno - prawną zawierającą opinię sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31.07.2019 r. pod nr [...] przedstawił stan prawny wnioskowanej nieruchomości. Stwierdził, że złożone przez pełnomocnika S. T. roszczenia są niezasadne. Opisując stan faktyczny sprawy dotyczącej przedmiotowej parceli w ujęciu chronologicznym Starosta stwierdził, że żądanie wykazania odrębnej działki w miejsce pgr. 882/1 w obrębie działek nr nr 195/5, 195/6 i 195/8 nie znajduje prawnego uzasadnienia, gdyż wykaz hipoteczny Lwh [...] gm. kat. S., w którym wpisana jest pgr. 882/1 podlega zamknięciu. Na tej podstawie wyjaśnił, że nie można powoływać się na własność hipoteczną wpisaną w dawnej księdze wieczystej pod Lwh [...], gdyż księga ta utraciła moc prawną i podlega zamknięciu z urzędu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ujawnienie w zasobie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. [...] działki o nowym numerze odpowiadającej pgr. 882/1, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 24 § 1 ustawy k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podał, że zaskarżona decyzja została wydana bez dogłębnej analizy archiwalnych akt prowadzonych dla parceli gruntowej nr 882/1. Wskazał także, że Starostwo Powiatowe znajduje się w sporze ze S. T. co do przebiegu granicy w obrębie odpowiadającym usytuowaniu pgr. 882/1 i w tej sprawie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w [....]. Podał także, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego ma wpływ na tok postępowania przed Sądem Rejonowym, gdyż w przypadku uwzględnienia wniosku o ujawnienie pgr. 882/1 opinia biegłego będzie oparta na zupełnie innym stanie ewidencyjnym.
W oparciu o przedłożoną do odwołania kopię Uchwały Sądu Grodzkiego w [....] z dnia 12 listopada 1938 r. L. hip.[...] skarżący wskazał, że pgr. 882/1 objęta Lwh [...] od 1936 r. stanowiła własność: T. M. w l/4 cz., T. A. w ¼ cz. i S. N. w 2/4 cz. Zaznaczył, że parcela ta nigdy nie była przedmiotem spadku po zmarłych współwłaścicielach, a ich spadkobiercy żyją. Poddał również w wątpliwość wpis dokonany w 1964 r., dotyczący wykazania w operacie ewidencyjnym jako władającego przedmiotową parcelą Gromadę S., gdyż działka ta od lat była wykorzystywana przez rodzinę T. jako dojazd do przyległych do tej drogi gruntów. Stwierdził też, że parcela gruntowa nr 882/1 została "pokryta" innymi parcelami, a następnie zupełnie pominięta podczas przejścia z systemu parcelowego na system działkowy. Dodał, że taka sytuacja doprowadziła żyjących spadkobierców (właścicieli) nieruchomości nr 882/1 do pozbawienia własności, bowiem "nie odnotowano żadnych informacji o uwłaszczeniu bądź o własności hipotecznej", na skutek błędu lub celowego działania.
Zarzucił, że stanowisko Starosty zawarte w decyzji jest sprzeczne i niejednoznaczne, bowiem nie wynika z niego odpowiedź na pytanie: dlaczego pgr. 882/1 zniknęła, czy doszło do tego w trakcie wymiany gruntów czy "właściciele hipoteczni wymienionej parceli gruntowej bądź ich spadkobiercy nie byli zainteresowani tym, aby parcela była wpisana w zakładanej ewidencji gruntów jako ich własność", czy została zamknięta z urzędu. Podkreślił, że "organ skupia się na prawie własności, tymczasem wniosek jest o ujawnienie zaginionej działki, która nie została wchłonięta do żadnej z działek sąsiednich, a powinna zostać ujawniona na obecnych mapach."
W ocenie skarżącego decyzja Starosty jest wadliwa z uwagi na fakt, że wydał ją organ podlegający wyłączeniu.
Organ II instancji nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Na wstępie sprecyzował, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest wniosek o "ujawnienie w zasobach ewidencji gruntów i budynków parceli gruntowej 882/1 (382/1) położonej w S., gm. [...] i ujawnienie jej jako nowej działki pod nowym numerem odpowiadającym, dawnej pgr 882/1 (382/1)."
Na podstawie ustaleń dokonanych przez organ I instancji, potwierdzonych załączonym do akt przedmiotowej sprawy materiałem dowodowym stwierdził, że ewidencja gruntów dla obrębu S. została założona w 1964 r. na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880 na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32).
W części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu S. w jednostce rejestrowej nr 92 pgr. 882/1 o pow. 0,0911 ha została wykazana we władaniu Dobra Gromady S.. Natomiast pgr. 291/21, 224/13 i 284/3 (położone na wschód od pgr. 882/1) zostały wykazane w jednostce rejestrowej nr 710 na rzecz L. T.. W jednostce rejestrowej nr 711 pgr. 291/22 została wykazana na rzecz F. T.
W 1976 r. podczas prac geodezyjnych związanych z kompleksowym uwłaszczeniem gospodarstw rolnych przeprowadzono prace geodezyjne związane z odnowieniem operatu ewidencyjnego obrębu S.. Podczas tych prac na podstawie mapy katastralnej w skali 1:2880 została opracowana mapa ewidencyjna w skali 1:2000 z równoczesnym zastąpieniem systemu parcelowego systemem działkowym, uczytelnieniu granic, obliczeniu powierzchni działek, użytków i klas gruntów. Z załączonego do akt przedmiotowej sprawy wykazu zmian sporządzonego w 1976 r. wynika, że L. T. przyjął potwierdzając podpisem stan utworzonej działki nr 195/1 w miejsce wcześniejszych parcel gruntowych.
W rejestrze gruntowym założonym w 1977 r. działka nr 195/1 o pow. 0,71 ha została wykazana w pozycji rejestrowej nr 410 na rzecz L. T.
Ponadto ustalono, że na terenie wsi S. zostały przeprowadzone prace wymiany gruntów. Wicewojewoda decyzją z dnia 21.04.1979 r. Nr [...] 13/79 podjął postępowanie wymiany niezabudowanych gruntów, położonych na terenie wsi S., gmina [...]. Wymienioną decyzją objęta została m.in. działka nr 195/1 o pow. 0,71 ha należąca do L. T. oraz działka nr 195/2 stanowiąca własność Skarbu Państwa.
Na podstawie operatu z postępowania wymiany gruntów wpisanego do ewidencji Dz. ewid. 27/80 dnia 22 marca 1980 r. organ II instancji ustalił, że w wyniku wymiany gruntów w miejsce działek nr nr 195/1 i 195/2 zostały utworzone działki nr 195/4, 195/5, 195/6, 195/7 i 195/8 (mapa obszaru scalenia str. 20 akt sprawy organu I instancji). Na rzecz L. T. została wydzielona działka nr 195/4 o pow. 0,30 ha - do pełnej wartości gruntu, objętego wymianą (działka przed scaleniem 195/1 o pow. 0,71 ha) zostało wypłacone uczestnikowi postępowania wymiany wyrównanie pieniężne.
Projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych na terenie wsi S. został zatwierdzony decyzją Wicewojewody decyzją z dnia [...] października1979 r. nr [...] .
W 2013 r. w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów tych danych, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019 r., poz.393, dalej: "rozrządzenie egib" ), a także w celu poprawy funkcjonowania systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych dla obrębu S. zostały przeprowadzone prace geodezyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
Przebieg granic działek ewidencyjnych na opracowanej w wyniku prac modernizacyjnych mapie numerycznej w skali 1:1000 został wykazany na podstawie materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.
W przypadku przebiegu granicy: działki nr 195/4 z działkami nr 195/5 i 195/8, działki nr 195/5 z działką nr 195/6 oraz działki nr 195/6 z działką nr 195/7 jest to operat z wymiany gruntów Dz. ewid. 27/80.
Powołując się na art. 24a ust. 8 ustawy P.g.ik. organ odwoławczy wskazał, że informacja Starosty z dnia 23 grudnia 2013 r. Nr [...] , że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] grudnia 2013 r., poz. [....].
Organ II instancji zaznaczył, że S. T. nie złożył zarzutów do danych ewidencyjnych działki nr 195/4, wykazanych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. w terminie przewidzianym w art. 24a ust. 9 ustawy P.g.ik.
Na podstawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że w aktualnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. działka nr 195/4 o pow. 0,30 ha wykazana jest na rzecz S. T..
WINGiK podkreślił, że przepisy ustawy P.g.ik. oraz rozporządzenia egib, precyzują szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisu oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów.
Dalej powołując się na § 12 rozporządzenia wskazał, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:
1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;
2) prawomocnych orzeczeń sądowych;
3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;
ostatecznych decyzji administracyjnych;
dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;
umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
Takim dokumentem w przedmiotowej sprawie jest, zdaniem organu II instancji decyzja Wicewojewody z dnia [...] października 1979 r. nr [...] zatwierdzająca projekt wymiany gruntów m.in. w zakresie przebiegu granicy działek nr nr 195/4, 195/5, 195/6, 195/7 i 195/8, która nadal jest obowiązująca.
Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest, jak zaznaczył dalej, zasada aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 ust. 1 rozporządzenia).
Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia).
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy P.g.ik. zawarte w ewidencji informacje podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Stosownie do art. 24 ust. 2c ustawy P.g.ik. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zmiany przedmiotowe dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w myśl przepisów § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:
w postępowaniu rozgraniczeniowym;
w celu podziału nieruchomości;
w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Na podstawie powyższych przepisów i analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że podczas prac związanych z odnowieniem operatu ewidencyjnego obrębu S. oraz prac związanych z wymianą gruntów dawna pgr. 882/1 została włączona do działek nr 195/5, 195/6 i 195/8, których stan prawny jest uregulowany, co znajduje potwierdzenie w sporządzonej na rzecz przedmiotowego postępowania dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31.07.2019 r. pod nr [...].
Wyjaśnił przy tym, że ewidencja odzwierciedla stan aktualny, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Aktualizacja ewidencji gruntów nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną.
Wniosek o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. pgr. 882/1 (382/1) jako nowej działki ewidencyjnej wpisanej w wykazie hipotecznym Lwh [...] gm. kat S. na rzecz M. T. w 1/4 cz., A. z P.T.w 1/4 cz. i S. T.N. w 1/2 cz. nie znajduje prawnego uzasadnienia.
Wyjaśnił przy tym, że wykaz hipoteczny Lwh [...], gm. kat S., który obejmował pgr. 882/1 utracił moc prawną, gdyż został zamknięty. Nie oznacza to jednak, że stracił moc dokumentu, w którym odnotowana jest własność dawnej pgr. 882/1. W myśl przepisów § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych - jeżeli po dniu 31 grudnia 1946 r. nie były dokonane następne zmiany w tej księdze, wykaz taki zostaje zamknięty, przy czym wpis ten zachowuje znaczenie dokumentu i może być wykorzystany dla celów dowodowych w innym postępowaniu.
Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że jeżeli skarżący nie akceptuje stanu ewidencyjnego związanego z przebiegiem granic działek nr 195/5, 195/6 i 195/8, który należy wykazać w operacie ewidencyjnym zgodnie z materiałem geodezyjnym znajdującym się w zasobie geodezyjno-kartograficznym, powinien zwrócić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. poprzez "rozpoznanie sprawy przez niewłaściwy organ, podlegający wyłączeniu z mocy ustawy, z uwagi na fakt, iż decyzja wydana została przez pracownika Starostwa Powiatowego, które to jest stroną przeciwną w toczącym się postępowaniu o rozgraniczenie zawisłym przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt I Ns [....], a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy może mieć wpływ na przebieg sprawy zawisłej przed Sądem, organ II instancji wyjaśnił, że wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy następuje z mocy prawa, w przypadkach określonych w art. 25 § 1 k.p.a., które to w sprawie nie znalazły zatasowania.
W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła naruszenie
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 24 k.p.a., w sytuacji gdy organ I instancji winien być w całości wyłączony od rozpoznania sprawy, jako strona postępowania;
- art 7 k.p.a. w zw. z art 8 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy wszechstronnie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezbędnych do załatwienia sprawy, a w szczególności brak dokładnej analizy archiwalnych akt sprawy.
- art 136 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego w stopniu wystarczającym, aby stwierdzić dokładnie i w jakich okolicznościach parcela gruntowa "zaginęła" na mapach i rozważenia ewentualnej możliwości jej ujawnienia.
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art 80 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - braku wyjaśnienia co stało się z zaginioną parcelą gruntową mimo istnienia jej właścicieli - spadkobierców.
Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi właściwemu do rozpoznania sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2020 r. uczestnik postępowania M. G. wniosła o oddalenie skargi przychylające się w całości do stanowiska zajętego przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325), zaskarżona decyzja podlega kontroli Sądu administracyjnego na płaszczyźnie zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli, Sąd – stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ustawa P.p.s.a.) – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona z powodu nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy co mogło przełożyć się na treść rozstrzygnięcia.
Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 P.g.ik. istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 P.g.ik. określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1).
Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.
Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map – rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 P.g.ik.). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązujące rozporządzenia egib.
Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia egib (§ 44 in) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2).
Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 P.g.ik. w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia egib). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 egib stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.
Wydanie w sprawie decyzji przez organ I instancji wskazuje, iż jako tryb rozpoznania wniosku o wprowadzenie zmiany, przyjął Starosta tryb postępowania administracyjnego.
Należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204), podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, tj. dane właśnie z ewidencji gruntów i budynków (art. 2 pkt 8 P.g.ik.). W myśl przepisu art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oznaczenie nieruchomości zawarte jest w dziale I-0 księgi wieczystej. Stosownie do przepisu § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 z późn.zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Identyczną regulację zawierają postanowienia § § 15 – 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz.U. z 2016 r., poz. 312).
Oznacza to, że zgodnie z treścią przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.ik., organ prowadzący ewidencję gruntów w wydanym wyrysie mapy ewidencyjnej i rejestrze gruntów zawiera dane służące opisowi w księdze wieczystej nieruchomości a obejmujące m.in. położenie, granice i powierzchnię gruntów – działek ewidencyjnych.
Powszechnie jest przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z dnia 24 listopada 1997 r., II CKU 110/97 Prok. I Pr. 1998/28) jak i w piśmiennictwie (por. ST. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III 2000 r., str. 36 wraz z powołanym orzecznictwem), że elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3), ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5) statuowanymi tą ustawą. Przeciwnie, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej zgodnie z art. 26 ust. 1 wyżej powołanej ustawy są dane z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Przepis art. 27 tej ustawy przewiduje tryb postępowania w przedmiocie sprostowania oznaczenia nieruchomości przed sądem prowadzącym księgę wieczystą, w wypadku stwierdzenia niezgodności danych ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, na wniosek właściciela, wieczystego użytkownika lub z urzędu – na skutek zawiadomienia właściwej państwowej jednostki organizacyjnej prowadzącej ewidencję gruntów i budynków.
Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, iż informacyjna funkcja ewidencji gruntów i budynków, moderowana zasadą aktualności operatu ewidencyjnego, nie wyłącza możności dokonywania w postępowaniu ewidencyjnym opartych na dokumentach źródłowych zmian danych służących opisowi nieruchomości, których celem jest usunięcie błędów lub niedokładności ewidencji, a nie pozostających w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym.
Centralnym pojęciem ewidencji gruntów z punktu widzenia prowadzenia operatu ewidencji gruntów i jego aktualizacji jest działka ewidencyjna tj. najmniejsza jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia egib). Działka ewidencyjna definiowana jest § 9 ust. 1 rozporządzenia jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W świetle przepisów § 60 ust. 1 pkt 3 oraz § § 61 i 62 rozporządzenia egib, pole powierzchni działki ewidencyjnej (czyli tzw. powierzchnia działki) jest elementem danych ewidencyjnych działki oraz stanowi funkcję przebiegu jej linii granicznych. Oznacza to, że linie graniczne decydują o powierzchni działki, a nie przypisana jej powierzchnia o ich przebiegu.
Z powyższej prawnej definicji działki ewidencyjnej w sposób jasny wynika, iż objęcie jedną działką ewidencyjną obszaru niejednorodnego prawnie narusza zasady prowadzenia ewidencji gruntów i może być przedmiotem żądania zmiany aktualizującej ewidencję, przez usunięcie stanu będącego przedmiotem powyższego uchybienia.
Będący przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wniosek skarżącego oparty jest na twierdzeniu, że w zmodernizowanej ewidencji gruntów, w częściach kartograficznej i opisowej "nie ma miejsca", na umiejscowienie działki ewidencyjnej zmodernizowanej – odpowiadającej parceli gruntowej 882/1, gdyż odpowiadający granicom ewidencyjnym tej parceli obszar, objęty został zmodernizowanymi działkami, prawdopodobnie nr 195/4, nr 195/5, nr 195/6, nr 195/7 i nr 195/8.
Skarżący S. T. jest spadkobiercą po L. T. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 25 maja 1982 r., I Ns [....]. L. T. należy do kręgu spadkobierców po M. T.
Wniosek o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. pgr. 882/1 (382/1) jako nowej działki ewidencyjnej wpisanej w wykazie hipotecznym Lwh [...] gm. kat S. na rzecz M. T. w ¼ cz., A. z P. T. w 1,4 cz. i S. T. N. w 2/4 cz. został złożony przez następcę prawnego ujawnionych właścicieli hipotecznych.
Należy wyjaśnić, że wykaz hipoteczny Lwh [...], gm. kat S., który obejmował pgr. 882/1 nie jest księgą wieczystą, gdyż został zamknięty z urzędu.
Z dniem 1 stycznia 1989 r. tracą moc prawna i podlegają zamknięciu z urzędu księgi dawne nie zawierające w działach odpowiadających działowi drugiemu, trzeciemu i czwartemu obecnej księgi wieczystej wpisów dokonanych po dniu 31 grudnia 1946 r.
Do czasu utraty mocy prawnej ksiąg dawnych, o których mowa w ust. 1 do ksiąg takich stosuje się przepisy § 1 – 4.
Zaś w myśl tego rozporządzenia księgi dawne, które utraciły moc prawną stosownie do § 5 ust. 1, zachowują znaczenie dokumentów.
Księgi dawne, pomimo utraty mocy prawnej zachowały na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg moc dokumentów urzędowych (Dz. U. z 1986 r. Nr 28, poz. 141) (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. III CSK 153/08 LEX 484691), co wiąże się z domniemaniem ich prawdziwości (art. 244 § 1 k.p.c.). Jednakże nie przysługuje im obecnie status taki, jaki posiadają księgi wieczyste (w tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Zachowanie wartości zamkniętych ksiąg, jako dokumentów urzędowych wiąże się zatem z ich mocą dowodową określoną w art. 76 § 1 k.p.a. W konsekwencji trzeba pamiętać, że dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Natomiast strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenie organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić (art. 76 § 3 k.p.a.). Już samo zatem domniemanie prawdziwości tego co wynika z zaświadczenia odzwierciedlającego treść wpisu w zamkniętej księdze, nakazuje przyjąć, że jest to dokument stanowiący podstawę uznania własności osób tam wskazanych.
Zgodnie z § 12 rozporządzenia egib, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:
1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;
2) prawomocnych orzeczeń sądowych;
3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;
4) ostatecznych decyzji administracyjnych;
5) dyspozycji zawartych w aktach administracyjnych;
6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. pkt 2.
Takim dokumentem w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wicewojewody z dnia [...] października 1979 r., nr [...] zatwierdzająca projekt wymiany gruntów m.in. w zakresie przebiegu granicy działek nr 195/4, nr 195/5, nr 195/6, nr 195/7 i nr 195/8, która nadal jest obowiązująca.
Problem w tym, że cała argumentacja wniosku i skargi opiera się na udokumentowanym twierdzeniu, że organy ewidencyjne popełniły kilkadziesiąt lat temu błąd polegający na połączeniu parcel gruntowych o różnym stanie własności w jedną działkę ewidencyjną.
Już choćby w dołączonej do skargi opinii z dnia 21 listopada 2019 r. sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym przez Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt I Ns [...], biegły sądowy geodeta T. W. stwierdził, że pierwotnie własność części działki nr 195/1 została uregulowana postanowieniem Ns [...] z dnia 11 stycznia 1968 r. wraz z postanowieniem II Ns [...] z dnia 6 czerwca 1971 r., gdzie na rzecz . T. zostały przydzielone p.gr. 224/13, 284/3, 291/21 o powierzchni 0,6250 ha, na rzecz F. T. zostały przydzielone p.gr. 291/22, 219/1, 216/1, p.b. 9/1 o łącznej powierzchni 0,6250 ha. Podczas kompleksowych uwłaszczeń wykonano odnowienia ewidencji gruntów, przechodząc z mapy katastralnej w skali 1:2880 na mapę ewidencyjną w skali 1:2000. Przechodząc na system działkowy utworzono działkę 195/1, w obszar której włączono (poza ww działkami stanowiącymi własność L. T.) p.gr. 882/1 objętą LWH [...] gm. kat. S. Tak utworzoną działkę nr 195/1 o powierzchni 0,71 ha objęto postępowaniem wymiany gruntów jakby w całości stanowiła własność L. T.. Do wymiany weszła także stanowiąca własność Skarbu Państwa dz. 195/2 (k. 56 – 57, 60, 61 akt adm.).
Skarżący zarzucił w swoim wniosku, że sytuacja prawna dawnej pgr. 882/1 nie jest jednoznaczna w świetle dokumentów geodezyjnych. Zakwestionował włączenie pgr. 882/1 do dz. 195/2 przed wymianą. Powołał się w tym zakresie na mapę z dnia 19 stycznia 1978 r., która nie znosi pgr. 882/1 do dz. 195/2. Wyjaśnił także, że mapa z dnia 11 lipca 1980 r. stanowi, że parcela ta została do niej jednak włączona. Obie mapy wg niego zalegają w KW [...] i nie są dostępne dla Sądu, gdyż nie były przedmiotem analizy organów w toku postępowania. Istotny w tym zakresie jest dokument zalegający w aktach administracyjnych na k. 68 i 69 będący zawiadomieniem o wpisie własności przedmiotowych działek do ksiąg wieczystych na podstawie decyzji o podjęciu i zatwierdzeniu wymiany gruntów. Podstawą geodezyjną wpisów do ksiąg wieczystych działek z wymiany były dwa wyrysy z mapy ewidencyjnej z 10 kwietnia 1980 r. i z 10 stycznia 1979 r. Dokumentów tych też organy nie analizowały.
Zdaniem Sądu organy uchyliły się od samodzielnego zbadania w sposób szczegółowy czy doszło do błędu w postaci włączenia parceli nr 882/1 do działek o innym stanie własności i kiedy. Nie wyjaśniły na podstawie jakich dokumentów geodezyjnych, dostępnych stronom i Sądowi, wyznaczono granice działek po wymianie gruntów. Biorąc pod uwagę reguły z art. 8 i art. 9 k.p.a. w sprawie, w której działania administracji doprowadziły najprawdopodobniej co najmniej do trudności z legitymowaniem się w obrocie swoją własnością, takie szczegółowe precyzyjne odniesienie się do treści wniosku było konieczne.
Zupełnym kuriozum jest opinia geodety S. K. (k. 84) będąca podstawą rozstrzygnięć organów. Zawiera ona, wg swojej treści synchronizację dawnej parceli nr 882/1 z aktualnymi działkami ewidencyjnymi.
Takiej synchronizacji tymczasem w niej po prostu brak. Na załączniku graficznym (k. 83) wykazano jedynie "zasięg" pgr 882/1, a nie obrys parceli. Brak także dokładnej synchronizacji katastralnej, tj. elementem jakich działek ewidencyjnych jest dawna pgr 882/1. Opinia ta zawiera także błędy rzeczowe. Np. wg opiniującego powstałe po wymianie działki 195/4-8 stanowiły własność Skarbu Państwa. Tymczasem dz. 195/4 z wymiany przeszła na L. T.
Biegły konstatuje w nieuprawniony sposób, że winą właścicieli hipotecznych pgr 882/1był brak jej wpisu w ewidencji gruntów, a w efekcie, jak wadliwie przyjmuje utratę jej własności, bo tak należy rozumieć passus o niemożności powoływania się na własność hipoteczną.
Sąd oczywiście podziela stanowisko WINGiK, że w prowadzeniu ewidencji obowiązuje zasada aktualności. Jednakże w stanie faktycznym sprawy nie można wykluczyć, że na skutek decyzji o zatwierdzeniu wymiany gruntów powstały działki ewidencyjne, które nie obejmowały parceli 882/1. Brak pewności w tym zakresie wynika z nieodniesienia się przez organy do twierdzeń skarżącego, jak i autorytatywnego negatywnego przesądzenia tej kwestii, bez powołania się na dokumenty źródłowe.
Inaczej rzecz ujmując, dla aktualnych działek ewidencyjnych obejmujących dawną pgr 882/1 kluczowe znaczenie ma wynik postępowania o wymianę gruntów. Rację ma organ przyjmując, że granice działek wynikające z tego postępowania są wiążące. Dlatego tak istotne jest ustalenie w dokumentach źródłowych z wymiany (opisanych wyżej) tej kwestii. Jeżeli pgr 882/1 nie wchodziłaby do żadnej z działek powstałych po wymianie, w całości lub w części, to utworzenie nowej działki ewidencyjnej kosztem istniejących aktualnie byłoby usunięciem błędu, dopuszczalnym stosownie do § 45 rozporządzenia egib.
Sąd nie podziela prezentowanego niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych kategorycznego poglądu, że nigdy nie jest aktualizowaniem ewidencji wprowadzanie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy (wyrok NSA z: 14.11.2007 r., I OSK 1488/06; 11.3.2008 r., I OSK 350/07; 30.9.2011 r., I OSK 1628/10, cbosa. Tym samym podstawą do dokonania wpisu zgodnie z wnioskiem nie mogły stanowić sporządzone w oparciu o materiały historyczne opracowanie geodezyjne, ani zamknięta księga gruntowa Lwh [...], ani umowa darowizny z 16 lipca 1935 r., na co wyraźnie wskazał Sąd I instancji w prawomocnym wyroku II SA/Rz 1131/11. Wszystkie te dokumenty odwoływały się bowiem do stanu prawnego, zaistniałego przed założeniem ewidencji gruntów w 1976 r. dla obrębu nr [...]. (prekluzja stanu faktycznego, ustalonego prawomocnym wyrokiem II SA/Rz 1131/11; art. 170 ppsa). Sąd w wyroku II SA/Rz 1131/11 wiążąco wskazał, że podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu, a żaden z dokumentów wskazanych przez skarżącą nie był późniejszy niż te, które posłużyły do wpisów dokonanych przed złożeniem wniosku z 16 maja 2008 r. i 19 maja 2008 r. (tak NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r., I OSK 2087/13).
W sprawie, takiej jak niniejsza, teoretycznie byłoby to możliwe. Ustalenie granic prawnych z wymiany gruntów na podstawie decyzji, zgodnie z jej treścią i możliwe, wyodrębnienie obszaru, nie objętego decyzją o zatwierdzeniu wymiany, rodziłoby konieczność po pierwsze wyodrębnienia działki ewidencyjnej, po drugie, jeśli to możliwe ujawnienie jej właściciela. Nie mielibyśmy do czynienia ze sporem o własność, a jedynie usunięciem błędu w przebiegu granic działek ustalonym odmiennie niż wynikałoby to z decyzji o wymianie gruntów. Zagadnienie tytułu własności do takiej działki byłoby rzeczą wtórną. Właściciel jej legitymując się odpisem z zamkniętej księgi dawnej mógłby tam swoją własność ujawnić. Sąd zwraca uwagę, że wniosek w tej sprawie nie obejmuje wpisu własności w ewidencji na rzecz skarżącego czy jego poprzedników prawnych a jedynie obejmuje utworzenie działki ewidencyjnej. Jest to istotne, dlatego że dochodzenie praw na drodze cywilnej do nieruchomości jest warunkowane zaistnieniem przedmiotu tej własności w ewidencji. Właściciele nie mogą założyć księgi wieczystej dla niej, bez stosownych wpisów ewidencyjnych, map, na podstawie odpisu z zamkniętej księgi gruntowej, która jest tytułem własności (por. postanowienie SN z dnia 11 stycznia 2018 r., III CSK 373/16, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2014 r., V CSK 573/13).
W toczącym się postępowaniu o rozgraniczenie przed Sądem Rejonowym ustalenie granic zgodnie z życzeniem skarżącego w świetle aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego byłoby niemożliwe, jego własność nie była przedmiotem postepowania administracyjnego o rozgraniczenie (por. pytanie prawne do SN - Sądu Okręgowego w Krakowie, III CZP 92/19). Sąd zwraca także uwagę na brak jakichkolwiek ustaleń co do objętej wnioskiem pgr 382/1, co przesądza o nierozpoznaniu całości wniosku.
Stan faktyczny sprawy jest wątpliwy, ustalony z obrazą art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.
Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.