II SA/Rz 1485/24

II SA/Rz 1485/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 81c ust. 2, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. M. i S. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 września 2024 r. nr OA.7721.19.18.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 9 lipca 2024 r. nr NB.5160.23.2018.AP; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących D. M. i S. M. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.M. i S.M. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 5 września 2024 r. nr OA.7721.19.18.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Jak wynika z akt sprawy, na wniosek N.K. (dalej: "Wnioskodawczyni") zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [....] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].
W trakcie postępowania przeprowadzono w dniu 18 kwietnia 2018 r. oględziny, podczas których ustalono, że na działkach nr [...] i [...] usytuowany jest garaż wzniesiony przez Skarżących na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 25 maja 2011 r., nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta [....]. Stwierdzono, że teren wokół garażu w pasie 12,78 m, na całej szerokości ww. działek utwardzony kostką brukową za wyjątkiem niewielkiej części po stronie zachodniej budynku. Utwardzenie jest wykonane w części ze spadkiem w kierunku ogrodzenia od strony północnej, a od wjazdu do garażu ze spadkiem w kierunku drogi dojazdowej. Ustalono również, że poziom terenu działek Inwestorów jest 25 cm wyższy od poziomu działek nr [...] i [...], z którymi graniczą od strony północnej. Inwestorzy w dniu 23 lutego 2018 r. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy ww. garażu, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Na podstawie porównania dokumentacji projektowej ze stanem faktycznym stwierdzono, że projekt nie przewidywał utwardzenia działek kostką brukową, tylko stabilizację żwirem.
W toku postępowania wyjaśniającego została przedstawiona opinia techniczna sporządzona przez biegłego R.B., dotycząca ww. garażu wraz z urządzaniami odprowadzającymi wody opadowe z terenu utwardzonego kostką brukową wokół budynku, opracowana w 2020 r. Opinia zawierała obliczenia, na podstawie których jej autor stwierdził, "że został spełniony warunek umożliwiający odprowadzenie wód opadowych z terenów utwardzonych kostką brukową na tereny utwardzone żwirem, który jest mocno przepuszczalny, bez przedostawania się wód opadowych na grunty działek sąsiednich."
Z kolei w następnej opinii, opracowanej w lipcu 2021 r., na podstawie wykonanych obliczeń biegły ten stwierdził, że w zlewni południowo-wschodniej (powierzchnia 163m2 utwardzona kostką brukową) warunek umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działkę inwestora nie zostaje spełniony, powodując przedostawanie się wód opadowych na grunty działek sąsiednich. Z opinii wynikało, że wody opadowe z utwardzonej kostką brukową powierzchni równej 163 m2 są w całości kierowane na drogę dojazdową betonową, z której tylko 11 m2 jest własnością Państwa M. (dz. nr [...]). Z ww. drogi wody mogą spływać w kierunku ulicy [...] oraz na działkę [...]. Wnioski sformułowane w ww. opracowaniu potwierdziły wcześniejsze ustalenia poczynione przez organ I instancji, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 maja 2021 r.
Postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. nr [...], PINB nałożył na Skarżących obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, która określi jakość robót budowlanych wykonanych na działkach nr ewid. [...] i [...], obejmujących utwardzenie terenu kostką brukową, poprzez wskazanie sposobu zagospodarowania na terenie należącym do inwestora, wód spływających z ww. utwardzenia na drogę dojazdową. Organ stwierdził, że utwardzenie ww. działek zostało wykonane z naruszeniem § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 1065, dalej: "rozporządzenie"), który w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Tymczasem z dokonanych ustaleń wynikało, że wody z utwardzenia odprowadzane są na teren działek sąsiednich.
W wyniku rozpoznania zażalenia Skarżących, PWINB postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z dnia 14 października 2021 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 399/22, uchylił zarówno postanowienie PWINB, jak i poprzedzające je postanowienie PINB. Sąd stwierdził, że istotne wątpliwości budziło zestawienie uzasadnień ww. postanowień w zakresie rozwiązań projektowych, jakie powinny się znaleźć we wspomnianej ekspertyzie. Wskazał, aby ponownie rozpatrując sprawę, organy nadzoru dokonały oceny, w jaki sposób, za pośrednictwem jakich czynności lub robót budowlanych, możliwe jest doprowadzenie spornego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku stwierdzenia konieczności wezwania inwestora do przedstawienia stosownego opracowania lub ekspertyzy technicznej, w sposób precyzyjny określiły jej zakres przedmiotowy.
Rozpatrując sprawę ponownie, PINB postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...], nałożył na Skarżących obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 lipca 2023 r. ekspertyzy technicznej, która określi jakość robót budowlanych wykonanych na ww. działkach nr ewid. [...] i [...], obejmujących utwardzenie terenu kostką brukową, poprzez wskazanie jakie roboty budowlane należy wykonać przy przedmiotowym utwardzeniu, aby doprowadzić go do stanu zgodnego z przepisami, tj. aby wody opadowe spływające z wykonanego utwardzenia zostały w całości zagospodarowane na działce inwestora. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2023 r. nr [...], PWINB utrzymał ww. postanowienie w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1234/23 oddalił wniesioną przez Skarżących na ww. postanowienie skargę.
Pismem z dnia 8 maja 2024 r., PINB wezwał Skarżących do przedłożenia ekspertyzy w terminie 14 dni, informując, że w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku, rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Wnioskiem z dnia 31 maja 2024 r. Skarżący zwrócili się o przedłużenie terminu do przedłożenia ekspertyzy do dnia 21 czerwca 2024 r., motywując go problemem ze znalezieniem specjalisty, który w tak krótkim czasie będzie w stanie wykonać opinię. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2024 r., PINB odmówił zmiany postanowienia z dnia 28 lutego 2023 r., w części dotyczącej terminu przedłożenia ww. ekspertyzy, wskazując, że Zobowiązani co najmniej od dnia 5 marca 2024 r., po wyroku WSA w Rzeszowie, winni byli przystąpić do opracowania ekspertyzy, a ponadto od 2021 r. byli świadomi, że wykonane utwardzenie narusza obowiązujące przepisy.
Następnie PINB, decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. nr NB.5160.23.2018.AP, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej: "u.P.b.") i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), nakazał Skarżącym rozbiórkę utwardzenia z kostki brukowej na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [....], na powierzchni F2=163m2 uwidocznionej na załączniku do decyzji, stanowiącym wyciąg z Opinii technicznej sporządzonej przez R.B. w lipcu 2021 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Skarżący oraz Wnioskodawczyni.
Skarżący w swoim odwołaniu zarzucili, że decyzja o charakterze nakazującym rozbiórkę części obiektu budowlanego może być wydana wyłącznie gdy nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem, czego ich zdaniem na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić nie można. Podnieśli również, że konieczna jest ekspertyza innego biegłego, biorąc pod uwagę fakt, że biegły R.B. od początku wykonywania opinii w sprawie zmienił swoje wnioski w sposób skrajny. Zakwestionowali również fakt nieprzedłużenia terminu do przedłożenia ekspertyzy.
Z kolei zdaniem Wnioskodawczyni organ powinien zobowiązać Skarżących do rozbiórki bądź przesunięcia garażu, ponieważ umieszczony jest on w zbyt bliskiej odległości od jej budynku mieszkalnego. Nadmieniła przy tym, że organ nie ustalił prawidłowego przebiegu granicy działek jej oraz Skarżących, który to przebieg ustalił biegły w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. sygn. sprawy [...]. Zwróciła również uwagę, że garaż przesłania okna na parterze oraz piętrze jej budynku mieszkalnego, doprowadzając tym do ograniczenia ich dziennego nasłonecznienia, co nie zostało poddane analizie. Podniosła także kwestię naruszenia przepisów przeciwpożarowych z uwagi na nieprawidłowe usytuowanie garażu.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołań, PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 września 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie podał, że z uwagi na fakt wszczęcia postępowania w dniu 21 marca 2018 r., zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.
Następnie PWINB wskazał, że sporny garaż wzniesiony został na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia 25 maja 2011 r. udzielającej pozwolenia na budowę, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nie wniósł sprzeciwu. Organ wyjaśnił, że wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oznacza, że nie można Inwestorowi zarzucić naruszenia przepisów prawa, zatem zarzuty odwołania Wnioskodawczyni dotyczące usytuowania garażu nie znajdują uzasadnienia. Budynek został zinwentaryzowany przez geodetę uprawnionego, który dokonywał pomiarów i oceny zgodności usytuowania obiektu w oparciu o osnowę geodezyjną ulicy [...]. Dokument geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej został wprowadzony do ewidencji materiałów zasobu 22 lutego 2018 r. pod nr identyfikatora [...] i nie został w żaden sposób podważony. Natomiast powoływane przez Wnioskodawczynię wyroki Sądów oraz opinia geodezyjna dotyczą sporu granicznego w zakresie granic między działkami [...] i nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania.
Organ odwoławczy stwierdził dalej, że bezsprzeczny w sprawie pozostaje fakt wykonania przedmiotowego utwardzenia terenu kostką brukową z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy. Wykonane utwardzenie uniemożliwia odprowadzanie wód opadowych na działkę Inwestora, powodując przedostanie się wód opadowych na grunty działek sąsiednich, naruszając przy tym § 28 i § 29 rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane obejmujące utwardzenie terenu kostką betonową zostały zakończone, nie wstrzymano postanowieniem ich prowadzenia. Skarżący nie przedłożyli nakazanej prawomocnym postanowieniem PINB z dnia 28 lutego 2023 r. ekspertyzy technicznej, zaś zasadność nałożenia tego obowiązku została zaaprobowana przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1234/23. PWINB wskazał, że wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 kwietnia 2024 r., co w ocenie organu pozwalało uznać termin na przedłożenie ekspertyzy technicznej za wystarczający do wykonania obowiązku.
W ocenie PWINB, organ I instancji prawidłowo wskazał, że przywołane przez autora przedłożonej w toku postępowania opinii wnioski i zalecenia w większości wymagają wykonania nowych urządzeń budowlanych, co dyskwalifikuje do ich zastosowania nakazu objętego decyzją wydawaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący zarzucili organowi naruszenie:
1. art. 51 ust 1 pkt 1 u.P.b. poprzez nakazanie rozbiórki, w sytuacji gdy decyzja o charakterze nakazującym rozbiórkę części obiektu budowlanego może być wydana wyłącznie gdy nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem, czego na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić nie można;
2. art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.P.b. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o opinię R.B. z lipca 2022 r., w sytuacji, w której o ile organ wzywał Skarżących do przedłożenia dodatkowej opinii, czego z uwagi na brak możliwości wykonania w zbyt krótkim terminie nie dokonano, o tyle nie zauważył konieczności wyjaśnienia dodatkowej kwestii w oparciu o ekspertyzę innego specjalisty, z pominięciem obowiązku uwzględnienia, że zbieranie i ocena dowodów są przede wszystkim proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie wyrażonym w zasadzie prawdy obiektywnej;
3. art. 81 c. ust 2 u.P.b. poprzez wydanie decyzji nakładającej nakaz rozbiórki tak sporej części kostki brukowej, bez wystarczających ustaleń, co sprawia, że decyzja ta jest dowolną, zbyt rygorystycznie traktującą własność Skarżących, a obszar nakazany do rozbiórki nie został w całości zweryfikowany;
4. art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny; podnieśli, że wydana w sprawie opinia winna zostać poddana weryfikacji pod kątem tego czy na jej podstawie można wydać merytoryczną decyzję kończącą postępowanie, w tym uwzględniać prawo strony do wypowiedzenia się w zakresie wydanej opinii;
5. art. 7a § 1 k.p.a., wobec nieuwzględnienie i niezastosowanie normy nakazującej w przypadku postępowania administracyjnego którego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony; zarzucili, że organ nie wyjaśnił, co budziło wątpliwości i dlaczego pierwsza opinia R.B. została poddana negatywnej ocenie oraz, że kolejna opinia uzupełniająca wydana została w okolicznościach podejmowania wobec tego biegłego postępowania dotyczącego jego odpowiedzialności zawodowej, z powodu czego zmienił skrajnie swoje stanowisko w sprawie, co pogłębia brak zaufania do organu uzyskującego ekspertyzę w wyniku przymusu i presji, a treść opinii i jej wnioski stawia pod znakiem zapytania;
6. art. 7b k.p.a., poprzez brak współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy;
7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
8. art. 9 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została uwzględniona, ponieważ w ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania nie zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki utwardzenia z kostki brukowej na działkach Skarżących na powierzchni 163m2.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że na Skarżących został w sposób ostateczny i prawomocny nałożony obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, która miała określić jakość robót budowlanych wykonanych na działkach nr ewid. [...] obr. [...], obejmujących utwardzenie terenu kostką brukową, poprzez wskazanie jakie roboty budowlane należy wykonać przy przedmiotowym utwardzeniu, aby doprowadzić go do stanu zgodnego z przepisami, tj. aby wody opadowe spływające z wykonanego utwardzenia zostały w całości zagospodarowane na działce inwestora. Obowiązek ten został nałożony na mocy ostatecznego postanowienia Podkarpackiego WINB z 1 czerwca 2023 r. nr [...]. Skarga na to postanowienie została oddalona przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1234/23. Wspomnieć należy, że postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku w zakresie ekspertyzy technicznej zostało wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem WSA w Rzeszowie z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 399/22. Nie budzi wątpliwości, że na wcześniejszym etapie postępowania Skarżący przedstawili również opinię techniczną R.B. z lipca 2021 r., która zakładała konieczność budowy szczelnego zbiornika retencyjnego o pojemności 1,4 m3 lub studni chłonnej z siecią drenarską, rozprowadzającą wodę do gruntu. Zatem na mocy ostatecznego postanowienia z 1 czerwca 2023 r. nr [...] Skarżący zostali zobowiązani do przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej. Nie budzi również wątpliwości, że Skarżący nie wywiązali się z obowiązku nałożonego na mocy ww. postanowienia PWINB z 1 czerwca 2023r. i nie przedłożyli ekspertyzy technicznej. Po bezskutecznym wezwaniu do wykonania ww. obowiązku PINB wydał decyzję o nakazie rozbiórki utwardzenia o pow. 163 m2 a organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Oceniając legalność zapadłych w sprawie rozstrzygnięć należy wskazać, że przepis art. 81c ustawy Prawo budowlane normuje zarówno przesłanki do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz (ust. 2), jak i konsekwencje nie wykonania ww. obowiązku (ust. 4).
Zgodnie więc z art. 81c ust. 4 u.P.b., w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Należy więc w pierwszej kolejności podkreślić, że unormowaną w prawie konsekwencją nie wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, lecz możliwość zlecenia przez organ wykonania na koszt osoby zobowiązanej ekspertyzy lub opinii. Wprawdzie w art. 81c ust. 4 u.P.b. użyto sformułowania "może" a orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodne, że przepis ten nie rodzi "obowiązku" zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej, to jednak zawartego w tym przepisie sformułowania nie można odczytywać jako pozostawienie organowi dowolności. Trzeba mieć na uwadze zarówno spoczywający na Organach obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak i cel postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.01.2022 r., II SA/Go 978/21, LEX nr 3306869).
W niniejszej sprawie Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego nie skorzystano z możliwości zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt zobowiązanych, przewidzianej w art. 81c ust. 4 u.P.b. Zamiast tego orzekły o nakazie rozbiórki utwardzenia w sytuacji, gdy niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 2 u.P.b. nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 10 lipcach 2017 r., II SA/Gl 325/17, przekroczenie terminu do dostarczenia ekspertyzy budowlanej zgodnie z art. 81c ust. 4 p.b., rodzi jedynie obowiązek zlecenia przez organ wykonania tego dokumentu na koszt osoby zobowiązanej. W żadnym wypadku nie jest to podstawa do wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego (LEX nr 2328443.).
W tym kontekście sprawy należy przywołać stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., II OSK 991/13). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1877/11).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Organ II instancji stwierdził, że orzeczony nakaz znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w opracowaniu eksperta. Jednak jedyne opracowania eksperta, jakie zostały zgromadzone w materiale dowodowym to:
- opinia techniczna z czerwca 20202r., w której ekspert stwierdził, że woda z placów utwardzonych podlega rozsączeniu na działce inwestora;
- opinia techniczna z lipca 2021r., w której ekspert zalecił w celu zagospodarowania nadmiaru wody budowę szczelnego zbiornika retencyjnego o poj. 1,4 m3 lub budowę studni chłonnej z siecią drenarską.
Zatem wbrew wskazaniom zawartym w zaskarżonej decyzji w aktach sprawy nie znajduje się ekspertyza, która wskazywałaby na konieczność rozbiórki spornego utwardzenia. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby zachodziła tego rodzaju okoliczność, która nakazywałaby rozbiórkę utwardzenia na takiej powierzchni.
Organ II instancji stwierdził natomiast, że aby nakazać wykonanie robót budowlanych z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. należało uzupełnić materiał dowody o ekspertyzę techniczną. Wobec takiego stanowiska Organu należało więc zastosować art. 81c ust. 4 u.P.b., bowiem możliwą sankcją za nieprzedłożenie ekspertyzy technicznej nie jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, lecz wykonanie potrzebnej ekspertyzy na koszt zobowiązanego.
Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem Organu II instancji, że przedłożone w opinii wnioski w większości wymagają wykonania nowych urządzeń budowlanych, co dyskwalifikuje ich do zastosowania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie celem postępowania naprawczego było doprowadzenie spornego utwardzenia do stanu zgodnego z przepisami, przy czym jego wykonanie nie wymagało uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z kolei § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) przewiduje, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Skoro więc celem niniejszego postępowania było doprowadzenie spornego utwardzenia do stanu zgodnego z § 28 ww. rozporządzenia to należy konsekwentnie przyjąć, że w ramach możliwego do nałożenia nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. mieści się wykonanie zbiornika retencyjnego lub dołu chłonnego, wprost przewidzianego w § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że Organy z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. wydały nakaz rozbiórki utwardzenia z kostki brukowej o pow. 163 m2. W sprawie nie wykazano, by nie zachodziła żadna inna możliwość doporowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jak tylko poprzez rozbiórkę części obiektu budowlanego. Jak wskazano już powyżej, podstawą do wydania nakazu rozbiórki nie może być okoliczność braku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Organy nie skorzystały z możliwości przewidzianej w art. 81c ust. 4 u.P.b. i nie rozważyły możliwości nałożenia na Skarżących obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Z tych przyczyn Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskrzonej decyzji oraz decyzji PINB z 9 lipca 2024r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Sąd na rzecz Skarżących zasądził solidarnie kwotę 1014 zł tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (34 zł).