II SA/Rz 1478/22

II SA/Rz 1478/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 37 ust. 2 pkt 2 , art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 września 2022 r.nr I-XIII.7721.5.2.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda") decyzją z 15 września 2022 r. znak I-XIII.7721.5.2.2021, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.Z. od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta"/ "organ I instancji") Nr 583/2017 z dnia 18 października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla S.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], obejmującego "Budowę stacji paliw, wraz z budynkiem usługowym i infrastrukturą towarzyszącą na działkach numer ewidencyjny [...], [...] w miejscowości [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]", uchylił decyzję Starosty z 18 października 2017 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że od decyzji Starosty z 18 października 2017 r. odwołanie wniosła M.Z. Wojewoda, decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. umorzył postępowanie odwoławcze, nie uznając wymienionej za stronę postępowania. Na skutek skargi M.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Rzeszowie (dalej: "WSA") wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 392/18, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1294/19, oddalił skargę kasacyjną S.B. (dalej: "Skarżący"). W powołanym wyroku WSA wskazał na art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane z którego wynika, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu (wykorzystaniu danego terenu) i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawem takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Organ powinien rozważyć także, jaki wpływ na postępowanie ma fakt, że wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. WSA wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wójta Gminy [...] z 22 sierpnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda rozpoznając sprawę uznał, że omawiany wyrok nie wiąże organu rozpoznającego ponownie sprawę z uwagi na to, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy; w toku postępowania ustalono bowiem, że inwestycja została zakończona, a Skarżący dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy stacji paliw wraz z budynkiem usługowym oraz infrastrukturą towarzyszącą. O działaniach takich poinformował Wojewodę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Woli pismem z 29 lipca 2022 r. znak NB.1.0714.11.2022. Fakt przyjęcia obiektu do użytkowania na podstawie zgłoszenia wskazuje, że wykonano już wszystkie roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, a wobec tego postępowanie prowadzone przed organami administracji architektoniczno-budowlanej stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b."), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Skarżącego, który wpłynął do Starosty w dniu 16 sierpnia 2017 r. W dniu wejścia w życie wspomnianej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego, tj. w dniu 19 września 2020 r., sprawa wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji paliw nie była jeszcze zakończona. Mając natomiast na uwadze poprzednie brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2, a także art. 28 ust. 1 P.b., w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych inwestycji Wojewoda stwierdził, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę udziela więc inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia procesu budowlanego oraz zatwierdza projekt budowlany, który z kolei określa parametry projektowanej inwestycji. Jeśli zatem roboty zrealizowano, organ architektoniczno - budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę. Przy czym orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę. Możliwe jest zatem prowadzenie postępowania naprawczego. Ponadto Wojewoda wskazał, że Wójt Gminy [...] pismem z 9 sierpnia 2022 r. poinformował, że prowadzone jest ponowne postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego Skarżący nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, co stanowi naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. Zgodnie z tym przepisem do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana. Według zaś art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana. Zatem jedynym właściwym postępowaniem w takiej sytuacji było powyższe rozstrzygnięcie Wojewody.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
a) art. 37 ust. 2 pkt 2 zd. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. poprzez uznanie, że zakończenie budowy i uzyskania przez inwestora decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw w [...] czyni postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym, co skutkowało uchyleniem pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 zd. 2 P.b. decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.
b) art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów P.b. i uznanie, że uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw w miejscowości [...] (dalej: "warunki zabudowy") poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, skutkuje koniecznością uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania I instancji, w sytuacji, gdy uchylenie warunków zabudowy stanowi jedynie przesłankę do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, na podstawie wskazanych przepisów K.p.a., które winno zostać przez Organ rozpatrzone merytorycznie, a w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji, winna zostać wydana nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy.
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia sprawy, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 392/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1294/19, zwłaszcza przez pominięcie analizy obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w związku z tym nieustalenie czy faktycznie należy uznać M.Z. za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, a w dalszej konsekwencji bezpodstawnym uchyleniem pozwolenia na budowę.
b) art. 104 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, jakim było - w pierwszej kolejności - ustalenie, czy po analizie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji należy faktycznie uznać M.Z. za stronę postępowania w przedmiocie Pozwolenia na budowę, a także-w drugiej kolejności - czy materialne zarzuty do pozwolenia na budowę, zawarte w odwołaniu M.Z. z dnia 27 października 2017 r. zasługują na uwzględnienie, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem pozwolenia na budowę,
c) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania obligatoryjnie z urzędu do czasu zakończenia przez Wójta Gminy [...] postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i uznanie, że uchylenie warunków zabudowy uzasadnia uchylenie pozwolenia na budowę, co skutkowało przedwczesnym wydaniem zaskarżonej decyzji.
Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, powołując się na poglądy doktryny Skarżący podniósł, że zakończenie budowy nie wyłącza konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 2 P.b., co wprost wynika z treści znowelizowanego ust. 2. Jeżeli przykładowo zakończono budowę, ale po tym fakcie stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany rozpatrzyć pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę (będący podstawą wydania decyzji, która jednak później została wyeliminowana z obrotu prawnego) i wydać (albo odmówić wydania) pozwolenie na budowę. Organ rażąco naruszył przepisy postępowania, uchylając pozwolenie na budowę i umarzając postępowanie organu I instancji bez jakiejkolwiek analizy merytorycznej, eliminując z obrotu prawnego decyzję kluczową dla procesu inwestycyjnego i narażając tym samym interes Skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia, że organ uznał za właściwe zastosowanie przepisów obowiązujących przed nowelizacją prawa budowlanego, wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w związku z treścią art. 25 tejże ustawy, zgodnie z którym w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Mimo że w brzmieniu art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. sprzed 2020 r. nie znajdowała się norma, zgodnie z którą decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, to jednak konieczność ponownego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku jej wyeliminowania z obrotu prawnego w ówczesnym systemie prawnym wynikała z zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady trwałości decyzji administracyjnej, co utrwaliło się w orzecznictwie. Przyjęło ono, że sam fakt stosowania art. 37 ust, 2 pkt 2 P.b. w brzmieniu sprzed (...) września 2020 r. nie może prowadzić do uznania, że w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę staje się zawsze bezprzedmiotowe. Nawet nie uwzględniając powyższej zmiany omawianego przepisu dopuścić należy możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji już zrealizowanej, w sytuacji gdy zrealizowana została ona na mocy ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroku sądu administracyjnego.
Skarżący podniósł, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie może zostać uznane za sprawę wszczętą i niezakończoną przed 2020 r., postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji w [...] zakończone zostało ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 stycznia 2018 r., znak: l-XIII.7721.5.5.2017. Natomiast postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r. i winno obejmować zagadnienia czysto proceduralne, a zwłaszcza analizę, czy M.Z. może zostać uznana za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto jeżeli Wojewoda uznał postępowanie za bezprzedmiotowe ze względu na zakończenie budowy i uzyskania pozwolenie na użytkowanie, to winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., nie zaś uchylić pozwolenie na budowę, co de facto stanowiło rozstrzygnięcie sprawy na korzyść odwołującej się M.Z..
Wojewoda niesłusznie przyjął, że w wyniku zmiany stanu faktycznego nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia sprawy, zawartymi wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 392/18 oraz wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1294/19. Organ winien w pierwszej kolejności przeprowadzić analizę obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ocenić, czy należy uznać M.Z. za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie można bowiem w żaden sposób kwestionować pozwolenia na budowę. Dopiero po ewentualnym uznaniu M.Z. za stronę postępowania organ mógłby przejść do merytorycznej oceny materialnych zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 27 października 2017 r. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zadecydować, czy zaistniała podstawa do uchylenia pozwolenia na budowę. Obu tych faz Wojewoda zaniechał, czym rażąco naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności). Wojewoda nie rozpoznał w żadnym stopniu istoty sprawy, bowiem postępowanie wyjaśniające ograniczył do ustalenia, że inwestor zakończył budowę i uzyskał pozwolenie na użytkowanie, co według niego uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Jednak zdaniem Skarżącego uchylenie warunków zabudowy nie może stanowić bezpośredniej przesłanki uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania I instancji w przedmiocie jego wydania. Organ wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę na podstawie przepisów, które w niniejszym postępowaniu nie będą miały zastosowania (art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b.), bowiem Skarżący uzyskał już pozwolenie na budowę i w oparciu o tę decyzję zrealizował inwestycję. Uchylenie warunków zabudowy stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na mocy art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W takim wypadku organ zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzyga o istocie sprawy, a kończąc postępowanie, na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. albo odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji; albo uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ta procedura nie została zastosowana. Trwało natomiast postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec tego Wojewoda na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien obligatoryjnie z urzędu zawiesić postępowanie do czasu wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a po jego uzupełnieniu rozstrzygnąć merytorycznie niniejsze postępowanie z uwzględnieniem nowowydanej decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności.
I. Stan sprawy jest następujący. Decyzją z dnia 18 października 2017 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącemu pozwolenia na budowę szczegółowo opisanej na wstępie inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wniosła M.Z., której Wojewoda nie uznał za stronę postępowania i decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r., umorzył postępowanie odwoławcze. Na skutek skargi M.Z., WSA wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 392/18, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, a NSA, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1294/19, oddalił skargę kasacyjną Skarżącego. W powołanym wyroku WSA wskazał na art. 3 pkt 20 P.b. z którego wynika, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu (wykorzystaniu danego terenu) i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawem takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Natomiast NSA, uzupełniając wytyczne WSA zwrócił uwagę, że określając obszar odziaływania przedmiotowego obiektu organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko dane wynikające z projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego dla całego zamierzenie budowlanego realizowanego etapowo (art. 33 ust. 1 P.b.), ale także ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewoda, rozpoznając ponownie sprawę uznał, że nie jest związany tymi wyrokami, ponieważ nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy. Zmiana ta polega na tym, że inwestycja objęta decyzją Starosty z dnia 18 października 2017 r. została zakończona, a Skarżący dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy stacji paliw wraz z budynkiem usługowym oraz infrastrukturą towarzyszącą. Wobec tego odwołanie rozpoznał i zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę z 18 października 2017 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
II. W rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie ma art. 153 P.p.s.a., wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane (zob. np. wyrok NSA z dnia 245 marca 2021 r. sygn. I OSK 4162/18).
III. W realiach sprawy Wojewoda nie rozważył, czy M.Z. ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 18 października 2017 r. Natomiast bez jakiegokolwiek argumentacji w tym zakresie przyjął, że M.Z. jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i rozpoznał odwołanie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uprzednio, w decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r., Wojewoda zajął diametralnie odmienne stanowisko uznając, że wnosząca odwołanie nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę (decyzja Starosty z dnia 18 października 2017 r.) i na tej podstawie umorzył postępowanie odwoławcze. Zatem w tym stanie faktycznym rozpoznanie odwołania wymagało uprzedniego rozważenia zasadniczej kwestii, tj. dokonania oceny, czy M.Z. ma przymiot strony w sprawie, której dotyczy decyzja Starosty z dnia 18 października 2017 r. Bez rozważenia tego spornego zagadnienia, niedoduszanym było rozpoznanie odwołania podmiotu, co do którego brak jest ustaleń, czy jest on stroną postępowania. Wobec tego Sąd stwierdza, że Wojewoda rozpoznając odwołanie i przyjmując bez żadnego uzasadnienia, że M.Z. jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę decyzją z dnia 18 października 2017 r., bezpodstawnie nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach WSA sygn. II SA/Rz 392/18 oraz NSA sygn. akt II OSK 1294/19. Tym samym rażąco naruszył art. 153 P.p.s.a. co ma ten skutek, że zaskarżona decyzja podlega stwierdzeniu nieważności.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda najpierw poczyni ustalenia zgodnie z wytycznymi zawartymi w powołanych wyżej wyrokach. Dopiero po pozytywnym rozstrzygnięciu i ustaleniu, że M.Z. ma przymiot strony, rozważy zasadność odwołania. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w przypadku bezzasadności sformułowanych w odwołaniu zarzutów, okoliczność zakończenia budowy przez Skarżącego i dokonanie skutecznego zgłoszenia nie może skutkować decyzją o treści tożsamej z zaskarżoną. Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego naruszałoby bowiem zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym (art. 7 i art. 8 K.p.a.), bowiem skutki wadliwego rozstrzygnięcia Wojewody (decyzja z dnia 12 stycznia 2018 r.) zostałyby bezzasadnie przerzucone na Skarżącego.
Końcowo Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej wskazanych wyklucza ocenę pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.