II SA/Rz 1477/22

II SA/Rz 1477/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.401.ZP.1955.271.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.1241.171.2022; II. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 maja 2021 r., znak: GP 6730.21.2021; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej E. R. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi ER (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") z 22 września 2022 r. nr SKO.401.ZP.1955.271.2022, wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") ustalił na rzecz UH i AH warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz drogi wewnętrznej dojazdowej na działkach nr [...].
Następnie decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] wydana na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: "K.p.a.", Wójt zmienił na wniosek inwestorów opisaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia (nazwy inwestycji, numerów działek, na których ma zostać zrealizowana, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, rezygnacji z budowy budynku gospodarczego), uzasadnienia decyzji oraz linii rozgraniczających teren inwestycji określonych na załączniku graficznym. Z adnotacji dokonanej przez Wójta na egzemplarzu decyzji znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że rozstrzygniecie to stało się ostateczne 2 czerwca 2021 r.
Wnioskiem z 27 kwietnia 2022 r. ER zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zgłoszone żądanie Skarżąca podniosła, że Wójt w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał zgody stron na zmianę rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a. Ograniczył się jedynie do zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym, zastrzegając jednocześnie, że stawiennictwo nie jest obowiązkowe. Ponadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zmieniona przez Wójta również obciążona jest wadą nieważności, bowiem wydano ją pomimo braku spełnienia przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". To zaś wyklucza możliwość jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a.
Decyzją z 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.1241.171.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy, wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja z 22 września 2022 r. nr SKO.401.ZP.1955.271.2022.
W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do uwzględnienia żądania Skarżącej, bowiem decyzję Wójta – pomimo błędnego wskazania art. 155 K.p.a. jako podstawy zmiany decyzji – uznać należało za odpowiadającą prawu. Decyzje o warunkach zabudowy nie stanowią decyzji związanych i podlegają zmianie w trybie art. 155 K.p.a., niemniej podstawą zmiany takiej decyzji nie jest art. 155 K.p.a. Zmiana ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o przepisy szczególne w rozumieniu art. 155 K.p.a., czyli przepisy u.p.z.p. – jak wskazało Kolegium – w szczególności art. 61 u.p.z.p. Tym samym nawet gdyby strony postępowania w opisywanej sprawie wyrazili zgodę na zmianę decyzji, to i tak zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. byłaby niemożliwa, ponieważ Wójt nie mógłby tego zrobić bez zlecenia przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej. To zaś prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że stwierdzone naruszenie przepisów nie miało charakteru rażącego, co w konsekwencji obligowało do odmowy stwierdzenia wnioskowanej przez Skarżącą decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ER wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium, stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że Wójt – wbrew powołanej podstawie prawnej i wskazanej treści – wydał inną decyzję, która odpowiada prawu, a samo stwierdzone naruszenie przepisów nie ma charakteru rażącego.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawy uczyniono decyzję SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o zmianie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o nazwie : budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami zewnętrznymi, budynku gospodarczego oraz drogi wewnętrznej dojazdowej na działkach położonych w miejscowości [...].
Sąd potwierdza w pełni trafny zarzut skargi o błędnej ocenie legalności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] wyrażonej w skontrolowanych przez Sąd decyzjach SKO w obszarze przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż Wójt Gminy [...] na mocy objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji z dnia 13 maja 2021 r. zmienił swą ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 19 marca 2019 r. dla inwestycji : polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami zewnętrznymi, budynku gospodarczego oraz drogi wewnętrznej dojazdowej na działkach nr [...]. Wprowadzone przez Organ zmiany obejmowały nazwę inwestycji, numery działek, na których ma zostać zrealizowana, powierzchnię zabudowy, szerokości elewacji frontowej, rezygnacji z budowy budynku gospodarczego, linii rozgraniczających teren inwestycji określonych na załączniku graficznym. W podstawie decyzji zmieniającej Wójt powołał m.in. art. 155 K.p.a. zaś decyzja o zmianie została wydana na skutek złożenia przez inwestorów, tj. UH i AH wniosku o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (vide wniosek z dnia 9 kwietnia 2021 r.).
Ma rację Skarżąca pisząc, że SKO błędnie oceniło stan faktyczny sprawy stwierdzając w obu swych decyzjach, że Wójt objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję wydał nie na podstawie art. 155 K.p.a. lecz w trybie zwykłym. Ocena Kolegium jest zupełnie nieuprawniona wobec jednoznacznego brzmienia podstawy prawnej decyzji Wójta, w której jednoznacznie powołano art. 155 K.p.a., a także to, że decyzja zmieniająca została wydana jako wynik wniosku inwestorów o zastosowanie trybu nadzwyczajnego. W swym podaniu inwestorzy wyraźnie zaznaczyli, że ich żądanie dotyczy zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie : nazwy inwestycji, terenu inwestycji, wjazdu na działkę, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej. Ich podanie nie było wnioskiem o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, jako nieprawidłowo przyjęło to SKO, co stanowi to naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Ponieważ rozpatrzenie podania inwestorów polegało na dokonaniu zmiany w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a Wójt dokonał tej zmiany działając na podstawie art. 155 K.p.a., to zobligowany jego treścią winien był przed wydaniem decyzji uzyskać zgodę nie tylko wnioskodawców, ale także pozostałych stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W myśl art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest decyzją przyznającą prawa i nakładającą obowiązki stron postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi kwestii w tej sprawie, że Wójt wbrew wyraźnej treści art. 155 K.p.a. nie wystąpił do stron zakończonego ostatecznie postępowania z pytaniem czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji dotykającej ich interesu prawnego.
Kluczowy w tej sprawie problem stanowił przedmiot licznych wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W szczególności NSA w jednym ze swych wyroków stwierdza, że art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich określonych w tym przepisie przesłanek. Zgoda stron stanowi podstawowy warunek stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r. o sygn. II OSK 2293/21, LEX). Jednocześnie należy podkreślić, że w art. 155 K.p.a. nie chodzi tylko o zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale także o zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu.
Nie budzi żadnych wątpliwości sądu orzekającego, że zgoda stron na zmianę decyzji stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 K.p.a. Bez wyraźnego oświadczenia każdej z stron zakończonego procesu wyrażonego w tym przedmiocie modyfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej jest niedopuszczalna, choćby zostały spełnione pozostałe warunki ustawowe umożliwiające uchylenie lub zmianę. Dlatego powszechnie przyjmuje się, że uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 K.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 839 oraz powołane przez autorów orzecznictwo i piśmiennictwo).
Decyzja zmieniająca decyzję bez zgody stron jest oczywiście sprzeczna z literalną treścią art. 155 K.p.a. Trzeba też zauważyć, że w swych konsekwencjach prowadzi do naruszenia wywodzonej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. W przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy dokonanej w okolicznościach oczywistej obrazy zasady trwałości decyzji administracyjnej, jej skutki w sposób niedozwolony ingerują bez wymaganej zgody stron postępowania w istniejący w terenie ład przestrzenny i architektoniczny, czyli obszar zaliczany do sfery społeczno – gospodarczej oddziaływania rozstrzygnięć administracyjnych. Decyzja Wójta nie tylko została wydana bez zgody wszystkich stron postępowania ale także z naruszeniem istoty art. 155 K.p.a., która zakazuje ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ostatecznie już załatwionej mocą decyzji administracyjnej. Tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych nie mogą służyć jako zamiennik dla postępowania zwyczajnego i związanego z tym obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych.
WSA uznaje za dopuszczalną możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Chociaż jest to decyzja o charakterze związanym, to zawiera w swej osnowie elementy określane przez organ w sposób dyskrecjonalny. Jednakże nie oznacza to zgody na wprowadzanie w decyzji o warunkach zabudowy takich zmian, które byłyby wynikiem ponownie przeprowadzonej przez organ analizy urbanistyczno – architektonicznej (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r. o sygn. II OSK 2827/18, LEX). Tymczasem, w zakończonym przed Wójtem postępowaniu taka analiza została ponownie przeprowadzona, o czym świadczy dokument o treści : Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowiący załącznik do decyzji do zmiany decyzji o warunkach zabudowy znak : [...]. W ocenie Sądu, wprowadzenie do ostatecznej decyzji zmian na skutek ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi dodatkowy argument przekonujący za uwzględnieniem wniosku skarżącej strony o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Innymi słowy, w/w decyzja nie tylko została wydana bez zgody stron na zmianę, ale także po przeprowadzeniu w sposób niedozwolony przepisem art. 155 K.p.a. ponownego postępowania wyjaśniającego. Organ rozpoznając wniosek o zmianę decyzji ostatecznej za zgodą stron nie może dopuścić do sytuacji, w której doszłoby do uznaniowego i uzasadnionego wyłącznie interesem inwestora wprowadzeniem zmian w funkcji, czy też w parametrach zabudowy odmienne od wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p., a ustalonych w toku pierwotnego postępowania lokalizacyjnego w wyniku przeprowadzenia prawem wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak słusznie WSA w Warszawie w wyroku z 12 kwietnia 2022 r. o sygn. VII SA/Wa 262/22, LEX). W dotychczasowym orzecznictwie NSA dotyczącym analogicznych problemów przyjęto założenie, że zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest co do zasady dopuszczalna, lecz musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3215/18, CBOSA). Decyzja Wójta zmieniająca decyzję ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadziła do złamania powyższych zasad, co nie zostało należycie dostrzeżone przez SKO w obu wydanych przez ten organ decyzjach.
Z wyłożonych przyczyn SKO nieprawidłowo oceniło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. odmawiając stwierdzenia jej nieważności na wniosek strony skarżącej. Decyzje SKO zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w zaistniałych okolicznościach należało uwzględnić wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta.
Z tych przyczyn Sąd postanowił uwzględnić skargę i na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję SKO jak również decyzję ją poprzedzającą (pkt I sentencji wyroku). Ponadto, w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. WSA uwzględnił wniosek strony skarżącej i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie przewidzianych w P.p.s.a. środków sądowej weryfikacji decyzji administracyjnych było konieczne do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej wywołanej wnioskiem ER o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Skład orzekający WSA w pełni podziela pogląd wyrażony w literaturze, według którego sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zakresem orzekania objąć także decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 135).
Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi pokryty przez Stronę wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.