II SA/Rz 1473/15

II SA/Rz 1473/15 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2016-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2274/16 - Postanowienie NSA z 2016-12-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala-
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] orzekającą m.in. o: zwrocie na rzecz T.G. ( dalej: "Skarżącego") nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], zobowiązaniu ww do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: "u.g.n.").
Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 października 2014 r. T.G. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości- działki nr ewid. 824/1, działki nr ewid. 824/2, działki nr ewid. 823/1 oraz działki nr ewid. 823/4, obr. [...] położonych w [...].
W uzasadnieniu wskazał, że działki te stanowiące jego własność zostały przeznaczone pod infrastrukturę na osiedlu [...]. W następstwie wydanych decyzji został wywłaszczony na rzecz Gminy Miasto [...], a cel wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku nie został zrealizowany.
Starosta [...] wskazaną wyżej decyzją orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...] położonej w obrębie [...], oznaczonej obecnie jako działki nr: 823/1 o powierzchni 0,0476 ha, 823/4 o powierzchni 0,0637 ha, 824/1 o pow. 0,0078 ha, 824/2 o pow. 0,1283 ha, powstałe ze zmiany oznaczenia, a następnie podziałów dawnych działek nr 101/3 i 101/4 w obr. [...] obj. KW [...] na rzecz T.G. oraz o zwrocie na rzecz gminy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto [...].
W uzasadnieniu wskazała, że brak jest podstaw do zwrotu ponieważ nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a jedynie przeniesienia nieruchomości na podstawie swobodnego aktu woli właściciela - umowy.
Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy.
Powołując się na art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazał, że u.g.n. stosuje do zwrotu nieruchomości, jeżeli obowiązek jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa wynikał
z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W opozycji do twierdzeń organu I instancji wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 187/09 ( to
i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń
i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl), że nabycie na rzecz Skarbu Państwa,
w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publiczne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej.
Skargę do Sądu złożyła Gmina Miasto [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji, art. 141 ust. 2 u.g.n., art. 9 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n i art. 164 ust. 2 Konstytucji. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.
Gmina wskazała m.in., że poszerzenie zakresu stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości na nieruchomości nabyte przez gminę na podstawie u.g.n. dokonane nowelizacją z dnia 9 listopada 2012 r. jest sprzeczne z Konstytucją. Znowelizowany przepis narusza istotę prawa własności gmin, które nabywały nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego, za ceny ustalone umownie przez obydwie, równe sobie strony, nie będąc wtedy zagrożone zwrotem nieruchomości nabytych. Natomiast znowelizowany art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. traktuje własność gmin jako własność "gorszą" choć nie ma za tym żadnych istotnych argumentów. Skarżąca wniosła o to, aby Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji RP, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2012 r. poz. 1429; zwana dalej ustawą nowelizującą) z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP, tj. w zakresie w jakim rozszerza ona stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia jej nieważności czy podstaw wznowienia postępowania administracyjnego.
Sąd nie stwierdził także uchybień prawa procesowego czy materialnego, których wynikiem byłaby konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.
Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym został ustalony prawidłowo.
Wnioskiem z dnia 20.10.2014r. T.G. reprezentowany przez radcę prawnego T. W. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr: 823/1, 823/4, 824/1 i 824/2, położone w obr. [...] [...] (oznaczone w momencie wywłaszczenia jako działki nr 101/3 oraz 101/4 w obr. [...]).
Postanowieniem z dnia [...].01.2015r., znak: [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy z wniosku T.G., reprezentowanego przez radcę prawnego T.W., dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 823/1, 823/4, 824/1 i 824/2, położone w obr. [...], stanowiące własność Gminy Miasto [...]. Równocześnie Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Aktem notarialnym z dnia [...] 4.11.1995r., Rep. [...] sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w [...] Pan T.G. sprzedał na rzecz Gminy Miasto [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127; dalej: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) działkę nr 101/4 położoną w obr. [...]. Z tytułu przeniesienia prawa własności właściciel otrzymał odszkodowanie w wysokości 11 040,00 zł (słownie złotych: jedenaście tysięcy czterdzieści i 00/100). Zgodnie z treścią aktu notarialnego przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Gminie Miasto [...] "pod infrastrukturę osiedla [...] (pod drogi, uzbrojenie terenu)".
Z kolei aktem notarialnym z dnia [...].05.1997r., Rep. [...] sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w [...] T.G. sprzedał na rzecz Gminy Miasto [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127) działkę nr 101/3 położoną w obr. [...] Z tytułu przeniesienia prawa własności właściciel otrzymał odszkodowanie w wysokości 20 520,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia tysięcy pięćset dwadzieścia i 00/100). Zgodnie z treścią aktu notarialnego przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Gminie Miasto [...] "pod infrastrukturę na osiedlu [...] ".
Była dz. nr 101/4 położona w byłym obrębie [...] miasta [...] odpowiada obecnie działkom nr 823/1, 823/4 i 823/3 położonym w obr. [...], zaś była dz. nr 101/3 położona w byłym obrębie [...] miasta [...] odpowiada obecnie działkom nr 824/1 i 824/2 położonym w obr. [...].
Materialno - prawne przesłania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określa art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zgodnie z treścią art. 137 cytowanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:
pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Na podstawie art. 216 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zakreślił stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości między innymi w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W tym trybie została nabyta przedmiotowa nieruchomość.
W celu ustalenia stanu zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości przeprowadzone zostały w dniu 18.03.2015r. jej oględziny, w wyniku których ustalono, że wszystkie działki wnioskowane do zwrotu porośnięte są nieskoszoną trawą, samosiejkami drzew i krzewów oraz w żaden sposób nie są zagospodarowane. Na żadnej z działek nie stwierdzono żadnych obiektów kubaturowych ani urządzeń uzbrojenia terenu.
Zgodnie z mapą zasadniczą zalegającą w aktach sprawy przez działkę nr 824/2 położoną w obr. [...] przebiega sieć kanalizacyjna. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że sieć kanalizacji sanitarnej powstała w 1988r., zaś sieć kanalizacji deszczowej w latach 1982 - 1989, co potwierdza pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], znak: [...]. Zatem w/w sieci powstały przed dniem wywłaszczenia nieruchomości, w związku z czym ich istnienie nie ma wpływu na niniejsze orzeczenie.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało stwierdzić, że działki nr 823/1, 823/4, 824/1 i 824/2 położone w obr. [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia i przez to podlegają zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości.
Stosownie do art. 140 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, przy czym wysokość takiego odszkodowania nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości na dzień zwrotu.
Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 03.06.2015r. zalegającym w aktach sprawy, wartość rynkowa nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr 823/1, 823/4, 824/1 i 824/2 wynosi 481 292,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt jeden tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 00/100), natomiast wysokość zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przez byłego właściciela za wywłaszczoną nieruchomość wynosi 64 412,00 zł (słownie złotych: sześćdziesiąt cztery tysiące czterysta dwanaście, 00/100). Mając na uwadze treść art. 140 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości wywłaszczonej orzeczono o zwrocie przez poprzedniego właściciela nieruchomości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wynoszącego 64 412,00 zł.
Z treści operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości gruntowej od chwili wywłaszczenia do chwili obecnej nie uległa zmianie na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu, a związanych z realizacją celu na jaki została ona nabyta.
Wojewoda [...] nie uwzględnił zarzutów Gminy [...] zawartych w odwołaniu od decyzji organu II instancji.
Wojewoda nie podzielił stanowiska Gminy, iż zwrot nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest sprzeczne z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli obowiązek jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa wynikał z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publiczne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej..." (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 187/09).
W opinii tut. organu każde nabycie nieruchomości na rzecz gminy w trybie przewidzianym ww. ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r., daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się ojej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konstrukcja art. 216 ust. 2 pkt 3 dowodzi, iż przepis ten ma zastosowanie do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zdaniem Wojewody [...] sposób zabezpieczenia zależy, zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Wobec tego należy stwierdzić, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Pogląd taki wyrażany jest w orzecznictwie (vide: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Łd 223/11, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 sierpnia 2005r. o sygn. akt II SA/Gd 405/05) oraz literaturze (Gerard Bieniek, Mirosław Gdesz, Stanisława Klaus, Grzegorz Matusik, Eugeniusz Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydaniel,LexisNexis2012,s.814) gdzie stwierdzono, iż "ustawodawca pozostawia tu stronom swobodę w wyborze zabezpieczenia wierzytelności, jednakże nie wyjaśnia, czy o zabezpieczeniu należy orzec w decyzji o zwrocie. Wydaje się że o formie zabezpieczenia będzie decydowało porozumienie organu z osobą zainteresowaną, które w zależności od rodzaju zabezpieczenia nie będzie mogło być objęte decyzją o zwrocie. Natomiast wzmianka o ustanowieniu hipoteki może być zamieszczona w decyzji, skoro, jak stanowi art. 141 ust. 2, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej."
Organ odwoławczy nie podziela również zarzutu odwołującej, iż z naruszeniem przepisu art. 9 ugn Starosta w decyzji orzekł o terminie zwrotu odszkodowania jako 2 miesiące od dnia jej prawomocności. Stosownie do treści art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.
Pomimo braku wyraźnej normy prawnej ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości - przy uwzględnieniu zastrzeżenia wynikającego z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowi podstawę dokonania określonych wpisów w księgach wieczystych wobec praw rzeczowych i nieruchomości będących przedmiotem tej decyzji. W przeciwnym razie decyzja ta byłaby decyzją niewykonalną, jeżeli pomimo jej wydania miałby wywoływać skutki prawne dotychczasowy stan prawny ujawniony w księgach wieczystych prowadzonych dla zwracanej nieruchomości lub jej części oraz dla nieruchomości zamiennej. Ustawodawca nie przypisał tej decyzji skutków przeniesienia posiadania. Decyzja ta stanowi zatem tytuł prawny legitymujący do egzekwowania posiadania nieruchomości od dotychczasowych jej posiadaczy na rzecz nowego podmiotu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, określonego w tej decyzji. (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusarczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanian 2013. Komentarz do art. 142 u.g.n.).
Mając na uwadze powyższe zdaniem Wojewody [...], zwrot nieruchomości następuje z chwilą, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości zyska walor ostateczności, niemniej z treści tegoż artykułu wynika uprawnienie organu rozstrzygającego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do orzeczenia o terminie zwrotu m.in. odszkodowania, co wskazuje, iż ta kwestia została poddana uznaniu tego organu. W przedmiotowej sprawie ze względu na wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość tj. 64 412,00 zł oraz aby nie narażać strony na niepotrzebne skutki w postaci naliczenia odsetek za nieterminowy zwrot odszkodowania przez organ na rzecz którego ma nastąpić zwrot odszkodowania, w razie przeoczenia "terminu ostateczności decyzji zwrotowej, organ orzekł, iż zwrot zwaloryzowanego odszkodowania ma nastąpić w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia kiedy decyzja organu I instancji stanie się prawomocna - co nie jest terminem odległym, czym zdaniem Wojewody [...] nie naruszył uprawnienia wynikającego z przywołanego powyżej przepisu.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawa, a nie ustaleń faktycznych.
Zarzuty skargi są w zasadzie powieleniem opisanych wyżej zarzutów złożonych w odwołaniu Gminy od decyzji organu I instancji.
Odnośne zarzutu naruszenia:
1. art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust., 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zbędność nieruchomości nabytej przez gminę na cel publiczny na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co do której stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało wprowadzone z dniem 31 stycznia 2013 r. może nastąpić przed data 3 stycznia 2013 r. Sąd stwierdza, iż jest on bezzasadny.
Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, dalej j.s.t., w tym gmin, składa się przyznanie im w art. 165 ust. 1 Konstytucji osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych (por. postanowienie TK z 14 maja 2002 r., sygn. K 9/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 37). Konstytucyjna zasada samodzielności j.s.t. oznacza w szczególności, że wszelka ingerencja w sferę samodzielności tych jednostek musi być zgodna z zasadą proporcjonalności oraz że prawa i interesy j.s.t. podlegają ochronie sądowej (por. wyrok TK z 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25).
Ustrojowe przekształcenia stosunków własnościowych na początku lat 90. XX w. doprowadziły do przywrócenia kategorii własności Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych oraz kategorii własności komunalnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego i komunalnym osobom prawnym, powstałej w drodze tzw. komunalizacji, polegającej na przejęciu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez właściwe gminy. Własność przyznana j.s.t. w art. 165 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym, dlatego korzysta przynajmniej z "ogólnej" ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia jednak, że wprawdzie nie co do istoty, ale już co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Musi to rzutować w konsekwencji na zakres konstytucyjnej ochrony działalności samorządu w porównaniu z osobami prawa prywatnego (por. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60).
Własność komunalna nie została przyznana j.s.t. dla ich dowolnego użytku. Przysługująca j.s.t. własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (por. wyrok TK z 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez j.s.t. na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (por. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych.
Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez j.s.t. jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Ustawa może również zlecić j.s.t. wykonywanie innych zadań publicznych, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Próby skonstruowania precyzyjnych kryteriów pozwalających na zaliczanie poszczególnych zadań do jednej albo do drugiej kategorii nie przynoszą jednak jednoznacznych wyników, gdyż istnienie wyraźnych różnic pomiędzy zadaniami własnymi i zleconymi nie jest oczywiste (por. wyrok TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). W szczególności wykładnia pojęcia "zaspokajanie potrzeb mieszkańców" jako cel działalności samorządu terytorialnego jest szeroka, ponieważ cel ten ma być osiągany poprzez całą jego działalność (por. wciąż aktualna uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r., cz. II, poz. 46). Ocena możliwości realizacji zadań publicznych wymaga uwzględnienia stanu własności i praw majątkowych pozostających w dyspozycji j.s.t. (por. wyrok TK z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96). Własność komunalna jest przede wszystkim majątkowym zabezpieczeniem realizacji zadań publicznych j.s.t. (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4).
Jak już Trybunał wskazał, z istoty zadań własnych j.s.t. wynika, że ich finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny. Istnieje więc konstytucyjny obowiązek wyposażenia samorządu w dochody przeznaczone na realizację zadań własnych w okresie powierzenia mu tych zadań. Wyposażenie to nie polega tylko na przekazywaniu kwot, jak w przypadku zadań zleconych, ale wynika z zespołu cech i regulacji prawnych, które pozwalają łączyć harmonijnie samodzielność wykonywania i finansowania zadań z taką formą prawną, by tej samodzielności nie zniweczyć ani nie uniemożliwić w ogóle wykonywania zadania publicznego (por. wyrok TK z 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182) (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11).
Tak więc własność j.s.t. nie jest tożsama jeśli chodzi o standardy ochrony z własnością prywatną.
Zarzuty zawarte w skardze Gminy Miasto [...] skierowane wobec decyzji Wojewody [...] opierają się na twierdzeniu o niezgodności zastosowanej przez Wojewodę normy prawnej zakodowanej w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej. Według Gminy przytoczony przepis u.g.n. od chwili wprowadzonej zmiany traktuje własność należącą do gmin (własność komunalna) jako własność gorszą, choć nie ma na to żadnych istotnych argumentów.
Wobec postawionego w skardze zarzuty, należy wyjaśnić iż według art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za pogląd utrwalony uznać wypada stanowisko, iż nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na cel publiczny stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Pogląd powyższy z uwagi na zmianę treści tej regulacji, aktualnie należy odnosić także do przypadków nabycia prawa własności na podstawie umowy przez samorząd gminny.
Według Sądu, zaskarżona do WSA decyzja nie narusza przytoczonych w skardze przepisów Konstytucji RP, w tym nie narusza istoty własności samorządu gminnego. Gminy będąc podmiotami uprawnionymi do realizacji celów publicznych na drodze wywłaszczenia, nie mogą być traktowane lepiej niż Skarb Państwa, a tak było niewątpliwie do czasu nowelizacji powołanego wyżej przepisu u.g.n. Za cel tej nowelizacji należy odczytywać nie tylko zrównanie pozycji Skarbu Państwa i samorządu gminnego, ale przede wszystkim takie samo traktowanie osób, które zbyły nieruchomości na rzecz podmiotów uprawnionych do żądania wywłaszczenia według stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 1998 r.
Zdaniem Sądu, wbrew temu co podnosi strona skarżąca regulacja art. 216 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu sprzed jej nowelizacji, naruszała zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1, a także zasadę równego traktowania w realizacji gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Takie poglądy były podnoszone w literaturze przedmiotu. Otóż zdaniem autorów komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie zakresu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wyłącznie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, wyłączając tym samym z tego zakresu nieruchomości nabyte przymusowo na rzecz gminy, wywoływało wątpliwości co do zgodności tego unormowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ich zdaniem, brak było podstaw do traktowania w sposób odmienny nieruchomości nabytych pod groźbą wywłaszczenia przez gminy (Zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Autor komentarza do dz. VII roz. 1 art. 216: Bieniek Gerard, aktualizacja Gdesz Mirosław, teza 12, LexPolonica Maxima). Podobne stanowisko zajmowała Rzecznik Praw Obywatelskich I. Lipowicz twierdząc m.in., że nie ma powodów by inaczej traktować nabycie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a inaczej nabycie na rzecz gminy – skoro było ono identycznie uzasadnione realizacją celu publicznego. Autorka trafnie podkreśla, iż prowadziło to do paradoksalnej sytuacji, w której możliwość żądania zwrotu miały tylko podmioty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa (zob. I. Lipowicz, Własność własności nierówna, Rzeczpospolita z dnia 26 października 2011 r., dodatek Prawo).
W przekonaniu Sądu dokonana ustawą nowelizującą zmiana spowodowała nie tylko zrównanie podmiotów prawa, ale także zapobiega aktualnie sytuacjom kiedy gmina przed 1998 r. pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nabywała nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, aby później tak nabytą własność przeznaczyć na cele niebędące celami publicznymi w rozumieniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (np. na działalność gospodarczą wykraczająca poza zakres użyteczności publicznej). Nie jest też tak jak twierdzi pełnomocnik skarżącej Gminy Miasto [...], że nieruchomości podlegające zwrotowi zostały nabyte w sposób całkowicie dobrowolny, skoro oczywistą konsekwencją odmowy ich zbycia na cele publiczne określone w umowach, było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji, zbywca nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego.
Jednocześnie skład orzekający WSA podziela w całości stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 368/10, LEX nr 745224. Stwierdzono w nim, iż chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty podlega stosowaniu, również przez sądy. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności mającego zastosowanie w sprawie przepisu z Konstytucją. Sąd administracyjny powinien dokonać własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. Jeśli dojdzie do wniosku, że dany przepis ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP, to nie ma prawa odmówić ich zastosowania. W przytoczonym orzeczeniu podkreślono również, że w sytuacji gdy sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że analizowane przepisy nie naruszają Konstytucji, to ma obowiązek ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Wymaga też zauważenia, że sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.
Organy obu instancji nie naruszyły także art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., bowiem cel nabycia własności nieruchomości na podstawie umowy odpowiadał celom publicznym wskazanym w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Nie stanowi sporu pomiędzy stronami publiczny cel wywłaszczenia w/w nieruchomości przez Gminę Miasto [...]. Nie budzi także wątpliwości, iż owe umowy sprzedaży nieruchomości z roku 1996 r. i 1997 zostały zawarte na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zostały wypełnione przesłanki do zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a tym samym również orzekające w sprawie organy były zobowiązane do zastosowania wobec zgłoszonego żądania o zwrot nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.
Ponieważ cel nabycia przedmiotowej nieruchomości nie został przez podmiot publiczny zrealizowany, to za zgodne z prawem należało uznać orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności nieruchomości wyjaśnia natomiast art. 137 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Reasumując, ziszczenie się przesłanek zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie nieobowiązujących już regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obligowało organy administracji publicznej do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego jej właściciela na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 240/14 i NSA we wcześniejszym stanie faktycznym.
Zarzuty skargi de facto dotyczą także retroaktywnego działania przepisów art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu zarówno obowiązującym do 22 września 2004 r. jak i od 3 stycznia 2013 r., polegającego na zastosowaniu ich do stanu faktycznego z lat 90 – tych ub. w.
Zarzutu tego Sąd nie podziela.
W cytowanym już wyroku P 38/11 Trybunał Konstytucyjny odniósł się częściowo do tej kwestii.
Wbrew zarzutom skargi z zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 jasno wynika, że w stanie faktycznym będącym podstawą orzekania przez Trybunał, przyjął on możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed 27 maja 1990 r., następnie skomunalizowanej, co do której do 22 września 2004 r. nie istniała możliwość i obowiązek zwrotu z uwagi na brzmienie przepisów u.g.n. Trybunał odnosząc się do kwestii stosowania art. 137 u.g.n. w brzmieniu po 22 września 2004 r. do wcześniejszych stanów faktycznych podał sposób liczenia terminów zawartych w znowelizowanym przepisie. Wyjaśnił, że kluczową datą jest data 22 września 2004 r., czyli data, kiedy powstała możliwość zwrotu nieruchomości skomunalizowanej a wcześniej wywłaszczonej na SP na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Trybunał nie liczył terminów z art. 137 u.g.n. od dnia 22 września 2004 r., tj. od daty możliwości zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Stwierdził, że należy badać, czy na datę złożenia wniosku o zwrot, ale nie później niż 22 września 2004 r. zrealizowany został cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto stwierdził, że jeżeli cel ten w dniu złożenia wniosku o zwrot nie został zrealizowany właściciele wywłaszczonych nieruchomości i ich spadkobiercy zachowują roszczenie o zwrot. Oczywiście nie można terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14).
Z dniem 3 stycznia 2013 r. weszła w życie zmiana ust. 2 art. 216 u.g.n. dokonaną ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie u.g.n. ( Dz.U. z 2012 r., po. 1429). Wprowadziła ona możliwość zwrotu nieruchomości nabytych także przez gminę na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Samo wprowadzenie tego przepisu nie stanowiło "naruszenia" własności gminy, co w świetle wcześniejszych rozważań nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Powstaje więc dalej pytanie, jak zastosować ten przepis w kontekście aktualnej treści art. 136 i 137 u.g.n. Zdaniem Sądu, należy to uczynić kierując się wykładnią przepisów Konstytucji dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11.
Rozważany przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta przez gminę aktami notarialnym z 1996 i 1997 r. Bezspornie ani na datę złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ani na dzień 3 stycznia 2013 r. na wywłaszczonych nieruchomościach nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Prawidłowo została ona uznana za zbędną z uwagi na cel wywłaszczenia.
Sąd nie podziela zarzutu skarżącej naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim jest orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu odszkodowania. W tym zakresie Sąd w całości podziela argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2292/13.
Art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "ustawa", stanowi, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 - zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu - podlegają stosownemu zabezpieczeniu, a jeżeli polega ono na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem i ze stronami, że przez sformułowanie "stosowne" zabezpieczenia wierzytelności, użyte w tym przepisie, należy rozumieć wszelkie, prawem przewidziane "formy" tego zabezpieczenia, zaś wymienienie tylko hipoteki, ma miejsce dla podkreślenia znaczenia decyzji o zwrocie nieruchomości przy korzystaniu z tej formy zabezpieczenia. Jednak z wnioskiem Wojewódzkiego Sądu, wyciągniętym z tego przepisu, zgodzić się nie można.
Oczywistym jest, że organ administracji musi mieć upoważnienie do działania, co oznacza, że musi istnieć norma prawa administracyjnego dająca podstawę do wszczęcia, prowadzenia postępowania i zakończenia go przez wydanie decyzji. Decyzja musi mieć zatem podstawę prawną, którą należy w niej wskazać - art. 107 § 1 k.p.a., zaś wydanie decyzji bez takiej podstawy powoduje, że jest ona dotknięta ciężką wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzić należy, że żaden z przepisów ustawy nie daje organowi administracji podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania.
Artykuł 142 ust. 1 ustawy wskazuje organ, który prowadzi sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zakreśla rodzaj spraw, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości - art. 136, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej - art. 140 oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu - art. 140 ust. 2-4, art. 141 ust. 1 i terminach zwrotu - art. 136 ust. 5. Już z tego tylko powodu, że ww. przepis wśród spraw, w których wydawana jest decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności - bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń - organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności.
Brak jest do tego podstaw także i z innej przyczyny. Zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Organ administracji mógłby oczywiście w sprawie takiej orzekać, ale tylko wówczas gdyby przepisy prawa administracyjnego zawierały regulację w tej mierze. Ustawa zaś unormowań w tym zakresie nie posiada. Nie daje zatem organowi administracji żadnego instrumentu, którym mógłby posłużyć się rozstrzygając w zakresie "stosownego zabezpieczenia". Instrumenty te unormowane są, jak powiedziano wyżej, w prawie cywilnym, którego organ administracji stosować nie może, nie leży to bowiem w jego kompetencjach.
Na kwestię orzekania przez organ administracji w sprawie zabezpieczenia wierzytelności można także spojrzeć z punktu widzenia egzekwowalności decyzji. Wydanie decyzji wiąże się z jej wykonaniem, strony decyzji są obowiązane się jej podporządkować, taki jest przecież w ogóle sens procesu administracyjnego, kończącego się decyzją. Jeśliby organ w decyzji o zwrocie nieruchomości zawarł rozstrzygnięcie co do zabezpieczenia wierzytelności, wskazując formę zabezpieczenia, a strony nie wykonywały tej decyzji, w jaki sposób organ administracji taką mógłby egzekwować?
Artykuł 141 ust. 2 nie daje podstawy materialnoprawnej Staroście do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy.
Zgodnie z art. 110 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) zwanej dalej u.k.w.h. hipotekę przymusową można uzyskać na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, choćby decyzja nie była ostateczna. Takim przepisem szczególnym jest art. 141 ust. 2 zd. 2 u.g.n., który stanowi, że jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.
Oznacza to, że nie treść decyzji zwrotowej zawierającej lub nie passus
o hipotece decyduje o możliwości ustanowienia hipoteki przymusowej, ale pozytywny przepis art. 141 ust. 2 zd. 2 u.g.n. w zw. z art. 110 pkt 3 u.k.w.h. Ewentualne zabezpieczenie hipoteczne roszczenia jest elementem wykonania decyzji po jej wydaniu. Wskazuje na to także wykładnia językowa art. 141 ust. 2 zd. 2 u.g.n.: "jeżeli zabezpieczenie roszczenia polega na ustanowieniu hipoteki..."
Niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 9 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której określono termin zwrotu odszkodowania niepokrywający się z terminem zwrotu nieruchomości (nastąpienia skutku nowego przejęcia własności). Terminy zwrotu powinny pokrywać się, wg skarżącej, z nadejściem wykonalności decyzji o zwrocie, bo tylko wtedy zostanie utrzymana zasada, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania (art. 136 ust. 3 zd. 2 u.g.n., która jest wyrazem konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony własności.
Uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja, czyli przeniesienia własności nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z powrotem na poprzedniego właściciela następuje w drodze postępowania administracyjnego. Skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje decyzja administracyjna, a nie umowa cywilnoprawna. Następuje to z chwilą, gdy decyzja taka stanie się ostateczna (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 288/12, Lexis.pl nr 8046572; uchwała SN z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7 – 8, poz. 102; postanowienie SN z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/22, OSNC 2003, nr 2, poz. 26) (tak Paweł Wojciechowski w Komentarzu do art. 136 u.g.n., LEX).
Koniecznym elementem decyzji o zwrocie jest też określenie terminu, w którym ma nastąpić zwrot odszkodowania lub dopłaty oraz ewentualne rozstrzygnięcie co do rozłożenia płatności na raty. W przypadku zaniechania zwrotu wypłaconego odszkodowania lub dopłaty przez wnioskodawcę zwrotu organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu w pierwszej instancji, zobowiązany jest uchylić tę decyzję na podstawie art. 162 § 2 K.p.a. (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 1058).
Z art. 9 u.g.n. wynika, że z urzędu wstrzymuje się wykonanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
W sprawach zatem, których przepis ten dotyczy, w tym w odniesieniu do decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 149 ust. 1 u.g.n.) decyzja administracyjna organu drugiej instancji, mimo że jest ostateczna, mogłaby być wykonana najwcześniej po upływie 44 dni od dnia doręczenia jej stronie. Z kolei, w myśl zdania drugiego powołanego przepisu, złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30. dni od dnia doręczenia decyzji stronie powoduje kolejny skutek w postaci wstrzymania z urzędu wykonania decyzji przez organ, który ją wydał. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje w tym przypadku w drodze postanowienia. Jest to zatem niejako automatyczny skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Niewątpliwie wyjaśnienia wymaga rozumienie pojęcia "wykonanie decyzji". W literaturze można spotkać stanowisko, że w odniesieniu do decyzji o zwrocie nieruchomości, obejmującej również rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu odszkodowania, wykonanie dotyczy tylko obowiązku świadczenia odszkodowawczego, ponieważ w pozostałym zakresie, tj. zwrotu nieruchomości, decyzja taka nie wymaga wykonania. Istotnie przyjmuje się, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutek prawnorzeczowy, jednak wynikające z ustawy odroczenie w czasie wykonania takiej decyzji ma treść normatywną, którą należy odczytać jako odroczenie w czasie wywołania skutków prawnych, jakie wynikają z jej rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., II GZ 480/11, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591 /04, ONSAWSA 2004, nr 2, poz. 32). Jeżeli więc decyzja o zwrocie nieruchomości, zgodnie z art. 9 zdanie drugie u.g.n., nie podlega wykonaniu przez czas określony w tym przepisie, to rozumieć przez to należy, że przez czas wskazany w ustawie jest pozbawiona skuteczności prawnej; jej skutki prawne uległy zawieszeniu. Po wniesieniu natomiast skargi do sądu administracyjnego wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a zatem zawieszenie skutku prawnego, następuje już na mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Ta szczególna regulacja ma służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych. Artykuł 9 u.g.n. stanowi zatem gwarancję nienaruszalności prawa własności do czasu dokonania przez sąd oceny legalności decyzji (tak SN w postanowieniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II CSK 298/12).
Z przepisów art. 140 – 142 u.g.n. nie wynika, że termin zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania ma pokrywać się z terminem przejścia własności, czy jak pisze skarżąca wykonalności decyzji o zwrocie. Sformułowanie z art. 136 ust. 3 u.g.n., że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest m.in. zwrot odszkodowania nie przesądza o konieczności jednoczesności tych świadczeń.
Z przepisów art. 140 – 142 u.g.n. przewidujących ustalenie terminów w tym przedmiocie czy rozłożenia na raty wynika coś zupełnie przeciwnego.
Decyzję co do terminu płatności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania Wojewoda uzasadnił, a przedstawioną argumentację Sąd w całości w tej mierze akceptuje.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.