II SA/Rz 1469/24

II SA/Rz 1469/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1.art. 16, art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 września 2024 r. nr SKO.4105/27/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej R. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 25 września 2024 r. nr SKO.4105/27/2024 w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 11 lipca 2024 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
Czy pracownicy ŚDS [...] z siedzibą przy ulicy [...] (w latach 2014-2024), w dniu zatrudnienia przez Dyrektora spełniali wymóg wynikający z zapisów § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy;
Czy SDS (dom typu D), w okresie 2019-2023 spełniał standard usług w obszarze posiadania zgodnie z § 18 ust. 5c pkt 5c ww. rozporządzenia pokoju wyciszeń jako odrębnego pomieszczenia;
Czy pracownicy zatrudnieni w Domu typu D na stanowisku opiekuna (w tym również P. K.G.), w dniu zatrudnienia w ŚDS [...] posiadali minimalne wymagania kwalifikacyjne w zakresie wykształcenia, stosownie do zapisów ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenia w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych;
Skanu protokołu/dokumentacji z obrad komisji konkursowej na stanowisko zastępcy dyrektora ŚDS [...], zatrudnionego w 2024 r. - zawierającego między innymi informacje dotyczące wszystkich osób, które przystąpiły do naboru oraz informacji dotyczących ich wykształcenia, stażu pracy, dodatkowych kwalifikacji.
Skarżąca zażądała udostępnienia powyższej informacji w formie elektronicznej i przesłania jej na podany we wniosku adres poczty elektronicznej.
Decyzją z dnia 26 lipca 2024 r., nr ŚDS.AD.I.38.2024, Dyrektor, działając na podstawie art. 10, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") odmówił udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że w jego ocenie wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zatem ich udostępnienie uzależnione było od wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu. Po analizie wniosku Dyrektor stwierdził, że z jego treści nie sposób wywnioskować, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji ma faktycznie i realnie wpłynąć na poprawę funkcjonowania organu i lepszą ochronę interesu publicznego. Organ dodał, że skarżąca dotychczas złożyła już kilka tożsamych w treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej i w trakcie ich procedowania była informowana, że brak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego skutkować będzie odmową udzielenia żądanych informacji. W ocenie organu powyższe okoliczności aktualnie uzasadniały odmowę udzielenia wnioskowanej informacji bez uprzedniego wzywania skarżącej do wykazania powyższej przesłanki.
Ponadto zdaniem Dyrektora, uzyskanie informacji wskazanych we wniosku nie miało służyć wykorzystaniu ich w celu troski o dobro publiczne, lecz stanowiło nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżąca w okresie od 2 maja 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. był bowiem pracownikiem ŚDS, wykonując swoje obowiązki na stanowisku zastępcy Dyrektora, a po zakończeniu stosunku pracy, nie została z nią zawarta kolejna umowa o pracę. W ocenie Dyrektora, złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej był jedynie skierowany na osiągnięcie prywatnego interesu skarżącej, sprowadzającego się do utrudnienia bieżącej działalności organu, motywowanego indywidualnym i negatywnym nastawieniem skarżącej do działalności organu.
W decyzji organ pouczył skarżącą, że przysługuje jej prawo wniesienia w terminie czternastu dni odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie.
W złożonym odwołaniu skarżąca podniosła, że wnioskowane informacje mają ogromne znaczenie dla ukształtowania się poglądu opinii społecznej o sposobie funkcjonowania instytucji oraz pełnienia określonej funkcji publicznej. Uzyskanie ich jest niezbędne w celu społecznej kontroli w zakresie przestrzegania i ochrony praw oraz podstawowych wolności osób z zaburzeniami psychicznymi i mają służyć zbadaniu czy standard Ośrodka oraz zatrudniona kadra wspierająco-aktywizująca jak i zarządcza posiada niezbędne wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie zawodowe w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi, co jest gwarantem świadczenia usług na najwyższym poziomie.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 września 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko Dyrektora co do braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem Kolegium skarżąca nie wykazała, że otrzymanie informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,
3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,
4) ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w pkt 3, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że przedmiotem jej wniosku, wbrew twierdzeniom organów, było udostępnienie informacji prostej, która istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało jedynie przedsięwzięcia czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazaną we wniosku. Podniosła również, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i zmiany praktyki. Podkreśliła, że wnioskowane informacje miały służyć przede wszystkim dobru osób z niepełnosprawnościami będącymi uczestnikami ŚDS w R. Skarżąca zaznaczyła, że zarówno jako pracownik ww. placówki oraz już po ustaniu stosunku pracy podejmowała rozmaite działania mające na celu ochronę praw i podstawowych wolności osób z zaburzeniami psychicznymi. Pozyskane informacje miały zostać wykorzystane do poprawy sytuacji życiowej uczestników ŚDS w R. przez właściwe działania różnych organów i instytucji, w tym Rzecznika Praw Obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji SKO z dnia 25 września 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora ŚDS w [....] z dnia 26 lipca 2024 r. o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902).
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ustępem 2. tego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Zgodnie z art. 51a ust. 1 – 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej u.p.s.:
1. Ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej.
2. Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym.
3. Okres korzystania z miejsca całodobowego pobytu w środowiskowym domu samopomocy nie może być jednorazowo dłuższy niż 3 miesiące, z możliwością przedłużenia do 6 miesięcy w uzasadnionych przypadkach, przy czym maksymalny okres pobytu całodobowego osoby w roku kalendarzowym nie może być dłuższy niż 8 miesięcy.
4. Zakres usług świadczonych w klubach samopomocy ustala właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej klub samopomocy w uzgodnieniu z wojewodą.
5. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia:
1) sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy,
2) tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy,
3) kwalifikacje osób świadczących usługi,
4) standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy,
5) termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów
- uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów.
Na podstawie art. 51a ust. 5 u.p.s. zostało wydane Rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 249), dalej "rozporządzenie".
Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia jednostką prowadząca w rozumieniu rozporządzenia jest jednostka samorządu terytorialnego prowadząca dom.
Zgodnie z § 3 i 4 rozporządzenia:
1. Domy, w zależności od kategorii osób, dla których są przeznaczone, dzielą się na następujące typy:
1) typ A - dla osób przewlekle psychicznie chorych;
2) typ B - dla osób z niepełnosprawnością intelektualną;
3) typ C - dla osób wykazujących inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych;
4) typ D - dla osób ze spektrum autyzmu lub niepełnosprawnościami sprzężonymi.
2. Dom może obejmować wsparciem więcej niż jedną kategorię osób wymienionych w ust. 1.
§ 4. 1. Funkcjonowanie domu określają:
1) statut domu;
2) regulamin organizacyjny;
3) program działalności domu i plany pracy domu na każdy rok.
2. Kierownik domu jest odpowiedzialny za opracowanie dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, w uzgodnieniu z wojewodą. Dokumenty te zatwierdza jednostka prowadząca lub jednostka zlecająca.
3. Jeżeli dom obejmuje wsparciem więcej niż jedną kategorię osób wymienionych w § 3 ust. 1, program działalności domu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, przygotowuje się dla każdego typu domu.
Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie utworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] i nadania Statutu. Z dniem 1 stycznia 2014 r. tworzy się jednostkę organizacyjną pomocy społecznej, działająca w formie jednostki budżetowej, pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy w [...], u. [...], będący dziennym ośrodkiem wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (§ 1).
Środowiskowy Dom Samopomocy przejmuje zadania dotychczas wykonywane przez Środowiskowy Dom Samopomocy funkcjonujący jako komórka organizacyjna Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i Środowiskowy Dom Samopomocy funkcjonujący jako komórka organizacyjna Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych Niepełnosprawnych Intelektualnie w [...] (§ 2).
Mienie służące realizacji zadań środowiskowych domów samopomocy będące na wyposażeniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych Niepełnosprawnych Intelektualnie w [...], zostanie przekazane Środowiskowemu Domowi Samopomocy w [...] przy ul. [...] (§ 3).
Nadaje się Statut Środowiskowemu Domowi Samopomocy w R., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (§ 4).
Pracownicy Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] przy ul. [...], będącego komórką organizacyjną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. oraz pracownicy Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] przy ul. [...], będącego komórką organizacyjną Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych Niepełnosprawnych Intelektualnie, z dniem I stycznia 2014 r. stają się pracownikami jednostki budżetowej o której mowa w § 1, na podstawie art. 231 Kodeksu Pracy (§ 5).
Zgodnie z postanowieniami Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] stanowiącym załącznik do ww uchwały, zmienionym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...],
Środowiskowy Dom Samopomocy, zwany dalej ŚDS jest jednostką, organizacyjną Gminy Miasta [...] działającą w formie jednostki budżetowej.
ŚDS realizuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu Państwa, przekazywanych przez Wojewodę Podkarpackiego.
Siedzibą ŚDS jest [...], ul. [...].
Działalność ŚDS prowadzona jest w dwóch odrębnych budynkach: przy ul. [...] i przy ul. [...].
ŚDS ma zasięg lokalny i obejmuje swoją działalnością teren Miasta [...]
Nadzór nad działalnością ŚDS sprawuje Prezydent Miasta [...]
Nadzór i kontrolę w zakresie określonym w odrębnych przepisach sprawuje Wojewoda Podkarpacki (§ 1).
Zgodnie z § 6:
ŚDS kieruje Dyrektor, który zatrudniany jest przez Prezydenta Miasta [...]
Dyrektor ŚDS wykonuje zadania przy pomocy Zastępcy Dyrektora i Głównego Księgowego.
Dyrektor ŚDS jest odpowiedzialny za opracowanie Regulaminu Organizacyjnego oraz programów działalności ŚDS , a także planów pracy na każdy rok, zatwierdzanych przez Prezydenta Miasta [...]
Program działalności przygotowuje się dla każdego typu domu, określonego w § 2 ust. 1.
W kontekście powyższych uwag istotne jest ustalenie czy Dyrektor ŚDS jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy też należy go zaliczyć do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Dyrektor ŚDS nie jest więc organem władzy publicznej.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Olsztynie z 16 maja 2023 r., sygn. akt: II SA/Ol 237/23, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone w przepisach prawa. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OW 26/18: wyrok NSA z 15 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1722/16, publ. w CBOSA). W doktrynalnym ujęciu chodzi tu o organy pozostające w strukturze administracyjnej państwa, których naturalną kompetencją jest załatwianie spraw indywidualnych (por. Barbara Adamiak i Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 str. 8). Od organów w znaczeniu ustrojowym odróżnia się organy w znaczeniu funkcjonalnym, których tylko określony wycinek zadań polega na wykonywaniu działalności administracyjnej (por. tamże oraz Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 30-31). W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym.
Mając na uwadze powyższe ogóle uwagi odnoszące się do charakteru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Dyrektor, rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, występował jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., stosuje się przepisy k.p.a. (z pewnymi różnicami - art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.).
Z kolei według art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W myśl jednak ust. 2 art. 17, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przytoczone unormowania oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Tym samym w toku instancji wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.
Oceniając w tym kontekście status Dyrektora ŚDS należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., a zatem nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wprawdzie Dyrektor może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie będąc przy tym kierownikiem służby, inspekcji czy straży działającym w jego imieniu. Skoro ŚDS stanowi jednostkę organizacyjną gminy, to jej dyrektor należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot (por., w podobnej sprawie wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2337/17).
Wobec braku właściwości organu odwoławczego do wydania zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji, zasadne było stwierdzenie jej nieważności.
W takiej sytuacji przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, wobec pozostałych zarzutów skargi.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W pkt II orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej - wobec treści art. 200 P.p.s.a. - uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.